張?zhí)m

摘要：公共行政，是一門具有政治回應(yīng)性并且能解決社會(huì)問題的學(xué)科，歷來飽受爭(zhēng)議與挑戰(zhàn)。自1980年《新公共行政》誕生以后，弗雷德里克森教授一直以入世、批評(píng)、人文主義的精神關(guān)注著公共行政領(lǐng)域的一切變化和發(fā)展。弗氏認(rèn)為，新公共行政不過是新瓶裝舊酒。因此，我們應(yīng)該更加注重去思考公共行政所面臨的一些亟須解決的重大問題，怎樣高效并且和平的管理，即關(guān)于公共行政的信念、價(jià)值和習(xí)慣問題。其核心即圍繞公共行政理論的第三大支柱——公平，通過對(duì)“公共”、“治理”、“政治”等基本概念的理解，闡述公平的理論并結(jié)合美國的背景，運(yùn)用倫理思考，最終回歸到“公民”自身。

關(guān)鍵詞：公共性；公平與社會(huì)公正；倫理

在新公共行政的發(fā)展歷程中，弗雷德里克森教授一直起著不可替代的作用。如果說沃爾多教授是新公共行政的首倡者和引領(lǐng)者，那么弗雷德里克森便是沖鋒者。然而繼弗雷德里克森教授于1980年發(fā)表《新公共行政》一文后，多次發(fā)表關(guān)于公共行政理論與現(xiàn)實(shí)解決問題的諸多著作和論文，《公共行政的精神》反映了他的核心研究取向。此書作為探索公共行政的“靈魂與心臟”的一部專著，對(duì)“公平”及其相關(guān)理念做出了進(jìn)一步的闡釋。

一、探索“公共行政的精神”的研究主題

公共行政的精神所研究的，是公共管理領(lǐng)域的一些核心問題：“公共”的內(nèi)涵是什么；怎樣才能使公共行政在民主化浪潮中立足？如何處理效率、經(jīng)濟(jì)和公平三者之間的關(guān)系；成為一個(gè)具有公共行政精神的人需要具備哪些素質(zhì)；公共管理者為何要成為代表性公民。通過這些問題的思考與回答，加強(qiáng)對(duì)公共組織和公共背景下的公共行政工作的理解，強(qiáng)調(diào)公共行政在政府組織機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要作用，是本書的焦點(diǎn)所在。①

伴隨著政治與行政的分離，倡導(dǎo)以功績?yōu)榛A(chǔ)的公務(wù)員制度以來，“影子官僚”大量出現(xiàn)，如沃爾多所言，美國變成了一個(gè)行政國家。效率和效能的長期爭(zhēng)論，使得行政國家逐漸喪失了公共行政中的公共性，人們往往把政府行政等同于公共行政。且狹義的公共行政只注重效率和經(jīng)濟(jì)問題的研究，這就使得社會(huì)公平的問題逐漸凸顯出來，騷亂、貧困、腐敗將愈發(fā)嚴(yán)重。怎么樣構(gòu)造社會(huì)公平并且將公平的理論運(yùn)用到實(shí)踐中去呢？此時(shí)，公民的精神重塑便愈發(fā)重要。

二、探索“公共行政的精神”研究緣由

美國雖然早在南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，就已經(jīng)廢除了黑人奴隸制度，但是黑人僅僅獲取了法律或者憲法意義上的公民權(quán)，在實(shí)際生活當(dāng)中，黑人與白人之間的種族隔離和種族歧視的問題依然嚴(yán)峻。除了政治上因?yàn)槿祟^稅、教育條件等問題導(dǎo)致選舉權(quán)等政治權(quán)利名存實(shí)亡之外，經(jīng)濟(jì)上也有諸多不公平：失業(yè)率、居住區(qū)、享受公共設(shè)施資源等。諸多不公平激發(fā)了黑人自身的維權(quán)意識(shí)，1954年爆發(fā)的“布朗訴教育局”案中，聯(lián)邦法院認(rèn)為種族隔離是天生的不平等，應(yīng)該以單純的個(gè)人平等為基礎(chǔ)，從而實(shí)行了關(guān)于種族隔離的判決，推動(dòng)了美國黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。繼而，美國的貧困問題和越南戰(zhàn)爭(zhēng)等社會(huì)狀況都加劇了美國社會(huì)的不公平現(xiàn)象。與此同時(shí)，美國的公共行政理論由于受生產(chǎn)力發(fā)展的沖擊，逐步趨向于工具的理性化，人們逐漸變得世俗化和功利化。對(duì)于官僚組織進(jìn)行了猛烈的抨擊，這是一個(gè)人們對(duì)公共雇員充滿敵意，主張人員精簡，實(shí)行公共服務(wù)的契約外包、民營化和政府減負(fù)的時(shí)代，在這個(gè)時(shí)候，強(qiáng)調(diào)公共行政在改善政府組織和其他所有的公共組織的管理方面會(huì)發(fā)揮至關(guān)重要的作用，似乎是不合時(shí)宜的，但這恰恰是弗氏寫這本書的核心所在。②

三、探索“公共行政的精神”實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

把公共行政視為一種專業(yè)，特別是，作為一個(gè)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，它以研究“追求公共利益的公共部門”的行為通則而廣為人知。公共行政與整個(gè)政治和社會(huì)理論內(nèi)容緊密聯(lián)系，且實(shí)踐者只具有學(xué)理知識(shí)是不夠的，這種理解是一種智慧。③因此，對(duì)于公共行政靈魂與精神的探索，應(yīng)當(dāng)從公共行政的領(lǐng)域、任務(wù)、范圍、變革、倫理、道德取向等多方面來分析。

弗氏在此書中，首先探討了“公共”的涵義并做出了相關(guān)論述，其次對(duì)公共行政中的公平和社會(huì)公正問題進(jìn)行探索，最后結(jié)合二戰(zhàn)期間歐洲人對(duì)待猶太人的不同的態(tài)度及公共行政中的公眾和民主政府中公民精神之間的特殊關(guān)系對(duì)公共行政的倫理問題進(jìn)行了歸納。

（一）“公共”性

公共一詞的古典含義源自古希臘，“pubes”、“koinon”分別表示“成熟”或?qū)Α跋嗷リP(guān)系”的理解。在公共行政領(lǐng)域，我們總是用“政府”代替“公共”，而公共行政領(lǐng)域的許多學(xué)者，包括博茲曼、馬修斯、斯蒂爾曼、帕特南、倫納迪及南內(nèi)提均已告訴我們，公共（Public）與政府（Government）是不同的。政府意味著國家，而“公共”則是一個(gè)前政府的概念，人民常用它來描述在私人生活之外發(fā)生的、和市場(chǎng)追求利潤相區(qū)別的行為的一系列集體活動(dòng)。④

正如杜威所言，公共似乎已經(jīng)消失。立法者盡情的制定法律、官員花費(fèi)很長時(shí)間執(zhí)行法律、法官竭盡所能處理案件，但是，他們并不知道，所謂的“公共”在哪里?；蛟S可以理解為，由于缺乏一種公共的哲學(xué)，人們對(duì)此問題的理解通常劃分為私人事務(wù)和公共事務(wù)的區(qū)分，二者之間的最顯著的區(qū)別在于，人的行為僅僅是以自我為中心還是以他人為中心，會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生影響。當(dāng)人的行為會(huì)對(duì)他人的福利產(chǎn)生影響時(shí)，就需要一種“公共的力量”來制約。當(dāng)把公共區(qū)分為“實(shí)踐的公共”與“理念的公共”時(shí)，因?yàn)楹笳吣＠鈨煽?，因此也無法判斷前者是什么。因?yàn)槲覀儾荒馨压驳母拍钪苯痈吨T行動(dòng)予以運(yùn)作。關(guān)于社會(huì)科學(xué)中人們提出的關(guān)于公共的五種一般性理論：公共是利益集團(tuán)（多元主義的觀點(diǎn)）、公共是理性選擇者（公共選擇的觀點(diǎn)）、公共事被代表者（立法的觀點(diǎn)）、公共是顧客（服務(wù)提供的觀點(diǎn)）、公共是公民。⑤但各有利弊。因此，公共行政包含國家的活動(dòng)，但是也扎根于國家之中。但是，其范圍很大，并且應(yīng)該更大。此外，還應(yīng)包括集體公共行為的行政和執(zhí)行的各種表現(xiàn)形式。

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》中提到，“這是一本關(guān)于治理，而不是關(guān)于政治的書。”新型的管理理論、組織理論和管理技術(shù)的發(fā)展，實(shí)際上反映了公共行政的適應(yīng)性和創(chuàng)造性。而對(duì)于治理這一主要理念，使得公共行政與政府、政治、官僚體制在言辭上保持一定程度的距離。而作為治理的公共行政，在某種程度上是麥迪遜主義的，結(jié)合存在的四種認(rèn)同的治理的概念整合而言，治理是在關(guān)系鏈條錯(cuò)綜交叉的網(wǎng)絡(luò)中，通過把各種利害關(guān)系的人結(jié)合在一起，為達(dá)到某種公共目的而高效、合法的制訂政策并執(zhí)行政策，在此網(wǎng)絡(luò)與過程中，控制是松散的，權(quán)力是分散的，決策中心是多元的?！爸卫肀旧砑仁且环N政治的事業(yè)，也是一種道德的事業(yè)——它是某種超越專才和理性的、尊重和有限責(zé)任的秩序井然的世界的能力之外的東西，是超越公共管理之外的東西?！雹抟廖乃购腿f姆斯累這樣描述道。治理需要強(qiáng)有力的政治組織，同樣也需要強(qiáng)有力的行政組織。而且，為了使其延續(xù)和發(fā)展，我們必須能夠控制交易的過程，必須確保組織機(jī)構(gòu)的秩序，必須維持民主合法性的道德基礎(chǔ)。

（二）公平與社會(huì)公正

長期以來，效率和經(jīng)濟(jì)作為美國公共行政理論兩大支柱，分別代表了公共行政實(shí)踐的理論基礎(chǔ)與目標(biāo)，但僅僅如此是不夠的，必須要加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱，使公共行政能充分發(fā)揮其政治回應(yīng)性，與公民建立良好的互動(dòng)關(guān)系。亞里士多德認(rèn)為，正義分為法律的正義和公平的正義，公平優(yōu)先于合理，只適用法律而不考慮公平將導(dǎo)致無效的正義。羅爾斯認(rèn)為，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)如此建構(gòu)：它們?cè)试S存在的任何不平等有利于社會(huì)地位低下的群體。因此，公平和正義便使得公民的“參與”與“對(duì)話”顯得尤為重要。

無論是在古典、主流的行政理論家那里，或相當(dāng)一部分行政實(shí)務(wù)者那里，都習(xí)慣于把“效率”視為公共行政的最終目的。在他們看來，公共行政的起點(diǎn)是效率，最終目的也是效率。固然，任何領(lǐng)域的管理，都是要通過對(duì)組織所擁有的稀有資源（人力、物力、財(cái)力、信息、權(quán)力等）進(jìn)行有效的配置和利用，從而實(shí)現(xiàn)用較少的投入換取更大的產(chǎn)出，公共行政組織也不例外。在這一點(diǎn)上，效率主義并無可厚非。但問題在于：效率是否是公共行政唯一的最終目的？公共行政除了追求效率之外是否還有其他的價(jià)值追求？⑦答案無疑是否定的，對(duì)于公平與平等的追求，不僅僅使得公共事務(wù)的處理更加合理，還給我們帶來了無限的尊嚴(yán)與榮耀。

（三）倫理和公民精神

當(dāng)今社會(huì)，政府腐敗層出不窮。在之前美國的倫理改革運(yùn)動(dòng)中，人們經(jīng)常把腐敗同官僚制聯(lián)系在一起。里根政府作為最腐敗的一屆政府，我們發(fā)現(xiàn)，一旦公民看到腐敗，政府的合法性便將普遍降低，他們并不區(qū)分政治任命的官員和公務(wù)員的行為。事實(shí)表明，從事腐敗的不是官僚而是政治任命的官員。但當(dāng)一個(gè)官員犯罪時(shí)，所有的公共官員都將受到懲罰。因此，民主與倫理成為了關(guān)鍵之處，它的核心問題便是責(zé)任。無論是由司法部門還是立法部門對(duì)此作出裁決，我們的最終目的不是消除腐敗和不道德，而是減輕它的程度。

丹麥和納粹對(duì)于猶太人的不同的態(tài)度無疑是一個(gè)永恒的值得思考的話題，我們也無法評(píng)判官僚職業(yè)主義和道德英雄，比較道德的真理和民主的義務(wù)沒有國界，且涵義不同。但我們可以肯定的是，公共管理者的工作必須理解并學(xué)習(xí)更深層次的道德取向的指導(dǎo)，我們要真心實(shí)意的關(guān)心公民并和公民一起工作；我們必須關(guān)愛和相信我們的憲法與法律；我們既要對(duì)良好的管理充滿激情，也要對(duì)正義充滿激情。⑧這就是“樂善好施”。如果沒有樂善好施，公共行政將只是所謂的被人們稱之為“政府的工作”，索然無味，相反，一旦有了它，公共行政便具有了價(jià)值。因此，公共行政的精神是立足于對(duì)所有公民倫理和道德精神基礎(chǔ)之上的。

四、探索“公共行政的精神”發(fā)現(xiàn)和啟示

對(duì)于公共行政管理的作用歸納出的結(jié)論，是不能普遍適用于所有公共行政的環(huán)境中的。對(duì)于公共行政的執(zhí)行需要維護(hù)公民權(quán)利，提高公民的公共行政精神。公共行政的領(lǐng)域不僅僅局限于國家，其任務(wù)在于高質(zhì)量、高效益、經(jīng)濟(jì)且公平地組織和管理所有具有公共性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。范圍是執(zhí)行公共政策，為了全體公民的共同利益而守護(hù)政體的價(jià)值。期間，應(yīng)加強(qiáng)政府變革的方式和公民的參與度，并注意公平的實(shí)施，構(gòu)建基于樂善好施基礎(chǔ)之上的公共行政的精神。⑨

圍繞公共行政的核心問題而言，我國作為經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的發(fā)展中國家，應(yīng)多加注意公平的重要性，在國際上樹立積極、負(fù)責(zé)任的大國形象。加強(qiáng)公民精神的塑造，提高公民的政治回應(yīng)性。構(gòu)建社會(huì)公平的政府，并提高政府的行政能力，改善過去以效率為目標(biāo)的方式，注重過程的公平和保護(hù)弱勢(shì)群體。

我們必須加強(qiáng)行政精神的建設(shè)——公平、正義、民主和公共服務(wù)。而對(duì)于政府治理而言，要加強(qiáng)對(duì)于行政權(quán)力的管理，不僅要制約和有效監(jiān)督，更要予以保護(hù)；構(gòu)建公民與行政人員暢通的信息渠道，加強(qiáng)培養(yǎng)民眾的自發(fā)參與和治理；我們渴望，最終達(dá)到政府與公民平等化的行政。⑩（作者單位：河南大學(xué)）

注解：

① 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第2頁

② 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第2頁

③ 普爾·H·阿普爾比：《公共行政與民主》，第346頁

④ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第196頁

⑤ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第28頁

⑥ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第83頁

⑦ 張成福.：《論公共行政的“公共精神”——兼對(duì)主流公共行政理論及其實(shí)踐的反思》[J].中國行政管理

⑧ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第204頁

⑨ 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年第十一章

⑩ 張成福.：《論公共行政的“公共精神”——兼對(duì)主流公共行政理論及其實(shí)踐的反思》[J].中國行政管理