程琳

[關(guān)鍵詞]耗羨歸公；財(cái)政制度改革

清初沿襲明代稅賦制度，各地征收錢糧，并加收“火耗”（即碎銀加火鑄成銀錠時(shí)的折耗，亦稱耗羨）。而實(shí)行中，官員任意加派，一兩可加至數(shù)錢。因其不在上交正額之內(nèi)，官員從中肆意侵貪，成為官場(chǎng)公行的陋習(xí)。地方私派的賦稅名目繁多，如“火耗”、“羨余”，兩者合稱為“耗羨”?！昂牧w歸公”改革背景主要包括兩方面：1.財(cái)政收入危機(jī)引發(fā)國庫虧空。雍正即位時(shí)，中央與地方財(cái)政虧空嚴(yán)重。“歷年戶部庫銀虧空數(shù)百萬兩，朕在藩邸，知之甚悉”。國庫虧空對(duì)清中央政權(quán)構(gòu)成了威脅。2.財(cái)政管理危機(jī)引發(fā)的君民矛盾與吏治腐敗。雍正初年，土地兼并和耗羨加派現(xiàn)象嚴(yán)重，人民負(fù)擔(dān)繁重不堪?！疤煜禄鸷闹?，每銀一兩有加耗至五錢者，白糧每百擔(dān)，官耗至五十兩”。君民矛盾已威脅到清政府的統(tǒng)治地位。此外，由于清朝官員俸祿低于歷代，導(dǎo)致官員貪污索賄、濫用資金?！暗胤焦倮粽~媚上官，苛派百姓”，可見清朝吏治腐敗，蔚然成風(fēng)。

因此，為增加財(cái)政收入、鞏固中央政權(quán)、緩和君民矛盾、規(guī)范官員收支行為，雍正于二年七月開始正式實(shí)施“耗羨歸公”改革。

康熙帝在位時(shí)曾說，清官也取火耗。而康熙末年，各地官員更是以火耗為名，肆意橫征中飽，已無法阻止。到了雍正時(shí)期，清理錢糧時(shí)，山西巡撫諾敏與布政使高成齡前后奏請(qǐng)，將該省各地加派的火耗提解布政使司庫，以二十萬兩補(bǔ)完該省虧空，除公用外，分發(fā)給地方官員，稱為“養(yǎng)廉”。雍正帝指出：歷來火耗皆州縣加派橫征，侵蝕國稅不下數(shù)百萬。原因是各州縣征收火耗分送上司，種種饋送，名目繁多，州縣肆意貪污，上司曲意為容，這種積弊應(yīng)當(dāng)消除。他采納高成齡的建議說：“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何不讓上司撥火耗以養(yǎng)州縣?！庇谑撬麛鄾Q定，各省將征收的火耗提解歸公，用于發(fā)放養(yǎng)廉銀作為對(duì)官員的財(cái)政補(bǔ)貼。在雍正的親自催促下，經(jīng)過六年的努力，全國各省都推行了火耗歸公，以至成為“萬世不易之法”?！昂牧w歸公”的推行取得了良好成效，不僅強(qiáng)化中央財(cái)政的集中統(tǒng)一，還有效規(guī)范了地方官員的財(cái)政行為，緩解了中央與地方行政間的緊張關(guān)系。主要表現(xiàn)為：1.增加財(cái)政收入。改革后，中央戶部的庫存量由800多萬兩猛增到6000多萬兩，庫帑漸見充裕，國家財(cái)用完足。地方各省的財(cái)政虧空也陸續(xù)補(bǔ)清，地方公費(fèi)有所保障。2.整飭吏治并減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由于中央把各省征收的耗銀從過去的暗取改為明收，并使數(shù)量和用途固定化，從而使濫征加派行為得到遏制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得以減輕。雍正一方面通過養(yǎng)廉銀提高官吏俸祿，另一方面采用嚴(yán)刑對(duì)付貪官污吏，使吏治狀況有明顯好轉(zhuǎn)。史載：“近觀各省吏治，雖未必能徹底澄清，然而貪贓犯法及侵盜錢糧者，亦覺甚少”。但由于改革的效應(yīng)缺乏穩(wěn)定的制度化保障，且并沒有從根源改善貪污腐敗，因此在康乾盛世后，又出現(xiàn)了各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，官員私征貪占現(xiàn)象仍然存在。

從火耗私征到耗羨歸公，從低奉致貪到高薪養(yǎng)廉，是雍正時(shí)期賦稅制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于本次改革的成效及意義，是顯而易見的。首先，整頓了財(cái)政秩序，增加了國庫收入。耗羨歸公實(shí)質(zhì)上就是將官吏非法加派改為法定的附加稅，并將其支配權(quán)由州縣官吏一級(jí)上提至督撫藩司一級(jí)，而這種改革從表面上看只是法律形式及其支配權(quán)歸屬問題，實(shí)則有利于加強(qiáng)中央集權(quán)，解決國家財(cái)政虧空，保證清政府的稅賦收入。據(jù)史料記載，到雍正末年，國庫儲(chǔ)銀充實(shí)，中央財(cái)力大大增強(qiáng)。而且，由于地方養(yǎng)廉銀和辦公用銀是根據(jù)事務(wù)繁簡(jiǎn)而定，一般不再變化。這樣，地方政府除上交國庫的錢糧外，其自行的收入和支出就趨于固定，基本可保持收支平衡，這就蘊(yùn)含著近代政府財(cái)政決算的萌芽，是財(cái)政管理上的一大進(jìn)步。其次，打擊了貪官污吏，減輕了百姓負(fù)擔(dān)。由于各省征收耗羨銀的數(shù)量及官吏從中所得份額有了明確規(guī)定，不得再自行私下加派。從而遏制了地方官吏橫征中飽的歪風(fēng)，澄清了吏治。此外，在實(shí)行過程中，各省征收的耗羨銀數(shù)量作了適當(dāng)調(diào)整，大約每?jī)杉邮栈鸷囊欢X左右，相比過去，百姓的負(fù)擔(dān)有所減輕，從而緩和了階級(jí)矛盾，穩(wěn)定了政局，為清代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

清初，統(tǒng)治者通過起運(yùn)存留、奏銷等制度規(guī)范了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。但隨著中央財(cái)政的匱乏和支出的加劇，中央大幅裁減地方存留。不僅造成了地方財(cái)政困難，還加深了統(tǒng)治階級(jí)的內(nèi)部矛盾。因此，雍正通過“耗羨歸公”改革進(jìn)一步規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系。第一，加深了中央政府的集權(quán)力度。清政府通過改革，將地方主要規(guī)費(fèi)“耗羨”改為正式稅種，一方面改善了地方私自加派、損害中央財(cái)政稅源的行為：另一方面將耗費(fèi)的征集發(fā)放和支用等權(quán)限由州縣收歸督撫，強(qiáng)化了中央對(duì)地方的控制，可見“耗羨歸公”是中央集權(quán)的一項(xiàng)措施。第二，形成了地方財(cái)政體制?！昂牧w歸公”后，地方財(cái)政除了支付官員的養(yǎng)廉銀外，留出部分公費(fèi)用于地方的公共事務(wù)，從財(cái)政體制上開創(chuàng)了地方公共支出的先河?！昂牧w”作為田賦附加制與補(bǔ)助金制度的結(jié)合，是地方財(cái)政體制形成的標(biāo)志。

中央與地方財(cái)政關(guān)系主要表現(xiàn)在中央與地方政府財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分。無論是“耗羨歸公”改革還是當(dāng)今的分稅制改革，都是中央與地方之間的利益博弈。中央如何把握財(cái)權(quán)“收”與“放”的程度，一直是改革的主要目的。只有實(shí)行中央適度集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的混合體制，才符合我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

當(dāng)然，這項(xiàng)改革亦有其局限性。我國自集權(quán)官僚制社會(huì)以來，中央政府有逐步集權(quán)的傾向?！昂牧w銀”正是在中央集權(quán)逐步加強(qiáng)，導(dǎo)致地方財(cái)政收入逐漸匱乏的情況下應(yīng)運(yùn)而生的。而“耗羨歸公”的財(cái)政改革本質(zhì)卻又是中央財(cái)政權(quán)力的進(jìn)一步收攏。從國家治理的層面來看，這雖然有利于國家的統(tǒng)一和中央的凝固，但逐步加強(qiáng)的集權(quán)會(huì)使地方政府進(jìn)一步衰落。地方私下加派以彌補(bǔ)財(cái)政收入不足的行為終究不會(huì)得到妥善的解決。從根本上講，這場(chǎng)改革反映的是官僚地主階級(jí)內(nèi)部既得利益的調(diào)整，這也注定了改革是暫時(shí)的，不徹底的。

（編輯/劉佳）