陳沖

摘要：第三部門在政府職能轉(zhuǎn)變過程中扮演著重要角色，政府失靈、市場失靈以及第三部門自身的“志愿失靈”賦予了第三部門存在的合法性。但是我國第三部門在發(fā)展的過程中由于歷史、政治制度以及經(jīng)濟社會與西方的差異性出現(xiàn)了獨立性不足、經(jīng)費不足、公眾對其信任的不足以及在監(jiān)管上的不足的問題。因此政府和第三部門雙方需要在轉(zhuǎn)變政府管理體制、完善監(jiān)督機制、提高公眾公共參與和第三部門的公信力上作出努力。

關鍵詞：第三部門；政府失靈；問題；對策基于第三部門自身的復雜性和相關研究視角的不同，在對第三部門概念的界定上學界尚未形成統(tǒng)一的看法。對第三部門界定較為嚴密的和權威的是美國約翰—霍普金斯大學非營利組織比較研究中心推薦的，即要認定第三部門，必須具備以下五個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性。這種界定視角是基于組織的結構和運作方式，“包容性最強，且簡單明了，易于操作”[1]。另外，與第三部門概念相近的還有非營利組織、非政府組織、公民社會、志愿者組織等等。第三部門作為彌補政府和市場雙重失靈所帶來的惡果的重要社會自組織，在減輕政府負擔、提高公共物品供給的效率和水平以及滿足多元化的需求方面發(fā)揮著重要作用。然而，基于我國特殊的歷史環(huán)境、政治制度以及經(jīng)濟與社會的不同發(fā)展程度，我國第三部門相對于西方較為成熟的第三部門表現(xiàn)出一定的本土化差異。這些差異對于我國第三部門在承接政府公共職能轉(zhuǎn)移時是否會存在某些問題？如果存在，那么，如何加以解決？在處于社會轉(zhuǎn)型中的我國，對這些疑問的解答應當對促進我國第三部門的健康發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、第三部門的興起

20世紀70年代以來，以美國為首的西方國家政府普遍出現(xiàn)了機構臃腫、財政赤字、浪費嚴重、效率低下等問題，同時期蔓延于西方世界的經(jīng)濟危機也表明市場調(diào)節(jié)的局限性，如何彌補市場調(diào)節(jié)和政府公共服務供給的缺陷成為亟需解決的問題。隨后，一場以新公共管理運動為名的政府改革浪潮席卷全球，這場運動的核心內(nèi)涵在于重理政府與市場、政府與社會的關系，把過去由政府單獨提供的公共物品轉(zhuǎn)移到第三部門身上。

第三部門的興起并非出于偶然，而是有著深刻現(xiàn)實基礎的。政府在向公眾提供公共服務和公共物品的過程中所表現(xiàn)出的問題和缺陷，即政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)為第三部門的興起提供了這種現(xiàn)實必要性。政府失靈具體的表現(xiàn)主要體現(xiàn)為：首先，由于公民的個體差異和政府的職能邊界，使得政府很難滿足社會公眾每個個體對公共物品和公共服務的需要。作為現(xiàn)代社會最基本構成單位的公民個體，由于出身、受教育程度、個人收入、種族、宗教甚至身體狀況的差異都會導致公眾個體對公共物品、公共服務需求的偏差。其次，政府在向公眾提供公共物品和公共服務的過程中存在著浪費和效率低下的問題。傳統(tǒng)的政府體制是一種權力高度壟斷的組織體制，其特點便是行動遲緩，效率低下和刻板而且無人情味。最近的例子，國內(nèi)一家商標代理機構于2015年8月底向國家商標局申請商標注冊證，然而直到2016年4月出，國家商標局7個月一張商標注冊證都沒有發(fā)放，給出的理由竟然是缺紙。其效率之低可見一斑。在某些情況下，傳統(tǒng)的政府體制還是可以起作用的?！暗?，大多數(shù)政府機構要完成日益復雜的任務，所處的各種環(huán)境競爭性強，變化迅速，顧客要求質(zhì)量和有選擇余地”，“這些新的現(xiàn)實使得我們的各個政府部門機構日子非常不好過”[2]。這就使公眾產(chǎn)生了對作為政府以外的公共物品提供者—第三類部門的需要。

如今，第三部門在全世界各個國家都得到了廣泛重視和蓬勃發(fā)展。有的第三部門已經(jīng)不局限于一國之內(nèi)，甚至在全世界都展開活動，提供人道服務，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，進行環(huán)境保護，保障公民權利。正如第三部門理論的代表人物美國學者萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）把這場運動描述為”全球結社革命”。

二、我國第三部門發(fā)展中存在的問題

政府失靈賦予了第三類部門興起的必要性，促進了第三部門在全世界的高速發(fā)展。我國的第三部門自20世紀80年代以來，伴隨著經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變以及政治環(huán)境日益寬松而得到迅速發(fā)展。其具體表現(xiàn)為：第三部門的數(shù)量逐年增加；第三部門的種類大大增多；第三部門的獨立性明顯增強。在我國第三部門主要指的是社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位三種形式。根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，“截止到2014年，我國共有社會團體31萬個，比上年增長7.2%；全國共有基金會4117個，比上年增加568個，增長16%；全國共有民辦非企業(yè)單位29.2萬個，比上年增長14.7%”[3]。從以上數(shù)據(jù)可以看出我國第三部門的增長速度十分迅猛。尤其是2008年汶川地震中第三類部門的卓越表現(xiàn)，就是我國第三部門多年來能量積累的一次迸發(fā)。

然而，第三部門本身并不完美，其自身也存在著“志愿失靈”問題?！爸驹甘ъ`”是由萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salamon）提出的。他認為公眾對第三類部門有著“志愿主義的神話”似得期待，實際上這是一種誤解。薩拉蒙認為，第三類部門有其固有缺陷，其表現(xiàn)為：資金不足、慈善活動的狹隘性、第三類部門的家長式作風以及第三類部門的業(yè)余性。這表明第三類部門并不是萬能的，也證明“志愿主義的神話”那種把政府和第三類部門的對立起來的看法是錯誤的?！笆聦嵣?，政府和非營利部門的關系更多的是以合作而非沖突為特征，因為政府已經(jīng)廣泛地轉(zhuǎn)向非營利部門以幫助它滿足人類需求”[4]。

由于我國歷史環(huán)境、政治制度、經(jīng)濟與社會的發(fā)展程度和西方相比具有相當?shù)牟町愋?。除了第三部門自身的”志愿失靈“。我國第三部門在本土化發(fā)展中面臨著一些頗具“中國特色”的問題。

（一）第三部門的獨立性不足。理論上第三部門是獨立于政府之外的，既不屬于政府，也不受制于政府。二者應該是一種對等關系。但在我國的現(xiàn)實運作中，出于傳統(tǒng)強勢政府的慣性思維和政治上的謹慎，政府部門與第三部門的卻是領導和被領導的關系。從第三部門的成立、人員安排、組織社會活動都需要政府部門的批準，尤其是在我國的第三部門還有為體制內(nèi)和體制外之分，體制內(nèi)的第三部門，例如工會，婦聯(lián)甚至各種行業(yè)協(xié)會，這些組織都是在政府的指導下建立的，許多掛靠在政府部門之下，形成一種“類行政組織”。這些體制內(nèi)的第三部門享受國家財政撥款，并被納入行政組織系統(tǒng)之內(nèi)，有的還具有行政級別。這樣就使它們喪失了民間性的特征，而且體制內(nèi)第三部門還會染上和政府部門一樣的毛病，例如惰性滋生、效率低下、積極性不高等。這樣既難以發(fā)揮第三部門應有的作用，還制約了它們的健康發(fā)展。

（二）經(jīng)費不足。相對于體制內(nèi)的第三部門，其資金來源大多來自政府撥款不同，體制外的第三部門很難得到政府在資金上的支持，它們大多依靠個人和企業(yè)的贊助來維持日常的運營，但是這些資金來源容易受到經(jīng)濟環(huán)境波動的影響，具有不穩(wěn)定的特性。由于缺乏資金支持，我國第三部門在志愿人員的專業(yè)性培訓上投入不足，提供的公共服務質(zhì)量也不容樂觀。有些第三部門為了繼續(xù)生存下去不得不從事某些營利性的活動，這也與第三部門建立的初衷相背離。

（三）公眾對第三部門的信任程度不足。西方第三部門經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)相當成熟。無論是組織結構、規(guī)章制度、專業(yè)性方面以及經(jīng)費管理制度都比我國第三類部門完善。而在第三部門發(fā)展的社會層面上，由于我國公民尚未達到真正現(xiàn)代意義上的成熟公民層次，公眾的缺乏廣泛的公共參與的熱情。由于傳統(tǒng)政府的權威性，公眾對政府提供公共產(chǎn)品天然型具有很強的路徑依賴。另外，我國第三部門自身的問題也影響公眾對其的信任。近些年來頻頻被媒體曝光的，如紅十字會的郭美美事件、壹基金被質(zhì)疑貪污事件，都使第三部門的形象大打折扣。

（四）監(jiān)管上的不足。正如上面所提到的紅十字會郭美美事件中，紅會和政府部門在此事件中的應對失措，導致極其不良的后果。這正是政府平時對第三部門監(jiān)管不足，缺乏事前控制的結果?！拔覈谌块T在實施中存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象?！盵5]相關法律法規(guī)的不完善和缺失也為實際監(jiān)管帶來困難。（上轉(zhuǎn)第4頁）農(nóng)村剩余勞動力的地區(qū)轉(zhuǎn)移研究王思琦一、農(nóng)村剩余勞動力的現(xiàn)狀及其影響

據(jù)統(tǒng)計，20世紀末，我國鄉(xiāng)村剩余勞動力總?cè)藬?shù)突破了1.4億，21世紀初，農(nóng)村剩余勞動力總?cè)藬?shù)便達到1.6億，這種現(xiàn)象在短時間內(nèi)還會更加明顯，由于農(nóng)業(yè)新興技術的一直推行，生產(chǎn)率水平的提高，再加上可種耕地不斷縮減，這進一步使鄉(xiāng)村剩余勞動力的總?cè)藬?shù)增加。

隨著社會的發(fā)展，城市現(xiàn)代化，工業(yè)化的推進，城中村改造是必然的選擇，但是城中村改造也使一部分人面臨新的選擇，尤其是城中村的村民由原來的以收取房租為生變?yōu)椴坏貌粚ふ倚碌墓ぷ?，這一部分村民主要是婦女和老人，而這些人因為本身的年齡、性別、家庭情況等因素的制約，造成他們的擇業(yè)范圍非常有限，這樣便產(chǎn)生一部分剩余勞動力。

二、農(nóng)村剩余勞動力的地域轉(zhuǎn)移方向

（一）農(nóng)村剩余勞動力以就地轉(zhuǎn)移為主 。經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)出現(xiàn)了許多的工業(yè)園。這些工業(yè)園的建立與進一步的發(fā)展需要大批的勞動力，吸引了許多青壯年來此工作，解決了當?shù)匾淮笈说木蜆I(yè)問題。促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了大量的就業(yè)崗位。由此可知，大部分農(nóng)村剩余勞動力以就地轉(zhuǎn)以為主，選擇在居住地附近工作。

（二）農(nóng)村剩余勞動力選擇自主創(chuàng)業(yè)。在國家政策的號召下，農(nóng)村剩余勞動力積極參與到自主創(chuàng)業(yè)的實踐中，他們選擇在餐飲業(yè)，服裝業(yè)，建材業(yè)等方面發(fā)展。農(nóng)村剩余勞動力用自己獨特的想法探索創(chuàng)業(yè)之路，解決就業(yè)問題，他們一般以家庭的形式創(chuàng)業(yè)，甚至帶動整個家族參與到某一行業(yè)。

（三）農(nóng)村剩余勞動力選擇到一線城市工作。隨著農(nóng)村剩余勞動力的增多，會有一部分的人選擇到一線城市打拼工作。一線城市的特點就是生活節(jié)奏快，人才匯集，競爭壓力大，但同時工作機遇多，只需努力，就會有所成就。

三、農(nóng)村剩余勞動力地區(qū)轉(zhuǎn)移存在的問題

（一）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移存在盲目性無序性，缺乏相應政策的引導。我國的農(nóng)村剩余勞動力市場體系還不健全，大部分的剩余勞動力轉(zhuǎn)移主要是自發(fā)外出或通過親朋好友介紹，因此就造成了勞動力轉(zhuǎn)移的盲目性與無序性，并且常常伴有不可持續(xù)性和不確定性。并且缺乏政策支持與幫助，易造成勞動力需求信息渠道不暢，信息不足。

（二）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移具有兼業(yè)性。我國現(xiàn)階段大部分轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的勞動力并沒有脫離農(nóng)業(yè)，屬于“兼業(yè)型”轉(zhuǎn)移。他們在農(nóng)忙的時候到家鄉(xiāng)務農(nóng)，在農(nóng)閑的時候到用工地工作。由于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移大都是“兼業(yè)型”，所以他們自始至終是勞動力轉(zhuǎn)移中的“游擊隊”，不能成為城市就業(yè)大軍中的“正規(guī)軍”。同時，這種兼業(yè)型轉(zhuǎn)移也給農(nóng)村的發(fā)展造成了阻礙，加大了鄉(xiāng)村勞動力轉(zhuǎn)移的成本 。

（三）農(nóng)村剩余勞動力文化水平低，缺乏就業(yè)技能。科學技術的進步對勞動者的知識水平提出了越來越高的要求。目前，我國鄉(xiāng)村剩余勞動力大部分是初中畢業(yè)，他們的整體文化素質(zhì)低，大部分沒有專業(yè)技術特長，很難向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村剩余勞動力中接受過短短期的職業(yè)技術培訓，初級職業(yè)技術培訓或教育的才30%多，沒有接受過任何技術培訓的達到了60%，而我國企業(yè)技術工人隊伍中高級技工的比例僅為3%。

四、解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的問題對策及思考

我國鄉(xiāng)村通過長時間的經(jīng)濟體制改革，取得了巨大的發(fā)展成就，然而這并不意味著中國農(nóng)村的問題都已經(jīng)解決。我們要采取一些措施充分利用和發(fā)揮我國勞動力資源豐富的優(yōu)勢，抓住經(jīng)濟發(fā)展的機遇，努力開發(fā)就業(yè)崗位，完善市場就業(yè)機制，從而處理好農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的問題。

（一）政府政策及法律。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，既要發(fā)揮市場的作用，也要發(fā)揮政府作用，使市場“看不見的手”與政府“看的見的手”有效結合。因此政府部門要制定相關的經(jīng)濟政策來保護農(nóng)村勞動力的合法權益，政府還應該為市場就業(yè)競爭建立公平合理的規(guī)則，健全就業(yè)服務體系，并為就業(yè)競爭中的弱勢群體提供必要的保護。

（二）人力資本方面。本杰明.富蘭克林在《窮人理査德的歷書》中提出了人力投資的經(jīng)濟意義：“對知識的投資會獲得最高利息?！比肆Y本投資的結果往往使得他們之間不可替代，而且越來越受到國家企業(yè)以及集體的重視。政府應加大對人力資本投資的力度，提高農(nóng)村剩余勞動力的整體素質(zhì)和就業(yè)能力。實踐證實，具備較高文化素質(zhì)和技能素質(zhì)的人，選取的就業(yè)崗位比較多，收入來源比較廣，對市場經(jīng)濟具有很強的適應性和應付才能，因而這些人的轉(zhuǎn)移更徹底，更長久。所以，政府人員應該更加重視提高農(nóng)村勞動力的綜合素質(zhì)。

（三）勞動力的供求關系。從經(jīng)濟學的角度分析，勞動力是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，是經(jīng)濟學產(chǎn)物。勞動力的供給與需求，很大程度上影響著國家經(jīng)濟的發(fā)展。經(jīng)濟學家們認為，處理鄉(xiāng)村剩余勞動力的地域轉(zhuǎn)移問題就應該從減少勞動力供給和增加勞動力需求這兩方面入手。

1、減少勞動力供給。在勞動力市場中，降低人口增長率是最有效的措施。這是一項意義重大的政策，不僅對當下有益，還可以幫助我國處理將來面臨的問題。但由于人口增長有隱蔽的勢頭，即便人口增長率下降，但在一定時期內(nèi)，總?cè)丝谠谙陆狄郧斑€是會大量地增加。因而，降低人口量的供給是一個長期的問題。要想在短時間內(nèi)解決農(nóng)村剩余勞動力問題，應當從重點擴大勞動力需求這一方面入手。

2、在勞動力需求方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，沖破城鄉(xiāng)分割的二元社會經(jīng)濟，即大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟首先要改變不利于農(nóng)村的貿(mào)易條件，提高農(nóng)民收入。其次，加大對農(nóng)村的投資，發(fā)展鄉(xiāng)村勞動密集型的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也可以延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)品鏈，這樣鄉(xiāng)村可以吸納大批剩余勞動力，既能夠增加農(nóng)村對勞動力的需求，又能夠減少城市勞動力的供給。

（四）政府部門要促進就業(yè)，加強職業(yè)指導和職業(yè)介紹。職業(yè)指導和職業(yè)介紹是勞動力市場供求雙方的橋梁，各級政府要加強職業(yè)指導，改進職業(yè)介紹方法，提高就業(yè)辦事機構的工作效率；政府還可以通過更準確、更迅速地傳遞勞動力市場信息、疏通信息渠道，并根據(jù)勞動力市場需要訓練求職者。對有技術業(yè)務專長的求職者，鼓勵他們自己通過勞動力信息網(wǎng)絡查詢有關信息，直接與企業(yè)聯(lián)系；對就業(yè)困難群體，對他們進行就業(yè)指導和障礙評估等。

（五）加快推進城市化，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的空間。我國目前產(chǎn)業(yè)結構不合理狀況的表現(xiàn)之一是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，而大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，可以帶來很大的增速空間，吸納大量的剩余勞動力。加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)可以有效地推進我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程；能夠擴充就業(yè)，保障社會穩(wěn)定。同時也要做到把農(nóng)業(yè)從原來的第一產(chǎn)業(yè)擴大到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，把第一、二、三產(chǎn)業(yè)有機地聯(lián)結起來，增加農(nóng)民的就業(yè)機會。

五、結語

我們在解決農(nóng)村剩余勞動力地區(qū)轉(zhuǎn)移問題時，要根據(jù)我國基本國情和社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，并基于改革開放的經(jīng)驗，制定適合我國的政策，以便能夠充分開發(fā)利用我國勞動力資源豐富的優(yōu)勢，以統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動力為出發(fā)點，依靠社會各方面的力量，拓寬就業(yè)門路，實行勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，保持就業(yè)局勢的穩(wěn)定。

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