張麗++馮飛

摘 要： 隨著民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，善治被置于重要地位。善治所針對的是公共服務(wù)部門的效率低下問題。我國地方政府公共服務(wù)存在諸多問題：缺乏科學(xué)合理的行政理念，缺乏服務(wù)意識及責(zé)任意識，未建立有效的公共服務(wù)績效評估機(jī)制，未充分發(fā)揮行政客體的潛力等。善治對提升地方政府公共服務(wù)能力的作用主要有：在透明性原則下的民主治理；實(shí)行法治，保護(hù)公民權(quán)益；在多元主體合作治理下，有效提高政府公共服務(wù)。善治理念下的提升對策有：樹立善治理念，以增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)職能為重點(diǎn)；提高行政人員的服務(wù)意識與能力；建立健全公共服務(wù)的績效評估機(jī)制；發(fā)揮行政生態(tài)的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞： 善治理念； 地方政府公共服務(wù)能力； 民主治理

中圖分類號： D422.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.008

一、問題的提出

善治這個(gè)詞的流行與世界銀行1989年發(fā)表的一個(gè)關(guān)于非洲的發(fā)展報(bào)告有關(guān)，該報(bào)告中指出撒哈拉以南的非洲國家普遍存在著治理危機(jī)，善治所針對的就是公共服務(wù)部門的效率低下問題。國內(nèi)外學(xué)者對善治的定義有很多，但本質(zhì)含義相近。主要觀點(diǎn)有：善治就是由民主決定的是為了實(shí)現(xiàn)增加人民幸福的，在這里人民就是標(biāo)準(zhǔn)，是主人，在他們之外沒有判定對錯(cuò)的更高標(biāo)準(zhǔn)。（Charles Fox，2004）Michael Bzelay更多地研究了對公民集體價(jià)值這一問題，暗示了社會(huì)自治的要求和能力。（Michael Bzelay，2003）俞可平先生認(rèn)為善治就是使得公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其有個(gè)點(diǎn)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效。（俞可平，2011） 善治理念的運(yùn)用很契合當(dāng)代政治環(huán)境發(fā)展的要求。黨的十八大報(bào)告明確指出： “改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)”。十三五規(guī)劃也強(qiáng)調(diào)治理方式創(chuàng)新，可見加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的緊迫性與重要性。

自 20 世紀(jì) 80 年代后，國外學(xué)者在重塑運(yùn)動(dòng)的影響下開始集中對政府公共服務(wù)職能進(jìn)行研究，其中最典型的表現(xiàn)形式就是新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。其對政府公共服務(wù)能力的研究主要包括政府能力及政府公共服務(wù)職能兩個(gè)維度的研究。美國學(xué)者登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”理論將公民置于整個(gè)治理體系的中心，強(qiáng)調(diào)公共管理歸根到底是服務(wù)的性質(zhì)，提出幫助公民明確表述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益是政府或公務(wù)員的首要作用，強(qiáng)調(diào)政府是為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)重視人。國內(nèi)學(xué)者們開始對地方政府公共服務(wù)能力的研究是在國外關(guān)于政府能力和公共服務(wù)職能等研究的影響與推動(dòng)下進(jìn)行的。主要集中于對公共服務(wù)能力的定義、阻礙能力提升的因素及解決對策的研究，以公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)為題的文獻(xiàn)研究相當(dāng)有限，且這些研究并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，整體上還處于初級階段?？h級政府公共服務(wù)能力主要有規(guī)劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執(zhí)行能力和危機(jī)管理能力。（張嶸、李曉園，2015） 也有在宏觀上將公共服務(wù)能力分解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、社會(huì)管理能力與政策執(zhí)行能力。（張正巖，2011）要取得進(jìn)一步的發(fā)展，就應(yīng)該從新的角度去認(rèn)識問題分析問題。可以認(rèn)為，善治為地方政府公共服務(wù)能力的建設(shè)提供了一個(gè)新的視角，為其公共服務(wù)能力的提升提供了理論指導(dǎo)和構(gòu)建框架。地方政府公共服務(wù)能力提升與善治理念的融合過程需要各種力量的共同努力，需要不斷改進(jìn)和完善政府內(nèi)外體制。隨著基層民主建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，公共需求多元化與社會(huì)化對政府的公共服務(wù)能力建設(shè)提出了新要求。地方政府公共服務(wù)乏力，公共服務(wù)效率低下。筆者正是圍繞這一困惑探討在善治理念下如何提升地方政府公共服務(wù)能力。

二、我國地方政府公共服務(wù)中存在的問題

我國地方政府在公共服務(wù)方面存在的問題主要有科學(xué)的行政理念缺乏、服務(wù)意識和責(zé)任心較弱、有效的績效評估機(jī)制缺乏、行政客體的潛力未發(fā)揮等。

（一）科學(xué)合理的行政理念缺乏

地方政府公共部門組織結(jié)構(gòu)不完善，公共服務(wù)效率低下，從邏輯上講，是由于尚未樹立科學(xué)的行政理念。存在政府公共服務(wù)職能定位不科學(xué)，政府職責(zé)和權(quán)限不清，職責(zé)與權(quán)限脫離的問題；地方政府公共服務(wù)部門設(shè)置數(shù)量不足、質(zhì)量不高，在地方政府中各種機(jī)構(gòu)繁多，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重；公共服務(wù)部門的編制少且具備公共服務(wù)專業(yè)技能的行政人員缺乏。行政主體具有天然的趨利動(dòng)機(jī)，公共服務(wù)方面的事項(xiàng)多且不易在短時(shí)間內(nèi)見效。因此，一般政府官員就不愿意傾其所能于公共服務(wù)。[1]

（二）政府的服務(wù)意識、責(zé)任意識較弱

在公共服務(wù)方面，地方政府存在服務(wù)意識淡薄的問題。一是特定的行政傳統(tǒng)文化的消極影響。兩千多年封建王朝的統(tǒng)治，“官本位”的思想廣泛深刻地影響著地方政府，常常指導(dǎo)著、牽制著政府官員的工作心理和工作方式。“官僚政治就是政府權(quán)力掌握在官僚手中的一種政治制度。” 這種思想制約著政府服務(wù)能力的提高。[2][3] 二是傳統(tǒng)的政治文化觀念深深地根植于人民的思想中。人民受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化素質(zhì)、信息流通等方面因素的限制，在一定程度上沒有勇氣和信心去行使民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利，尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)這種現(xiàn)象更為突出。三是監(jiān)督機(jī)制不健全，地方政府公共服務(wù)方面的監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制不完善，在政府建設(shè)中所占比重較小。公共服務(wù)或產(chǎn)品經(jīng)常供不應(yīng)求甚至被忽視。

（三）有效的公共服務(wù)績效評估機(jī)制尚未建立

政府制度機(jī)制對于行政執(zhí)行力的保障，是一種硬實(shí)力的保障。績效評估是對政府工作過程及結(jié)果的衡量。在我國地方政府中，績效評估還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)?？冃гu估和考核機(jī)制不完善，公共服務(wù)一直以來也沒得到足夠的重視，現(xiàn)存考核內(nèi)容里也沒有具體說明，政府官員在行政執(zhí)行的過程中就將它視為無足輕重的內(nèi)容。更有甚者以考評的核心內(nèi)容為準(zhǔn)則，忽視公共服務(wù)?？傮w上，地方政府公共服務(wù)能力的考量是膚淺的、籠統(tǒng)的。評價(jià)機(jī)制沒有科學(xué)性、約束力，許多深層次的與人民實(shí)際需求契合的限制性條件并未納入考核的范圍，也沒有有效的問責(zé)機(jī)制。進(jìn)而，公共服務(wù)績效的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制就缺乏。

（四）行政客體的潛力未得到充分發(fā)揮

政府機(jī)構(gòu)的低效率、政府中的決策者可能會(huì)被利益誘導(dǎo)忽視甚至損害多數(shù)人的利益等問題表現(xiàn)為政府失靈。[4] 但是第三部門則可以在一定程度上避免這些問題。且政府、第三部門或企業(yè)，在特定的條件下都有各自的優(yōu)勢。公共服務(wù)的需求是多元化社會(huì)化的，政府不是萬能的，行政人員也不是對每個(gè)領(lǐng)域都精通。但是，地方政府作為提供公共服務(wù)的主體，幾乎壟斷了地區(qū)內(nèi)所有公共物品的提供，市場、社會(huì)、第三部門等優(yōu)勢得不到發(fā)揮。其一，政府沒有認(rèn)識到多元主體合作治理的重要性，沒能很好地將社會(huì)力量容納到公共服務(wù)體制中，仍然受傳統(tǒng)官僚政治的影響。其二，人民群眾、社會(huì)組織等忽視了自己在公共服務(wù)中的主體地位和重要作用，他們比政府更清楚自己的需求，卻未能積極主動(dòng)地參與到其中。

三、善治對提升地方政府公共服務(wù)能力的作用機(jī)制

善治的流行是針對公共服務(wù)部門效率低下問題。善治在行政意義上要求政府提高效率，履行職責(zé)。提高效率，就要求精簡機(jī)構(gòu)、減政放權(quán)，不該管、管不好的事情交給市場、社會(huì)、第三部門及公民等。善治的本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作治理。善治的基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、有效性、回應(yīng)性。這六個(gè)要素相互聯(lián)系相互作用，在提升公共服務(wù)能力方面透明性、法治性、有效性三者的系統(tǒng)性可持續(xù)性意義更為突出。 以法治化的制度、效率化的認(rèn)知、多元主體合作的“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的驅(qū)動(dòng)，來構(gòu)建一個(gè)有效持續(xù)的公共服務(wù)機(jī)制。

（一）在透明性原則下的民主治理

善治的本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作治理。人民為什么會(huì)愿意與政府合作？只有一個(gè)原因那就是相關(guān)政治信息公開透明，包括政策制定、政策法規(guī)制度、行政預(yù)算以及公共開支等都通過各種渠道為公民所知。在此基礎(chǔ)上，人民理解了公共服務(wù)的意義并增加了對政府的信任。但是，要保持這種信任的持續(xù)性，就需要政府不斷地加強(qiáng)信息透明度，完善公眾參與機(jī)制。孟德斯鳩曾說：“單有知情權(quán)，而沒有信息公開的法律制度，知情權(quán)就會(huì)落空?！?[5] 因此，政府需要完善和建立社會(huì)服務(wù)重大事項(xiàng)公示制度、信息查詢咨詢、聽證會(huì)、專家咨詢等制度。在不同的情形下采取不同的方式，或者綜合采用幾種方式以達(dá)到公民對政府產(chǎn)生信任的效果。特別需要注意的是及時(shí)回應(yīng)人民的需求，通過信息透明加強(qiáng)與公民的交流互動(dòng)，嚴(yán)謹(jǐn)耐心地向人民解釋政策法規(guī)方面的困惑，深入了解人民的需求。在一定程度上，信息透明是相互的，政府公信力的增強(qiáng)意味著公民愿意把自己的真實(shí)情況反映給政府并愿意積極地配合政府，反之，他們就會(huì)產(chǎn)生逆向選擇行為。

（二）實(shí)行法治，保護(hù)公民權(quán)益

政府提供公共服務(wù)的過程越透明，公民對政府的政治認(rèn)同度越高，政府行政的法治化程度就會(huì)越高。政府的透明性與法治性相互聯(lián)系相互作用，透明性是法治性的前提，法治化的過程始終貫徹著透明性?！胺擅媲叭巳似降取保姓畽C(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及公民都必須服從法律，遵守法律，履行法律義務(wù)。一方面，不允許任何人擁有法律特權(quán)；另一方面，所有公民的權(quán)利得到法律平等的保護(hù)，公民可利用法律制度保護(hù)自己的利益需求。阿克頓曾說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。” [6] 因此，在把善治的理念融入到制度設(shè)計(jì)、政策法規(guī)制定和社會(huì)管理的過程中，尤其要重視公共服務(wù)績效評估及問責(zé)機(jī)制的建立。績效評估機(jī)制的建立必須遵循科學(xué)化和精準(zhǔn)化的原則，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的指標(biāo)體系的建立，不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)具體情況設(shè)計(jì)不同的權(quán)重比例。對于公共服務(wù)的提供，應(yīng)針對具體的行政機(jī)構(gòu)和行政人員加強(qiáng)行政執(zhí)行機(jī)制、績效評估機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制的建立，明確政府機(jī)構(gòu)、官員的職責(zé)與權(quán)限；建立健全行政執(zhí)行的事前、事中、事后監(jiān)督體系，最大限度地維護(hù)人民的利益，防止權(quán)力濫用。此外，應(yīng)根據(jù)績效評估結(jié)果建設(shè)一定的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，從根本上激發(fā)政府機(jī)構(gòu)及行政人員提供公共服務(wù)的動(dòng)力。

（三）在多元主體合作治理下，有效提高政府公共服務(wù)

金和斯蒂弗斯認(rèn)為，行政官員不應(yīng)該把公民當(dāng)作是投票的工具或是“顧客”，而應(yīng)該認(rèn)清公民自身的價(jià)值，應(yīng)該適當(dāng)分權(quán)并減少控制，強(qiáng)調(diào)合作。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府的價(jià)值認(rèn)同。在法治性和透明性的原則下，政府公共部門的開支、政策實(shí)行、政策法規(guī)等通過各種渠道為公民所了解。公民對政府的監(jiān)督加強(qiáng)，對政府的信任度就會(huì)有所提升。相應(yīng)地，政府與公民在行政執(zhí)行中的信息交流就比較容易便捷。在政府治理的過程中，信任度經(jīng)常會(huì)起到不可忽視的作用。首先，在多元主體交流互動(dòng)的過程中，不同的主體會(huì)盡力發(fā)揮自己的優(yōu)勢，政府能夠得到充分的需求信息，就能及時(shí)有效地解決公民最關(guān)心的需求問題，公共服務(wù)效率就會(huì)自然而然得到質(zhì)的提升。其次，政府也會(huì)認(rèn)識到多元主體合作的重要性，就會(huì)自發(fā)考慮如何設(shè)計(jì)或發(fā)揮制度規(guī)則的作用以調(diào)動(dòng)多元主體的力量。最后，也要注意公民社會(huì)的培育，其主要指國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的綜合，具有強(qiáng)烈的非官方性、獨(dú)立性、自愿性。[7] 有他們的融入，多元合作組織對公共服務(wù)情感認(rèn)同的適應(yīng)性就會(huì)大幅度提升。

以法治化的制度、效率化的認(rèn)知、多元主體合作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)有效持續(xù)的公共服務(wù)機(jī)制。在法治化和透明化的要求下，公共服務(wù)的評估機(jī)制、責(zé)任機(jī)制就會(huì)建立。在提供公共服務(wù)的過程中，責(zé)任、監(jiān)督制度機(jī)制的建立必然會(huì)對政府機(jī)構(gòu)、行政人員以及公民形成一定的約束力?？陀^條件的約束和主觀價(jià)值認(rèn)同的轉(zhuǎn)變，促使政府在一定程度上會(huì)選擇提高公共服務(wù)的效率，趨向于與公民保持良性互動(dòng)。[8] 最終，在善治的作用機(jī)制下，多元主體合作的力量得以發(fā)揮，政府的公共服務(wù)績效得到提高，政府的公共服務(wù)能力也就得到提升。

四、善治理念下提升地方政府公共服務(wù)能力的措施

（一）樹立善治理念，以增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)職能為重點(diǎn)

有效性是善治的基本要求。地方政府公共服務(wù)職能越明確，公共服務(wù)的權(quán)限也就越明確。以增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)職能為重點(diǎn)，政府及政府人員的責(zé)任意識就會(huì)增強(qiáng)。[9]有責(zé)任就會(huì)有回應(yīng)，有回應(yīng)就會(huì)有互動(dòng)。行政領(lǐng)導(dǎo)需切實(shí)深入到基層了解人民群眾的需求、傾聽人民群眾的心聲，加強(qiáng)官民互動(dòng)，提高政府的反應(yīng)力和回應(yīng)力；對人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，一定要及時(shí)關(guān)注并妥善解決，對群眾社會(huì)生活中的實(shí)際困難需高度重視。在一定程度上講，增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)職能的過程也是樹立善治行政理念的過程，前者是后者的載體，后者為前者提供不可或缺的理論指導(dǎo)。

（二）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高行政人員的服務(wù)意識與能力

政府能力是政府體制與行政人員交互作用的結(jié)果，政府官員作為公共職能的執(zhí)行者，其能力和素質(zhì)的好壞直接影響著政府能力的高低。因此，需要通過教育培訓(xùn)進(jìn)一步加強(qiáng)政府執(zhí)政為民的意識加強(qiáng)高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。一方面，由熟悉行政公務(wù)的人員和專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需求對公務(wù)人員進(jìn)行短期或長期的培訓(xùn)，讓他們及時(shí)掌握必備的工作方法和工作技能。另一方面，做好戰(zhàn)略性的培訓(xùn)工作，以適應(yīng)未知且復(fù)雜的行政環(huán)境，根據(jù)目前的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化環(huán)境的新動(dòng)態(tài)做好“準(zhǔn)備工作”，使得公務(wù)人員在面對工作時(shí)能做到游刃有余。此外，需注重整合社會(huì)合力優(yōu)勢提高行政人員的公共服務(wù)能力。

（三）完善公共服務(wù)制度，建立健全公共服務(wù)的績效評估機(jī)制

縣級政府合法化具備兩個(gè)條件：規(guī)范秩序建構(gòu)的正當(dāng)性與秩序維護(hù)的程序正當(dāng)性。（哈貝馬斯，2009）[10] 只有強(qiáng)化制度機(jī)制的保障，才能為提高行政效率奠定堅(jiān)實(shí)的能力基礎(chǔ)。在提供公共服務(wù)方面，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府公共服務(wù)績效評估機(jī)制并不健全，且在很大程度上影響著政府的行政效果。如果形成一套有效的約束、激勵(lì)機(jī)制，并且評估結(jié)果同獎(jiǎng)懲、職務(wù)晉升等內(nèi)容掛鉤，政府機(jī)構(gòu)及行政人員就會(huì)加大在此方面關(guān)注力度，投入更多的精力時(shí)間，努力提高公共服務(wù)能力，公共服務(wù)的質(zhì)量也就會(huì)得到提高。

（四）充分發(fā)揮行政生態(tài)、行政客體的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)

行政生態(tài)是政府職能能否有效發(fā)揮的重要影響因素，在行政生態(tài)的組成要素中，行政客體的優(yōu)勢能否有效發(fā)揮是政府公共服務(wù)能力能否提升的重要環(huán)節(jié)。行政執(zhí)行是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程，政府組織與社會(huì)性、多樣性的行政生態(tài)存在著信息和資源的交換和互動(dòng)。[11] 各個(gè)地方行政生態(tài)的差異性表現(xiàn)得很明顯，故而也更值得政府機(jī)構(gòu)和官員去關(guān)注。首先，要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，充分考慮到人民群體的習(xí)俗文化、政治素質(zhì)、宗教信仰等因素 。其次，要尊重當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)習(xí)俗、風(fēng)土人情，以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為依據(jù)，以當(dāng)?shù)氐目陀^環(huán)境條件為基礎(chǔ)。最后，因地制宜、因勢利導(dǎo)，促使這些資源的勢能和潛能得到充分地發(fā)揮。

西方新公共管理的“善治”理念在國際上已經(jīng)得到不少國家的認(rèn)同，也通過了一些實(shí)踐的驗(yàn)證，并對我國政府治理實(shí)踐產(chǎn)生一定的影響，但是在地方政府，善治的理念并未得到深刻廣泛的認(rèn)同。筆者提到的地方政府公共服務(wù)中存在的一些問題，并針對問題講到的解決對策也不夠全面系統(tǒng)。但是，它的創(chuàng)新點(diǎn)就是善治理念對地方政府公共服務(wù)能力提升的作用機(jī)制及政府提供公共服務(wù)的透明性、法治性以及其緊密聯(lián)系，將系統(tǒng)性可持續(xù)性貫徹其中。

參考文獻(xiàn)：

[1]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2]蘇瑾. 我國縣級政府公共服務(wù)能力的提升研究[D].桂林：廣西師范學(xué)院，2012.

[3]許志遠(yuǎn)，等.公共知識分子的聲音.轉(zhuǎn)型時(shí)代 [M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003.

[4]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[5]〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].北京：商務(wù)印書館，1982.

[6]羅斯金，等.政治科學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[7]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，（5）.

[8]胡寧生，戴祥玉.地方政府治理創(chuàng)新自我推進(jìn)機(jī)制：動(dòng)力、挑戰(zhàn)與重塑[J].中國行政

管理，2016，（2）.

[9]姚大志.善治與合法性[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（1）.

[10]紀(jì)曉嵐，曾莉. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的縣級政府能力建構(gòu)：解讀、困境與方向[J].經(jīng)濟(jì)社

會(huì)體制比較，2014，（3）.

[11]唐晉.大國策：善治與體制[M].北京：人民日報(bào)出版社，2009.

[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]