陸繼鋒

摘 要： 作為整體型政府構(gòu)建的重要內(nèi)容，應(yīng)急管理綜合化旨在密切應(yīng)急管理主體間聯(lián)系、凝聚資源、促進(jìn)協(xié)同，以提高管理效率。西方各國提出了應(yīng)急管理綜合化概念，構(gòu)建了綜合性應(yīng)急管理模式，并從組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、預(yù)案體系和信息系統(tǒng)等不同維度進(jìn)行了改革。當(dāng)下，西方國家應(yīng)急管理呈現(xiàn)出由單兵作戰(zhàn)向主體協(xié)同、由單純事后處理向全過程應(yīng)對、由單個國家管理向全球合作等綜合化特征。借鑒西方應(yīng)急管理綜合化改革經(jīng)驗(yàn)，有利于推動我國應(yīng)急管理改革，提高應(yīng)急管理水平，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞： 應(yīng)急管理； 公共安全治理； 行政管理改革； 整體性政府

中圖分類號： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.001

當(dāng)下，人類社會風(fēng)險和突發(fā)事件不斷增多，日益呈現(xiàn)出整體性和一體化特征。作為對公共安全形勢的回應(yīng)和管理“碎片化”弊端的反思，綜合化已經(jīng)成為世界各國應(yīng)急管理改革的重要趨勢。我國自2003年“非典”以來，逐漸構(gòu)建了具有中國特色的應(yīng)急管理機(jī)制。隨著改革開放的不斷深入，我國公共安全形勢發(fā)生了變化，面臨著多發(fā)頻發(fā)的突發(fā)事件以及不斷疊加的風(fēng)險挑戰(zhàn)。為此，黨的十八大提出要切實(shí)加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)，黨的十八屆三中全會提出圍繞公共安全體系建設(shè)加強(qiáng)體制機(jī)制改革。借鑒西方國家應(yīng)急管理綜合化改革經(jīng)驗(yàn)，可以增強(qiáng)我國應(yīng)急管理合力，是公共安全體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、應(yīng)急管理綜合化及其提出的背景

（一）應(yīng)急管理綜合化的內(nèi)涵

美國學(xué)者維恩·布蘭查德在其《應(yīng)急管理與相關(guān)術(shù)語、定義概念、縮略語、組織、項(xiàng)目、指導(dǎo)、執(zhí)行命令與法律指南》一書中提出：應(yīng)急管理綜合化是一種整合性方法，應(yīng)涵蓋管理各階段，包括各類型緊急事件與災(zāi)害，涉及各層次的政府和私有部門；它意味著在不同階段中，均應(yīng)整合所有行動者應(yīng)對所有類型的災(zāi)害。美國應(yīng)急管理署首任長官約翰·馬西提出的“一體化應(yīng)急管理體系”（IEMS）以及美國政府2011年正式提出的“全社會參與”（Whole of Community）理念都是對應(yīng)急管理綜合化的經(jīng)典概述。我國學(xué)者王宏偉認(rèn)為，應(yīng)急管理的綜合化包括多元主體共同參與，體現(xiàn)“全風(fēng)險”原則并將其貫穿于全過程各階段，具有“全參與、全風(fēng)險、全過程”等特點(diǎn)。[1]236 由此可見，應(yīng)急管理綜合化其實(shí)就是在整體意識和系統(tǒng)觀點(diǎn)指導(dǎo)下，通過機(jī)構(gòu)改革、制度建設(shè)、信息整合等途徑，從橫向上消融部門間壁壘并以政府為主導(dǎo)，吸收公眾參與，注重聯(lián)動互動；縱向上理順層級關(guān)系，建立指揮系統(tǒng)和管理鏈條，追求統(tǒng)一有效。應(yīng)急管理綜合化目的是密切應(yīng)急管理主體間聯(lián)系、凝聚應(yīng)急資源、促進(jìn)應(yīng)急力量協(xié)同，以提高應(yīng)急管理效率。

（二）應(yīng)急管理綜合化改革的背景

1. 對整體性政府構(gòu)建的回應(yīng)。工業(yè)革命在提高生產(chǎn)力的同時也催生了以等級、分工、分層和規(guī)定嚴(yán)格細(xì)致為主要特征的官僚制，勞動分工、專業(yè)化等理念被運(yùn)用到政府管理中，推動了政府管理革新。從20世紀(jì)70年代開始，西方各國又掀起了以“政府再造”為主要內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動，將市場競爭機(jī)制引入政府管理，倡導(dǎo)單位分權(quán)，在政府內(nèi)建立分散的小型化部門。注重分工、競爭和強(qiáng)調(diào)專業(yè)化雖有利于提高行政管理效率，但卻削弱了政府部門權(quán)威，淡化了部門間協(xié)作。為修正傳統(tǒng)官僚制過于專業(yè)化、制度化和新公共管理改革過于市場化、競爭分權(quán)等弊端，達(dá)到部門整合、機(jī)制協(xié)調(diào)之目的，以英國為代表的西方國家從20世紀(jì)90年代開始啟動了以“整合、參與、協(xié)同、服務(wù)”為核心理念的新一輪政府改革運(yùn)動，其主要內(nèi)容之一是排除協(xié)同行政障礙，促進(jìn)部門間合作，提供整體性公共服務(wù)，構(gòu)建整體性政府。毫無異議，應(yīng)急管理綜合化是對整體性政府構(gòu)建改革的回應(yīng)。

2. 對應(yīng)急管理對象特征的適應(yīng)。當(dāng)下，應(yīng)急管理對象正在發(fā)生新的變化。（1）災(zāi)害與風(fēng)險的“一體化”。全球化將人類社會連接成為了一個整體，延伸了風(fēng)險鏈條，增加了風(fēng)險系數(shù)，使得災(zāi)害可在瞬間輕松地逾越國界，每個族群甚至個體隨時都可能接受同一種災(zāi)害或風(fēng)險影響，增加了不同個體和群體的風(fēng)險“在場感”。同時，全球化也可以讓風(fēng)險迅速擴(kuò)散，制造出更大風(fēng)險和災(zāi)難，其沖擊和破壞程度已超出單個國家或某個層級政府能夠解釋和控制的能力范圍，需要綜合應(yīng)對。（2）突發(fā)事件的“復(fù)雜多變”。突發(fā)事件本身是由多個不良因素構(gòu)成的綜合體，各因素間關(guān)系錯綜復(fù)雜。突發(fā)事件不但誘因復(fù)雜且聯(lián)動并發(fā)。就其影響及后果看，它一般會影響多個領(lǐng)域，威脅大眾群體，具有面廣特征和多變效應(yīng)。同時，作為天災(zāi)人禍的混合，突發(fā)事件在變化多端的自然環(huán)境、日益精深的技術(shù)體系面前，其復(fù)雜多變程度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單部門或個人應(yīng)對能力，愈發(fā)需要充足的人力物力和技術(shù)整合以協(xié)同應(yīng)對。

3. 克服應(yīng)急管理“碎片化”弊端的需要?！八槠笔钱?dāng)前應(yīng)急管理的一大弊端。如整體性理念與系統(tǒng)意識缺失，應(yīng)急部門職權(quán)不清甚至相互推諉，應(yīng)急政策關(guān)聯(lián)性不夠，應(yīng)急力量缺乏整合，應(yīng)急資源分散甚至浪費(fèi)等都是“碎片化”弊端的呈現(xiàn)。從更深層意義而言，有資源無整合、有參與無協(xié)同、有力量不聯(lián)動等皆可視為應(yīng)急管理“碎片化”。應(yīng)急管理“碎片化”危害性相當(dāng)大：（1）應(yīng)急資源分散內(nèi)耗，造成巨大浪費(fèi)，與日益復(fù)雜的疊加性風(fēng)險不相適應(yīng)；（2）應(yīng)急管理主體間協(xié)作不夠，相互推諉，難以形成應(yīng)急管理的合力；（3）應(yīng)急管理過程斷裂，突發(fā)事件應(yīng)對力差。應(yīng)急管理“碎片化”的存在，讓應(yīng)急管理主體出現(xiàn)了應(yīng)急力疲軟現(xiàn)象，不但容易錯過最佳救援時機(jī)，也會帶來損失甚至嚴(yán)重后果，從而造成民眾困惑、不滿甚至失望。綜合化改革也可謂是克服應(yīng)急管理“碎片化”弊端的一劑良方。

二、西方國家的應(yīng)急管理綜合化改革

（一）西方國家應(yīng)急管理綜合化改革歷程與模式

綜合化是西方各國應(yīng)急管理變革的主軸和趨勢。以美國為例，20世紀(jì)70年代末卡特政府就成立了由多個聯(lián)邦部門與賑災(zāi)單位合并而成的應(yīng)急管理署（FEMA），專門負(fù)責(zé)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，將分散在各州各部門的應(yīng)急職能集中起來，促進(jìn)應(yīng)急與民防功能整合，被譽(yù)為美國應(yīng)急管理史上具有里程碑意義的大事。[1]237 克林頓當(dāng)選總統(tǒng)后，任命詹姆斯·李·維特接管FEMA并對該機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度改革，從外部加強(qiáng)了與各州及地方應(yīng)急管理部門的聯(lián)系，理順了FEMA與國會、媒體等外界的關(guān)系，綜合性得到進(jìn)一步增強(qiáng)。[2]9·11事件后，為配合成為政府應(yīng)急管理主要任務(wù)的反恐行動，美國聯(lián)邦政府提出了“國土安全”概念，成立了專司國土安全的北方司令部，將應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)整合在一起，著重培養(yǎng)各軍種之間、軍地之間的綜合應(yīng)急能力。[1]240 為進(jìn)一步整合應(yīng)急資源，美國還在反恐中組成了由國防部、國土安全部兩大重量級部委牽頭，聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局、國務(wù)院、特勤局、司法部、財(cái)政部等單位參加的聯(lián)合跨部門小組（JIACG）。卡特里娜颶風(fēng)后，美國政府在《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》的基礎(chǔ)上實(shí)施了旨在促進(jìn)聯(lián)邦政府、州政府和地方政府應(yīng)急管理協(xié)調(diào)整合的《國家響應(yīng)計(jì)劃》，突出對自然災(zāi)害的整體預(yù)備能力；[3] 2008年，美國又實(shí)施了《國家響應(yīng)框架》，其目的之一就是整合包括社區(qū)、私營部門、非政府組織、州政府、聯(lián)邦政府等力量，綜合應(yīng)對各種風(fēng)險和突發(fā)事件。[4] 2011年，美國政府圍繞“全國準(zhǔn)備和提升核心能力”的主題對其應(yīng)急管理體系進(jìn)行了重構(gòu)，[5] 其應(yīng)急管理綜合化程度達(dá)到了歷史最高水平。

此外，英國、加拿大、澳大利亞、韓國、日本等國家亦在綜合改革方面做出了探索和努力，在應(yīng)急管理中開始出現(xiàn)由單兵作戰(zhàn)向主體協(xié)同，由單純事后處理對向全過程應(yīng)對，由單個國家管理向全球化合作轉(zhuǎn)變等綜合化特征，并提出了三種典型的應(yīng)急管理綜合化模式。[1]232-268（如表1所示）

（二）西方應(yīng)急管理綜合化改革的維度與內(nèi)容

1. 科學(xué)設(shè)計(jì)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。西方各國多由國家首腦或行政首長任應(yīng)急管理最高指揮官，以專門委員會或聯(lián)席會議為中樞，輔助指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急管理工作。如，美國將總統(tǒng)和國家安全委員會作為國家應(yīng)急管理最高決策機(jī)構(gòu)，國土安全部和聯(lián)邦應(yīng)急管理署則是綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；英國首相和國內(nèi)緊急情況委員會是決策機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣辦公室和國內(nèi)緊急情況秘書處是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；日本則建立了首相、安全保障會議、中央防災(zāi)會議的決策機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣官房、危機(jī)管理總監(jiān)作為綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；以色列設(shè)有以緊急狀態(tài)法令為依據(jù)，以總理和安全內(nèi)閣為核心，以國家安全委員會為最高決策機(jī)構(gòu)，相關(guān)部門分工協(xié)作并發(fā)揮整體作用。[6] 西方國家的具有綜合化特征的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)為應(yīng)急管理科學(xué)高效提供了堅(jiān)實(shí)保障。

2. 加強(qiáng)應(yīng)急法律法規(guī)建設(shè)。西方國家大多構(gòu)建了較為完善的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，綜合性特征明顯。如，日本制定了以《災(zāi)害對策基本法》為基礎(chǔ)，專門法律為主要組成部分的近200部法令；澳大利亞先后制定了包括《緊急救援法》、《危機(jī)管理法》等法律法規(guī)在內(nèi)的較為完善的應(yīng)急法律體系；[7]9 美國則擁有包括《全國緊急狀態(tài)法》、《反恐怖法案》、《國土安全法》、《聯(lián)邦災(zāi)害救助法》在內(nèi)的100多部應(yīng)急法規(guī)；韓國構(gòu)建了針對自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭災(zāi)害和人為災(zāi)害為主的完整的應(yīng)急法律體系。[8] 西方國家完善的應(yīng)急管理法律法規(guī)成為其應(yīng)急管理科學(xué)規(guī)范提供了抓手，促進(jìn)了應(yīng)急管理法治化進(jìn)程。

3. 制定和完善應(yīng)急預(yù)案。西方各國注重預(yù)案在應(yīng)急管理中的統(tǒng)籌作用，著力構(gòu)建預(yù)案體系。其中，英國是最早制定應(yīng)急預(yù)案的國家。英國政府的應(yīng)急管理部門更是視應(yīng)急預(yù)案制定為其核心職責(zé)，建立了以總體應(yīng)急預(yù)案為核心、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案為支撐的預(yù)案體系；美國于2004年就發(fā)布了適用于聯(lián)邦范圍的具有總體應(yīng)急預(yù)案性質(zhì)的《全國應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃》（2008年將其升級為《國家響應(yīng)總體框架》），各州也建立了專門預(yù)案。[7]10西方國家完善的預(yù)案體系保證了綜合應(yīng)急規(guī)劃的實(shí)施，為應(yīng)急管理活動開展提供了基本規(guī)范。

4. 設(shè)計(jì)開發(fā)應(yīng)急管理系統(tǒng)。西方各國注重以應(yīng)急管理系統(tǒng)構(gòu)建促進(jìn)應(yīng)急資源和信息整合。如，美國早在20世紀(jì)70年代初，就結(jié)合在加利福尼亞火山噴發(fā)造成的火災(zāi)處置中出現(xiàn)的問題，開發(fā)了針對突發(fā)事件的指揮系統(tǒng)并以應(yīng)急現(xiàn)場協(xié)調(diào)相應(yīng)框架而加以推廣；1991年美國加州政府結(jié)合火災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)開發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急管理系統(tǒng)；“9·11”事件后，美國聯(lián)邦政府建立了國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)并于2004年被所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采用，美國各州政府、地方政府若想獲得聯(lián)邦應(yīng)急準(zhǔn)備基金資格就必須采用該系統(tǒng)。[4] 西方國家開發(fā)的應(yīng)急管理系統(tǒng)在確保應(yīng)急管理活動統(tǒng)一指揮和科學(xué)決策方面起到了重要作用。

三、西方國家應(yīng)急管理綜合化改革的啟示

綜合化一直是我國應(yīng)急管理改革的重要取向。早在20世紀(jì)80年代末，我國就成立了 “國際減災(zāi)十年”委員會，標(biāo)志著自然災(zāi)害應(yīng)急正從單一災(zāi)種被動救援向多災(zāi)種主動防治轉(zhuǎn)變。2003年，我國提出要提高政府整體應(yīng)對危機(jī)能力，黨的十六屆四中全會將應(yīng)急管理工作納入社會主義和諧社會建設(shè)總體布局。2005年，國務(wù)院設(shè)置應(yīng)急管理辦公室，履行信息匯總和綜合協(xié)調(diào)等職能，在組織機(jī)構(gòu)上體現(xiàn)了綜合化特征。國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》提出要建立健全應(yīng)急管理體系，為應(yīng)急管理綜合化提供了制度性保障。2014年，習(xí)近平同志提出總體國家安全觀，明確了應(yīng)急管理綜合化改革的指導(dǎo)思想。由于我國應(yīng)急管理起步晚，正處于起步探索階段，應(yīng)急管理改革可謂任重道遠(yuǎn)。而西方國家應(yīng)急管理綜合化改革能給我們一些啟示。

（一）以行政管理體制改革為契機(jī)，優(yōu)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和職能

面對當(dāng)前各種危機(jī)和突發(fā)事件，最關(guān)鍵的是結(jié)合行政管理改革不斷優(yōu)化現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與職能。從西方國家看，“大政府、大社會”是其應(yīng)急管理改革的重要特征，[9]它們不但建立了應(yīng)急管理決策指揮機(jī)構(gòu)，也建立了綜合協(xié)調(diào)部門，部門間分工科學(xué)，職能明確，并致力于部門間的協(xié)作和整體應(yīng)急合力的打造。我國應(yīng)急管理改革應(yīng)在結(jié)合自身實(shí)際基礎(chǔ)上，借鑒西方改革經(jīng)驗(yàn)，以行政管理體制改革為契機(jī)，建立黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人親自指揮的常設(shè)性應(yīng)急管理中樞，橫向協(xié)調(diào)相關(guān)部委、軍隊(duì)、武警等各種力量；縱向上加強(qiáng)應(yīng)急管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)，提升突發(fā)事件應(yīng)對指揮能力、綜合協(xié)調(diào)能力。同時，仿照西方國家做法，建立我國的應(yīng)急管理專家委員會議或公共安全會議，定期召集相關(guān)部門和專家開展專題研討和應(yīng)急評估，提高決策水平。

（二）完善應(yīng)急管理法律法規(guī)和預(yù)案，推動法規(guī)和預(yù)案體系化

應(yīng)急管理法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案規(guī)定著應(yīng)急管理主體的責(zé)任和義務(wù)，凝聚著各方承諾和共識，為依法應(yīng)急管理提供了規(guī)范。西方各國政府不但重視應(yīng)急管理法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案制定工作，尤其注重推動應(yīng)急管理法規(guī)和預(yù)案的體系化建設(shè)。我國盡管已初步構(gòu)建了應(yīng)急管理法規(guī)體系，但部門法色彩明顯，協(xié)同性不足，整體性欠缺；雖然形成了《總體應(yīng)急預(yù)案》指導(dǎo)下的專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案等在內(nèi)的預(yù)案體系，但預(yù)案間銜接不夠，實(shí)用性和實(shí)效性欠缺。今后，我們應(yīng)結(jié)合我國公共安全形勢和依法治國進(jìn)程，以體系化和整體化為著眼點(diǎn)，從中央和地方兩個層面及時修訂相關(guān)的法律法規(guī)，維護(hù)應(yīng)急管理主體權(quán)威與合法性，加大應(yīng)急預(yù)案實(shí)效性評估，發(fā)揮應(yīng)急管理法律法規(guī)和預(yù)案在應(yīng)急管理中的整體性作用，最大限度內(nèi)防止突發(fā)事件對整個社會生活和社會秩序的沖擊。

（三）設(shè)計(jì)開發(fā)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，促進(jìn)應(yīng)急管理信息的集成

信息收集傳遞和加工整合共享是應(yīng)急管理綜合化的關(guān)鍵，直接決定著應(yīng)急管理水平。西方各國政府均重視信息在應(yīng)急管理中的作用，依托現(xiàn)代技術(shù)構(gòu)建了強(qiáng)大的信息管理系統(tǒng)，發(fā)揮其在應(yīng)急指揮決策中的作用，減少不良信息對應(yīng)急管理活動的沖擊和干擾。我國已經(jīng)邁開了應(yīng)急管理信息化建設(shè)步伐，但應(yīng)急管理信息不全、失真、“碎片化”等現(xiàn)象一直困擾著應(yīng)急管理水平和效率提升。今后，可以借鑒西方經(jīng)驗(yàn)看，依托信息技術(shù)構(gòu)建一個能集成相關(guān)信息，最大化服務(wù)應(yīng)急管理活動的信息管理系統(tǒng)，讓應(yīng)急管理走出信息“孤島”，以促進(jìn)信息在不同層級部門、不同管理節(jié)點(diǎn)的互聯(lián)互通和綜合集成。應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)明確目標(biāo)，突出標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，最重要的是要促進(jìn)已有各層級系統(tǒng)之間的優(yōu)化整合，保證系統(tǒng)建設(shè)的完整性，服務(wù)應(yīng)急管理活動。

加強(qiáng)應(yīng)急管理改革，提高應(yīng)急能力是事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事。應(yīng)急管理綜合化改革最重要的是要結(jié)合我國公共安全形勢并大膽借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，以全面深化改革為契機(jī)，積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)，以提高我國應(yīng)急管理水平，促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧，切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益。

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[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]