陳燕茹

摘要：隨著我國工業(yè)化和城市化發(fā)展，大量土地被征用，農(nóng)民成為“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無游民”，成為一個(gè)新的弱勢(shì)群體，伴隨而來的是他們的社會(huì)保障問題。本文通過海南省陵水縣失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)其存在的三個(gè)方面的問題，并分別提出了對(duì)策，為全國失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的完善提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障 ；陵水縣一、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的必要性

失地農(nóng)民社會(huì)保障是根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定，以征地補(bǔ)償為主要資金來源，建立起替代土地保障功能以保障被征地農(nóng)民的生活而提供物質(zhì)幫助和服務(wù)的社會(huì)安全制度。[1]其對(duì)象是失地農(nóng)民，資金主要來源是征地補(bǔ)償金，目的是保障失地農(nóng)民的生存與發(fā)展。

（一）失地農(nóng)民的生存及后續(xù)生活的需要

在農(nóng)民的土地被征用之前，其生活保障主要是從自己所擁有的土地中得到，在保障其基本生活的土地失去之后，他們也就失去了生活的主要收入來源。雖然國家會(huì)對(duì)失地農(nóng)民給予賠償，但是現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制很難解決他們長期基本生活問題。

土地不僅可以為農(nóng)民提供基本的生活保障，而且可以提供就業(yè)機(jī)會(huì)，即土地勞作。一旦土地被征用，一些農(nóng)民依然會(huì)滯留在農(nóng)村，但是沒有資本，沒有技術(shù)，沒有政府就業(yè)培訓(xùn)政策支持，發(fā)展不了第三產(chǎn)業(yè)。即使實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，得到政府安置工作的失地農(nóng)民也會(huì)由于文化水平和素質(zhì)技能偏低，成為單位裁員首選人員。如果在征地后政府沒有安置工作，這些失地農(nóng)民就會(huì)成為無業(yè)游民。

特別是農(nóng)村的糧食補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼等都跟土地的多少相關(guān)聯(lián)，失去土地后，就失去了享受國家對(duì)農(nóng)村補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)，也就失去了與土地相關(guān)的發(fā)展權(quán)。[2]

（二）社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

一些失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，遭受歧視，享受不到與城市居民同等的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療的政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毭?，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。其次，由于中國農(nóng)村長期缺乏真正的社會(huì)保障體系，土地在很大程度上就起到了最低生活保障與養(yǎng)老保障的功能，而失去土地后，他們微薄的收入不能達(dá)到城市的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，無法保證他們的正常生活，甚至不能解決溫飽問題，這就會(huì)成為社會(huì)不安定的巨大隱患。[3]

（三）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必然要求

失地農(nóng)民不僅不同于農(nóng)民，而且與城市居民也有所區(qū)別，處于社會(huì)保障的邊緣地帶的特殊群體，他們是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、公平與效率有機(jī)統(tǒng)一的利益群體。農(nóng)民的土地被征用之后，成為似是而非的城市居民，卻享受不到與之對(duì)應(yīng)的“市民待遇”，導(dǎo)致了失地農(nóng)民遭遇不公允的對(duì)待。

二、陵水縣失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施現(xiàn)狀

（一） 建立制度化的征地安置補(bǔ)償保障

為維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保被征地農(nóng)民在征地中得到合理補(bǔ)償，2009年5月，海南省政府印發(fā)實(shí)施了《海南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》和《海南省征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)范征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全省平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比舊標(biāo)準(zhǔn)提高了2.09倍。特別是陵水縣將集體土地按每畝57983元補(bǔ)償，青苗每畝2萬元包干補(bǔ)償，實(shí)行全省最高一檔補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

住房安置方面，陵水縣黎安鎮(zhèn)大墩村被征地后，政府采取多種安置措施，將失地農(nóng)民就近安置，在即將建成的海南省國際旅游島海洋主題公園旁建設(shè)保障房，每棟建筑面積253平方米，家具免費(fèi)配備，設(shè)施齊全，失地農(nóng)民日后可以用這房子改造為“農(nóng)家樂”模式經(jīng)營，創(chuàng)造收入。

（二） 為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)

為處理被征地農(nóng)民的再就業(yè)問題，陵水縣采取了新的工作方式，組織中國人壽保險(xiǎn)公司、海南香水灣度假酒店、雅居樂地產(chǎn)公司等21家企業(yè)在港坡村、三才鎮(zhèn)舉辦招聘會(huì)，幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)，解決富余勞動(dòng)力的就業(yè)問題。海南省政府還下發(fā)文件鼓勵(lì)各類職業(yè)中介機(jī)構(gòu)為被征地農(nóng)民提供服務(wù)，每成功解決1名被征地農(nóng)民就業(yè)問題，就獎(jiǎng)勵(lì)200元。

在建設(shè)海南國際旅游島陵水海洋主題公園時(shí)，陵水縣政府給大墩村安排了項(xiàng)目中不僅地理位置優(yōu)越、而且集商業(yè)、住宅為一體的地塊發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。村委會(huì)打算利用該地塊對(duì)外招商引資興建高檔酒店，建設(shè)公益旅館、超市、市場自行經(jīng)營或出租，保障農(nóng)民長久收入。同時(shí)，新增就業(yè)崗位優(yōu)先考慮失地農(nóng)民，規(guī)定每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的用工人數(shù)必須招收30%以上的失地農(nóng)民。

（三） 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

為了維護(hù)失地農(nóng)民利益，保障失地農(nóng)民老有所養(yǎng)，陵水縣政府出臺(tái)了《被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》。陵水縣英州鎮(zhèn)天堂村在清水灣的開發(fā)建設(shè)中共被征地959.46畝，征地面積達(dá)95%。陵水縣貫徹落實(shí)被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，按照縣財(cái)政占50%、集體占20%、個(gè)人占30%比例共同負(fù)擔(dān)的原則，一次性繳納15年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。農(nóng)民參保后，男滿60周歲、女滿55周歲及以上的，可按月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金。[4]除此之外，陵水縣政府為2013年4月3日起參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民提供一次性繳費(fèi)補(bǔ)貼。

2013年，陵水縣政府共為934名失地農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金626萬元。陵水縣失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施，同城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣意義重大，但是其還有特殊的意義，一方面發(fā)揮了其基本作用即在一定程度上解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，另一方面，這一政策的實(shí)施，意味著國家實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的決心，給失地農(nóng)民乃至全體農(nóng)民以生活生產(chǎn)的信心，有效地解決了潛在的不穩(wěn)定因素。

（四） 失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度

為了確保失地農(nóng)民能夠享受到基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，增強(qiáng)失地農(nóng)民抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的能力。陵水縣將符合條件的被征地農(nóng)民納入醫(yī)療保障制度。被征地農(nóng)村家庭遇到重大疾病導(dǎo)致家庭困難時(shí)，由縣民政部門按照有關(guān)醫(yī)療救助政策將其納入救助范圍。被征地農(nóng)民享受年累計(jì)住院個(gè)人自付部分金額除去民政救助后達(dá)5000元的重大疾病醫(yī)療救助，救助比例為其自付部分的80%，但年救助總額不超過2萬元。[5]

陵水縣各村委會(huì)積極動(dòng)員村民參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，為失地農(nóng)民購買了農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策配合實(shí)現(xiàn)了失地農(nóng)民老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。

三、陵水縣失地農(nóng)民社會(huì)保障制度仍存在的問題

（一） 失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償金被濫用

一方面，地方政府在征地過程中，征地補(bǔ)償金的會(huì)遭到部分官員的堵截貪污，補(bǔ)償費(fèi)往往得不到足額的發(fā)放。例如，2010年6月，原陵水縣三才鎮(zhèn)港演村委會(huì)書記兼主任林鴻某等5人在征地補(bǔ)償金發(fā)放過程中，將縣政府撥付的征地補(bǔ)償金1534.5859萬元前后8次以虛報(bào)的方式騙取，直接造成國家財(cái)產(chǎn)損失以及失地農(nóng)民保障受損。

另一方面，農(nóng)村土地征地補(bǔ)償?shù)姆绞绞且淮涡浴百I斷式”支付，大部分失地農(nóng)民不能很好地利用這筆資金，甚至盲目揮霍掉這筆資金，窗體頂端窗體底端不能，這部分失地農(nóng)民在將不多的征地補(bǔ)償金花完后，基本生活就會(huì)失去保障。

（二） 失地農(nóng)民就業(yè)意識(shí)薄弱，就業(yè)受擠壓

雖然陵水縣政府在一定程度上解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問題，但是僅靠外部幫助扶持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。陵水縣失地農(nóng)民的自主就業(yè)意識(shí)薄弱，大多數(shù)失地農(nóng)民指望依靠政府解決就業(yè)問題，安排工作。失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，雖然成為了城鎮(zhèn)居民，但是他們都是外來務(wù)工人員，仍然會(huì)受到“城里人”的歧視和不公平待遇。而且，勞動(dòng)力市場中城鎮(zhèn)下崗職工、大中專畢業(yè)生等待就業(yè)人群數(shù)量龐大，這在一定程度上給失地農(nóng)民就業(yè)帶來擠壓。除此之外，多數(shù)失地農(nóng)民存在文化水平不甚高，缺乏就業(yè)的其他技能，很難滿足技術(shù)化程度較高企業(yè)的聘用需求。

（三） 失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

對(duì)失去主要收入來源的失地農(nóng)民來說，其微薄的收入支付不斷增長的醫(yī)藥費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在《陵水黎族自治縣被征地農(nóng)民利益保障暫行辦法》中規(guī)定被征地農(nóng)民享受重大疾病醫(yī)療年救助總額不超過2萬元，農(nóng)民們一旦遭遇大病，僅僅以農(nóng)民人均現(xiàn)金收入兩千多元以及征地補(bǔ)償款根本無法支付較高醫(yī)療費(fèi)用，便會(huì)出現(xiàn)出現(xiàn)因病返貧的問題。

四、完善陵水縣失地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策

（一） 妥善處理征地補(bǔ)償款

首先，征地補(bǔ)償金的管理、發(fā)放、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)由不同機(jī)構(gòu)部門、不同人員負(fù)責(zé)，互不干涉。每個(gè)環(huán)節(jié)可安排多名人員進(jìn)行管理，比如，當(dāng)國家發(fā)放的征地補(bǔ)償金到達(dá)陵水縣政府賬戶時(shí)，應(yīng)該由兩名以上政府工作人員簽字確認(rèn)，而當(dāng)需要將賬上資金向被征地村委會(huì)發(fā)放時(shí)，必須有當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)簽字的全體工作人員的簽字或蓋章，才能提取資金發(fā)放。這樣可以將責(zé)任細(xì)化到個(gè)人，杜絕出現(xiàn)提留占用挪用現(xiàn)象。

而對(duì)于濫用征地補(bǔ)償款的失地農(nóng)民，政府應(yīng)該指導(dǎo)理財(cái)能力較弱的失地農(nóng)民制定合理科學(xué)的理財(cái)規(guī)劃，避免坐吃山空。同時(shí)，政府可以多開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)失地農(nóng)民將部分征地補(bǔ)償款投放于建設(shè)項(xiàng)目，獲取收益，確保長久收入。

（二） 提高失地農(nóng)民綜合素質(zhì)

對(duì)于失地農(nóng)民，征地補(bǔ)償只是對(duì)失地農(nóng)民外部的暫時(shí)性的“輸血”，而失地農(nóng)民真正需要的是自身的長久的“造血”。但是，由于陵水縣大多數(shù)失地農(nóng)民沒有科學(xué)合理地運(yùn)用征地補(bǔ)償款，當(dāng)大筆款項(xiàng)一次性到戶時(shí)，盲目用于娛樂消費(fèi)、賭博等，征地補(bǔ)償款很快就用完了。而當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí)，失地農(nóng)民便陷入了生存的困境。因而，為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，提高失地農(nóng)民的職業(yè)素質(zhì)與技能，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的思想觀念是十分有必要的。應(yīng)要求他們自身努力地學(xué)習(xí)，積極地參加社會(huì)活動(dòng)，多方面地提升自身素質(zhì)，以盡快地適應(yīng)和接受工業(yè)文明的規(guī)則，從思想和素質(zhì)上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變才能讓他們能夠有能力變被動(dòng)為主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)化。[6]

（三） 擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面

數(shù)量眾多的失地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，由于生活在邊緣地帶，其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力尚欠缺，特別是疾病風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民醫(yī)療保障的工作重點(diǎn)是要解決看不起病的問題，不能因生病治療而傾家蕩產(chǎn)。“因而，在制定政策的時(shí)候，重點(diǎn)考慮大病的風(fēng)險(xiǎn)問題，應(yīng)該在基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，建立大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將重癥、絕癥的失地農(nóng)民患者納入到大病醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍之內(nèi)?！盵7]失地農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用若是超過基本醫(yī)療保險(xiǎn)最高支付限額，就可從大病醫(yī)療保險(xiǎn)中獲得一部分醫(yī)療補(bǔ)償費(fèi)。有關(guān)陵水縣被征地農(nóng)民醫(yī)療救助政策中，年救助總額不超過2萬元的規(guī)定可適當(dāng)提高。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳紹軍. 失地農(nóng)民和社會(huì)保障[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：32.

[2][3]高林，黃善明，祁曉玲，杜偉. 制度變遷中的農(nóng)民土地權(quán)益問題研究[M]. 北京：科學(xué)出版社，2010.

[4]海南日?qǐng)?bào)數(shù)字報(bào)刊.陵水首批被征地農(nóng)民喜領(lǐng)養(yǎng)老金. http：//hnrb.hinews.cn/html/2011-12/10/content_424588.htm ， 2016年5月11日訪問.