范濤

摘要：政府效率是衡量政府管理質量的一個重要指標，是政府一切管理行為的生命線。故，政府效率構成了公共行政領域的重要研究課題之一。本文運用公共選擇理論剖析陜西省山陽縣人民政府經適房分配這一政府行為，探討政府效率低下問題，在描述其表現、闡釋其成因的基礎上，積極探尋祛除政府低效率弊病的良方，這對我國政府一定程度上存在的低效率問題提供有利的啟示和借鑒。

關鍵詞：政府效率；公共選擇理論；經適房分配

一、案例內容

案例名稱：從經適房分配看公共選擇理論下的政府效率

資料出處：http：//newshswcn/system/2010/12/20/050729659shtml

案例說明：

2010年5月25日，陜西省山陽縣人民政府網站公布的“申請購買經適房人員名單”在網上熱傳并引起眾多質疑。

根據建住房[2007]258號《經濟適用住房管理辦法》第二條：經濟適用住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。但是山陽縣政府公布的名單卻不免讓人質疑。有記者粗略統(tǒng)計得到，在這份長達932人的名單中，下崗職工為13人，退休人員為2人（其中一人退休前職務為鄉(xiāng)人大主席）。與此形成鮮明對照的是，該名單中9成以上為山陽縣政府機關公職人員，帶職務者多達183人。涉及職務、分別有鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、人大主席、紀委書記、院長、局長、主任、部長、副部長等，副科級以上人員比比皆是。其余有少部分人員來自醫(yī)院和學校。

我們不能否認公職人員中確實有少數人收入低下，住房困難。但是900多人中竟有9成來自公職人員，這與人們平日所見所感相去甚遠。甚至有網友發(fā)帖質問經適房為政府領導干部量身打造？山陽縣政府一知情人士告訴記者，這次經適房基本就是為全縣各機關事業(yè)單位搞的福利房，普通百姓沒有一定的關系和背景是很難有資格參與購買的。

然而事情在12月20日下午17時左右，發(fā)生了戲劇性的一幕。山陽縣政府網站突然無法正常打開，2個小時后，截止記者發(fā)稿時，該網站訪問恢復正常，但是此前那份932人的申請購房者名單已經被刪除。①

二、文獻綜述

目前，我國學者對于政府效率的研究正逐漸超越管理學視角，在研究方法、內容上更具多元化。北京師范大學教授唐任伍、江西師范大學教授唐天偉等從測度政府效率的角度，利用經濟學模型對我國政府效率進行了評估；西南政法大學的陳剛、聊城大學的高建剛等從財政分權的角度，應用實證分析方法對我國政府效率的財政分權影響因素作出詳細論述；南京農業(yè)大學的劉祖云、中共成都市委黨校的陳潮升等人分別從行政文化形態(tài)、政府體制等方面分析了阻礙我國政府效率提升的因素。

公共選擇理論是由著名經濟學家詹姆斯·布坎南所提出的。該理論的基本特點是以“經濟人”的假定為分析武器，探討在政治領域中經濟人是怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起到的制約作用。同時，其較為系統(tǒng)地思考了政府與市場的關系。②

（一）公共選擇理論的政府效率分類

公共選擇理論通過多種方式來定義效率，認為效率包括X-效率（X-efficiency）、配置效率（Allocative efficiency）和動態(tài)效率（Dynamic efficiency）。

X-效率概念接近絕大多數非經濟學家所認為的效率：用最低的成本生產一件商品。如果在商品生產過程中資源被浪費或被恣意揮霍，則稱存在X-非效率。配置效率是一個較寬泛的概念，它包含了X-效率。如果一種商品的生產是X-非效率，那么它也是配置非效率。然而配置效率還考慮該商品是不是盡可能有效地滿足了消費者的偏好。配置效率的正式說法是帕累托效率（Pareto efficiency），即資源的配置達到了這樣一種狀態(tài)，即對資源的重新配置不使某些人的境況變壞就不能使另一些人的境況變好。其另外一種表述是：一種商品的社會收益盡可能大于其社會成本。從企業(yè)層面來說，動態(tài)效率通常指企業(yè)的創(chuàng)新能力和降低生產成本或找到更好的辦法以滿足消費者的能力。而在政府層面，動態(tài)效率通常被定義為經濟增長率，增長率越高，則動態(tài)效率越高。

公共選擇理論認為，政府效率的特殊性在于其必須體現公共性，因此，必須將平等標準納入政府效率體系。正如學者格里澤（rizzle）所提出的，政府績效是一個多維度的概念，它包括效率、成本——效益、提供服務的質量與公正性、政府財政的穩(wěn)定性和政府政策的一致性等。③

（二）公共選擇理論提出的政府低效率的原因

由于政府是非市場機構，其活動屬于非市場領域，所以難以從經濟上進行準確度量，這就使得政府機構的活動缺乏一種明確的評判標準。政府生產活動通常缺乏利潤、虧損這樣評價成功的底線評價機制。此外，也缺乏特別的程序來終止不成功的生產。

公共選擇理論強調，不應該把增加社會福利與保證人人平等的權力隨便交給某一特權機構或階層，然后再虔誠地等待特權機構或階層的恩賜。理性的做法應該是使這些特權機構或特權人物受制于某一硬約束機制并且由公民真正地而非形式地掌握該約束機制的最終決策權。④

導致政府低效率的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：

1、政府行為的內部性及天然擴張性

公共選擇理論認為，政府行為有時公共性不強，表現出內部性，影響了政府效率。內部（在）性（Internationalism）或內部化，又被稱作內部效應。簡而言之，就是政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利的現象。公共選擇理論認為，政府有天然擴張的趨勢，這必然影響政府效率的提高。

公共選擇學者繆勒認為政府的定位有以下幾個方面：（1）政府作為公共物品的提供者和外部性的消除者；（2）政府作為收入和財富的再分配者；（3）利益集團作為政府增長的促使者；（4）官僚力量作為政府增長的誘導者；⑤財政幻覺作為政府增長的增加者。這些方面極易導致政府的擴張。

2、政府行為缺乏競爭機制

沃爾夫認為，政府產出通常都由一個具有壟斷性的唯一的公共機構提供。由于缺乏競爭，任何關于經濟效率的有意義的評估都變得很困難，結果是資源配置效率和生產效率都很低下。其直接后果表現在兩個方面：政府提供公共物品的低效率和政府行為造成的資源配置低效率。

一方面是政府機構的壟斷性。政府作為提供公共服務的唯一非市場機構，不存在替代性，而且由于政府機構各部門之間存在明確分工，使其在提供公共服務上也不存在競爭性。這樣，政府機構本身就缺乏生存危機，不存在像市場競爭下的優(yōu)勝劣汰的競爭機制。

另一方面是政府機構的工作人員也缺乏競爭。在西方民主制國家，一般都實行政務官與事務官相區(qū)別的公務員制度。政務官由選舉產生，受選票約束，而絕大部分政府官員和工作人員則保持相對穩(wěn)定性，甚至受終身雇傭條件的保護，沒有足夠的壓力使其努力提高工作效率。

3、政府機構缺乏激勵機制

與企業(yè)相比對，政府實際上只是一個中介分配機構，收支狀況如何，對政府來說并不重要。政府缺乏像企業(yè)那樣的硬預算約束和硬市場約束，這就使得政府官員有著比企業(yè)經理人更大的自由活動空間，或者說是更大的自由裁量權，再加上政府部門的領導人內在地追求預算收入最大化和下屬人數最大化，其結果是政府部門所提供的公共服務與公共物品往往超過社會資源最優(yōu)配置時的所需數量，造成社會資源的極大浪費。另外，政府所屬各部門的工作具有一定的壟斷性，這也使政府部門的實際運轉費用大大超過社會所應該支付的費用，增加了政府機構的運行成本和社會負擔，造成了另一層面上的嚴重浪費。

4、政府行為缺乏監(jiān)督和約束

監(jiān)督和約束是一種反向激勵，沒有約束就沒有合理的行為。政府機構和政府官員手中都握有重要權力，如果沒有約束，權力就會變?yōu)橹\求個人及組織私利的手段，使公共政策偏離社會公共利益目標。市場體制中，政府是一種不完全的經濟組織，所以市場中存在的各種經濟約束對政府并無多大效用。

三、案例分析

根據山陽縣經適房的案例，筆者將此案例從原因到對策進行梳理分析。

（一）山陽縣經適房建設政府效率低下原因分析

1、經濟適用房建設效率低，容易發(fā)生腐敗

據了解，豐陽花園住宅小區(qū)是山陽縣重點建設項目，僅一期工程就總投資三億元。資料顯示，該小區(qū)總建筑面積約十四萬平方米，由四百套經濟適用住房和六百套商品房兩部分組成，小區(qū)建成后將成為山陽地標性建筑，將有效緩解山陽城區(qū)居民居住壓力。

由政府出面組織建造經濟適用房，效率低下，也容易發(fā)生腐敗。如果政府直接出面，生產效率肯定不如專業(yè)的房地產開發(fā)商，也違背市場經濟專業(yè)分工原則。即使政府是間接出面，中間承接的開發(fā)商如果不以經濟效益為準則，而以完成政治任務為目標，那么就難以實現社會資源的最優(yōu)配置。在中國，我們就經常發(fā)現，很多開發(fā)商以承接經濟適用房任務為條件，與政府討價還價，獲得土地使用的優(yōu)先權，“經濟賬”與“政治賬”混在一起，難以真正反映開發(fā)商的社會貢獻，還容易滋生腐敗。

2、經濟適用房管理不到住，保障資源分配不公

在這份長達932人的名單中，下崗職工為13人，退休人員為2人（其中一人退休前職務為鄉(xiāng)人大主席）。與此形成鮮明對照的是，該名單中9成以上為山陽縣政府機關公職人員，帶職務者多達183人。涉及職務、分別有鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、人大主席、紀委書記、院長、局長、主任、部長、副部長等，副科級以上人員比比皆是。其余有少部分人員來自醫(yī)院和學校。

《經濟適用房管理辦法》明確了經濟適用房的保障性質，強調經濟適用房建設要嚴格實行招投標制度，嚴格建設標準，而且對供應對象、銷售價格、上市交易管理等都作出了嚴格規(guī)定。但這些規(guī)定在一部分城市并沒有得到落實。突出表現在3個方面：一是對購買對象界定模糊、審查把關不嚴。一些地區(qū)采用開發(fā)商自行組織銷售的辦法，少數地方引發(fā)了炒號現象，銷售秩序混亂。二是對建設標準缺乏控制，部分城市超過80平方米的戶型占大多數，經濟適用住房的保障性質未能得到體現。三是開發(fā)方式不規(guī)范。有些地區(qū)經濟適用房項目仍然通過政府部門的下設機構或直接指定開發(fā)單位的方式進行開發(fā)建設，沒有采取招投標方式選擇建設單位。

3、經濟適用房制度的實現方式不完善

政府通過對經濟適用房建設提供優(yōu)惠政策解決中低收入家庭問題，其出發(fā)點是正確的，但限于政府能力，只能集中于少數家庭，相當一部分居民長期排隊難以獲得住房，實際上并未享受到政府的住房保障。其中相當多的困難家庭難以承擔經濟適用房的價格而提前放棄購房，結果使一些不該優(yōu)先解決的家庭反而提前購房，加劇了普通居民對該項政策的不滿。

（二）針對經濟適用房制度效率低下的相關對策分析

1、明確經濟適用房房的定位和發(fā)展方向

經濟適用房是具有保障性質的政策性商品住房逐步過渡到保障性住房。有一定住房支付能力的低收入家庭，可以購買經濟適用房。經濟適用房應嚴格控制建設標準，并完善共有產權制度，明晰產權，完善購房人的推出機制。

2、明確低收入家庭的劃分標準，合理確定近期經濟適用住房建設目標

根據當地居民收入水平、住房狀況等，合理確定享受經濟適用房住房供應對象的劃分標準，全方位保障低收入家庭的住房需求。同時，隨著廉租房覆蓋面的擴大，不斷調整標準，保證兩項制度的順利過渡和銜接，防止形成難以界定的“灰色地帶”。避免出現兩個“斷層”，一是享受不到廉租房也買不起經濟適用房；二是不符合經濟適用房住房供應對象條件也買不起普通商品住房。

3、嚴格貫徹落實現行的經濟適用房住房管理規(guī)定

為使經濟適用房的優(yōu)惠政策切實落到低收入家庭。必須嚴格落實現行的管理規(guī)定，重點抓好以下5個方面：一是嚴格供應對象申請審查制度。通過居委會、街道等機構的協(xié)助，采取公示、公告等方式。充分發(fā)揮社會各界特別是鄰里監(jiān)督的優(yōu)勢，完善舉報機制，確保將有限的資源提供給真正的符合條件的低收入住房困難家庭。二是嚴格執(zhí)行建設標準的規(guī)定。經濟適用房中套型建筑面積控制在80平方米左右，小套型建筑面積控制在60平方米左右。三是規(guī)范分配制度。抓好兩個環(huán)節(jié)，即認購或承租資格確認環(huán)節(jié)和選房環(huán)節(jié)，嚴格操作程序，主管部門嚴格履行監(jiān)管職能，增加透明度。四是要嚴格收益管理，應明確上市年限，政府投入資源對應的產權按比例分配收益，個人產權達不到規(guī)定比例的不得用于出租經營。五是嚴格集資合作建房管理。把集資合作建房嚴格納入經濟適用房住房管理范疇，履行報批程序，嚴格禁止機關事業(yè)單位以集資名義建房，變相搞實物分配。六是嚴格推出機制。對超出低收入線的家庭限期推出經濟適用房，對欺騙者給予嚴肅處罰，并與司法等相關部門協(xié)調配合，對阻礙退出的違規(guī)行為制定并實施有效的懲罰。（作者單位：西北大學公共管理學院）

注解：

① http：//news.hsw.cn/system/2010/12/20/050729659.shtml

② 周恩毅，喬嘉軒.基于公共選擇理論的政府效率提升研究[J].商業(yè)經濟研究，2015，04：98-99.

③ 趙勇.政府效率研究的一個視角——公共選擇理論的政府效率觀及其啟示[J].前沿，2008，10：45-49.

④ 丁煌.公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示[J].南京社會科學，2000，03：44-49.

參考文獻：

[1]周恩毅，喬嘉軒.基于公共選擇理論的政府效率提升研究[J].商業(yè)經濟研究，2015，04：98-99.

[2]趙勇.政府效率研究的一個視角——公共選擇理論的政府效率觀及其啟示[J].前沿，2008，10：45-49.

[3]丁煌.公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示[J].南京社會科學，2000，03：44-49.