王化峰（浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，紹興312000）

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政府支農(nóng)資金縣級(jí)整合機(jī)制構(gòu)建研究

王化峰
（浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，紹興312000）

內(nèi)容提要：近年來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)政府支農(nóng)資金整合，取得了一定的成績(jī)，但是仍然存在許多問(wèn)題，資金整合效率和效果仍不盡人意。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析了政府支農(nóng)資金整合逆向分配行為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并結(jié)合裕安區(qū)案例提出政府支農(nóng)資金縣級(jí)整合機(jī)制，以強(qiáng)化縣一級(jí)涉農(nóng)部門(mén)責(zé)任和行為約束，使政策措施在縣一級(jí)得以有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金整合應(yīng)有的效益。

關(guān)鍵詞：政府支農(nóng)資金逆向選擇縣級(jí)整合機(jī)制

一、引言

21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)逐步進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，工農(nóng)協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。各級(jí)政府特別是中央政府逐年加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入。從2003年到2012年，中央政府財(cái)政預(yù)算下?lián)堋叭r(nóng)”資金將近6萬(wàn)億元，年平均增長(zhǎng)率達(dá)21.5%（王建國(guó)，2013）。近幾年，按照黨中央要求，中央財(cái)政預(yù)算支農(nóng)資金絕對(duì)數(shù)仍不斷增大。這些資金主要以專項(xiàng)資金切塊，分屬不同專業(yè)部門(mén)管理，多數(shù)以項(xiàng)目到達(dá)基層。專項(xiàng)資金管理方式在保證資金?？顚Ｓ梅矫姘l(fā)揮了重要作用。但是，隨著資金投入逐年加大，這種多部門(mén)、多層級(jí)管理支農(nóng)資金的體制逐漸暴露出一些問(wèn)題。2005年4月財(cái)政部明確提出在全國(guó)開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作，之后又繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。各級(jí)各部門(mén)在推行以縣為主，同時(shí)從中央到地方多層次相結(jié)合的資金整合管理體制，構(gòu)建資金整合平臺(tái)，開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制等方面取得了很多突破和創(chuàng)新，但仍然存在一些比較突出的問(wèn)題。方哲、陳偉（2012）指出，財(cái)政支農(nóng)資金整合存在有形式少實(shí)質(zhì)，產(chǎn)業(yè)區(qū)域項(xiàng)目缺少銜接，資金整合缺平臺(tái)難實(shí)現(xiàn)。羅曼，修竣強(qiáng)（2014）指出，我國(guó)支農(nóng)資金歸屬多部門(mén)管理，各級(jí)各部門(mén)在支農(nóng)資金預(yù)算分配上存在交叉重復(fù)，而且項(xiàng)目在實(shí)施、監(jiān)督方面也存在類似問(wèn)題。不少項(xiàng)目因部門(mén)無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)資金而出現(xiàn)“撒胡椒面”現(xiàn)象，資金使用效率低下。2015年5月海南省人大常委會(huì)在組織農(nóng)業(yè)法實(shí)施情況檢查后披露，該省數(shù)億元支農(nóng)資金“有錢(qián)花不出”，其中多個(gè)項(xiàng)目去年分文未支?！簧儋Y金躺在賬上睡大覺(jué)……全省2014年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金3.21億元，當(dāng)年分文未支……”（袁鋒，2015）等。作者認(rèn)為政府支農(nóng)資金管理或整合（我國(guó)涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理正在由單純的分部門(mén)管理向整合管理過(guò)度）縣級(jí)相關(guān)措施對(duì)涉農(nóng)主體約束不力，沒(méi)有真正觸及到縣一級(jí)涉農(nóng)主體的主要神經(jīng)末梢，是資金分配的逆向選擇問(wèn)題仍然普遍存在，支農(nóng)資金整合效果效果不佳，資金使用難以發(fā)揮應(yīng)有效益的主要原因之一。因此，基于裕安區(qū)“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)整合支農(nóng)資金工作中，在有關(guān)專家學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，提出以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，以現(xiàn)代項(xiàng)目管理技術(shù)為手段的縣級(jí)支農(nóng)資金整合方法或機(jī)制，通過(guò)明確縣級(jí)涉農(nóng)主體的責(zé)任、約束其行為，強(qiáng)化現(xiàn)有政策措施在縣一級(jí)的銜接或制導(dǎo)功能，力圖解決支農(nóng)資金管理或整合相關(guān)政策在基層落實(shí)過(guò)程中呈現(xiàn)出的隔靴搔癢狀態(tài)，為實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金整合應(yīng)有的效益做一點(diǎn)有益貢獻(xiàn)。本文研究的支農(nóng)（涉農(nóng)）資金范圍僅指政府支農(nóng)資金中的建設(shè)資金，主要包含支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)等支出，不包括對(duì)農(nóng)民個(gè)人及家庭生產(chǎn)生活的各種補(bǔ)貼資金。

二、支農(nóng)資金管理主體行為分析

建立有效的支農(nóng)資金整合方法或機(jī)制，其前提是必須對(duì)支農(nóng)資金管理主體在支農(nóng)資金管理工作中行為背后的動(dòng)機(jī)或影響因素進(jìn)行深入分析。

（一）相關(guān)支農(nóng)資金管理主體行為研究評(píng)述

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)支農(nóng)資金管理主體行為的研究主要涉及以下3個(gè)方面：

1.關(guān)于委托代理問(wèn)題。羅先菊（2014）、張一丹（2015）提出，在政府支農(nóng)資金管理中，從中央到地方，呈現(xiàn)出各級(jí)政府都將政府財(cái)政支農(nóng)資金管理權(quán)委托給多個(gè)涉農(nóng)部門(mén)代理。由于委托代理關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目分散、低水平重復(fù)建設(shè)，有限的資金不能形成合力，資金使用效率低下的現(xiàn)象難以避免。周榮青（2010）根據(jù)迪克西特的觀點(diǎn)分析認(rèn)為，在存在多重委托人的情況下，n個(gè)不合作的委托人的納什均衡激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)強(qiáng)度只是由一個(gè)真正統(tǒng)一委托人所提供的次優(yōu)激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)強(qiáng)度的1/n，因此，當(dāng)前涉農(nóng)資金多重管理體制必然會(huì)造成財(cái)政支農(nóng)效率不高的狀況。

2.關(guān)于上下級(jí)涉農(nóng)部門(mén)之間支農(nóng)資金分配關(guān)系問(wèn)題。王奎泉、劉鵬（2013）指出從我國(guó)縣級(jí)政府目前的功能來(lái)看，其比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專業(yè)人才多，比上一級(jí)政府又更加了解農(nóng)民群眾對(duì)公共品和公共服務(wù)的需求偏好，通過(guò)縣級(jí)基層政府組織整合支農(nóng)資金和項(xiàng)目將會(huì)更有效地提供公共產(chǎn)品。但是，施傳元、李東升、胡云飛（2011）通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級(jí)相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)下達(dá)計(jì)劃及管理辦法各自為政，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，基層往往不是從本地實(shí)際出發(fā)，而是投上級(jí)所好，并同時(shí)指出基層在項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)方面也存在著隨意性大的問(wèn)題。

3.關(guān)于基層利益主體非理性選擇問(wèn)題。范存惠（2007）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論的觀點(diǎn)分析強(qiáng)調(diào)，效用最大化、個(gè)人理性決策與合成謬誤……是造成政府財(cái)政支農(nóng)資金逆向選擇，整合效果差的主要原因。徐怡紅、李婧坤、李巖（2011）指出，各級(jí)財(cái)政之間整合容易，部門(mén)之間整合難，試點(diǎn)縣（市）反映，目前，部門(mén)整合難的原因是現(xiàn)行管理體制。財(cái)政支農(nóng)資金整合最終要涉及部門(mén)利益，這也是整合支農(nóng)資金要解決的最根本的問(wèn)題，是難以回避的。

從上述研究概述可以看出，部分學(xué)者的研究停留在委托代理理論和博弈論的宏觀分析和推導(dǎo)層面，對(duì)于政府支農(nóng)資金逆向分配行為，為什么能夠得以實(shí)現(xiàn)，而且屢禁不止，尚待進(jìn)一步深入分析和厘清。特別是，在政府支農(nóng)資金管理多層級(jí)、多部門(mén)的眾多代理、被代理關(guān)系之中，他們相互作用機(jī)制中的關(guān)鍵點(diǎn)在哪兒？在支農(nóng)資金整合主要平臺(tái)的縣一級(jí)，涉農(nóng)部門(mén)與政府之間在支農(nóng)資金分配中具體是如何互動(dòng)或博弈的？是誰(shuí)起了決定性的作用？如何規(guī)范和制導(dǎo)？目前在這方面研究尚不夠細(xì)致、深入，更缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的論證。

（二）支農(nóng)資金管理主體行為進(jìn)一步分析

Glaser和Strauss（1967）提倡，基于數(shù)據(jù)研究中發(fā)現(xiàn)“理論”，而不是從已有的理論中演繹可驗(yàn)證的假設(shè)（Kathy C.Charmaz，2006），并強(qiáng)調(diào)只有保持與實(shí)證數(shù)據(jù)的緊密聯(lián)系，才能構(gòu)建出經(jīng)得起檢驗(yàn)有意義而且有效的理論（Kathleen M.Eisenhardt，1989）。

1.政府支農(nóng)資金運(yùn)作流程概要

圖1　政府支農(nóng)資金運(yùn)作流程圖

圖1是在專項(xiàng)資金管理環(huán)境下資金運(yùn)作關(guān)系。上級(jí)政府制定戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃，同時(shí)下達(dá)給上級(jí)涉農(nóng)部門(mén)和下級(jí)政府①，上級(jí)涉農(nóng)部門(mén)制定事業(yè)規(guī)劃和計(jì)劃與項(xiàng)目編報(bào)指南下達(dá)給下級(jí)涉農(nóng)部門(mén)②，縣級(jí)政府制定本級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃和計(jì)劃下達(dá)給縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)③，縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)根據(jù)上級(jí)部門(mén)和同級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)編報(bào)和申報(bào)項(xiàng)目④，上級(jí)涉農(nóng)部門(mén)審批項(xiàng)目⑤，上級(jí)涉農(nóng)部門(mén)考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目⑥。

2.縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)主導(dǎo)資金整合逆向分配行為分析

從上述流程中可以看到：（1）依據(jù)政府行政管理體制，上下層級(jí)之間，同級(jí)政府與部門(mén)之間的關(guān)系是大系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間的關(guān)系，由于各自考慮問(wèn)題的范圍不同、層次不同，各層級(jí)規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、資金使用方向的沖突和矛盾必將長(zhǎng)期存在，這種矛盾和沖突反映了專項(xiàng)資金管理收與放的關(guān)系，在一定程度上是有益的。（2）在圖中我們僅用一個(gè)方框反映了縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)，其實(shí)在縣一級(jí)涉農(nóng)部門(mén)絕大多數(shù)都在10個(gè)以上。他們?cè)诹鞒讨刑幱谏霞?jí)涉農(nóng)部門(mén)與下級(jí)政府工作聯(lián)絡(luò)、信息溝通的橋梁和節(jié)點(diǎn)，占有信息優(yōu)勢(shì)；縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)作為縣級(jí)政府專業(yè)部門(mén)參與縣級(jí)政府事業(yè)規(guī)劃和計(jì)劃的制定，又具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)；作為縣級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)不一定具有涉農(nóng)部門(mén)的工作背景，而且常常事務(wù)纏身。通常情況下，對(duì)農(nóng)事、農(nóng)技等涉農(nóng)工作并不專業(yè)，因此，在這些多重代理和被代理關(guān)系中往往處于劣勢(shì)。（3）一般而言，上級(jí)涉農(nóng)部門(mén)下達(dá)的事業(yè)規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目編報(bào)指南，相對(duì)于縣級(jí)政府而言，更加宏觀。由此可知，上級(jí)涉農(nóng)部門(mén)給縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)的機(jī)動(dòng)空間比較大?？h級(jí)涉農(nóng)部門(mén)很容易根據(jù)自己的利益選擇上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)性計(jì)劃，而放棄同級(jí)政府的指令性計(jì)劃；同時(shí)縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)也可根據(jù)自己的需要，在參與縣級(jí)政府規(guī)劃和計(jì)劃的制定過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自利，甚至以縣級(jí)政府的名義拒絕執(zhí)行上級(jí)涉農(nóng)部門(mén)的有關(guān)規(guī)定。顯然，在這兩種情況下縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)均容易逃避責(zé)任追究。同時(shí)，作為項(xiàng)目執(zhí)行者縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)廣泛聯(lián)系私人部門(mén)，更容易受到各種利益的干擾。

通過(guò)以上流程分析，可以比較清楚地看到，在當(dāng)前支農(nóng)資金管理復(fù)雜的代理關(guān)系中，縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)處于聯(lián)絡(luò)參與資金分配各方的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，由于縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)握有技術(shù)權(quán)和掌握信息全面的優(yōu)勢(shì)，且在項(xiàng)目資金分配過(guò)程中選擇自利行為的空間較大。因此，其行為選擇對(duì)支農(nóng)資金的逆向分配往往起到了決定性的作用。

朱麗麗（2014）認(rèn)為，地方政府正確使用政府支農(nóng)資金的行為取決于中央政府有關(guān)法律法規(guī)的制裁力度，當(dāng)其感知違規(guī)使用政府支農(nóng)資金受到的制裁與其獲得的收益相比相對(duì)較小時(shí)，敢于冒險(xiǎn)的地方政府則會(huì)集體挪用這些專項(xiàng)資金用于其他方面。對(duì)于涉農(nóng)部門(mén)來(lái)說(shuō)情況也是如此。但是，從當(dāng)前理論研究和實(shí)際調(diào)研材料來(lái)看，現(xiàn)有政策措施對(duì)縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)在支農(nóng)資金管理或整合過(guò)程中的行為缺乏明確有效的約束和制導(dǎo)，成為縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)本位主義難以消除，尋租行為屢禁不止，傳導(dǎo)、放大各層級(jí)涉農(nóng)管理主體矛盾的主要原因之一。

因此，科學(xué)地構(gòu)建縣級(jí)支農(nóng)資金整合機(jī)制，即明晰縣級(jí)整合平臺(tái)上各涉農(nóng)部門(mén)的責(zé)任，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化對(duì)其行為約束的力度，抑制其逆向選擇的僥幸心理顯得尤為重要。

三、裕安區(qū)政府支農(nóng)資金整合案例分析

現(xiàn)代項(xiàng)目管理技術(shù)起源于美國(guó)二戰(zhàn)期間研制原子彈哈曼頓計(jì)劃，戰(zhàn)后在世界很多國(guó)家得到了廣泛地推廣，其重要手段之一是通過(guò)工作分解結(jié)構(gòu)把項(xiàng)目目標(biāo)分解成較小的、便于管理的、能夠可靠地估算費(fèi)用和持續(xù)工作時(shí)間的工作包，從而形成責(zé)任到人（單位）、任務(wù)清晰的責(zé)任分配矩陣，建立“人”和“事”的充分關(guān)聯(lián)（PMI，2008）。但是，到目前為止該技術(shù)在我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目中很少使用?！澳繕?biāo)管理是一種把總體目標(biāo)與具體計(jì)劃目標(biāo)相聯(lián)系的管理方式。它強(qiáng)調(diào)把組織的整體目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各組織單元和個(gè)體的具體目標(biāo)。目標(biāo)管理通過(guò)設(shè)計(jì)一種使目標(biāo)延伸到組織各個(gè)層級(jí)的程序，使目標(biāo)的概念具有可操作性”（羅賓斯，2003）。弗雷德里克·馬克利（Frederic V.Malek）認(rèn)為“假如要有效地管理政府行政部門(mén)顯然需要一種系統(tǒng)確立多種優(yōu)先權(quán)，精確地確定他們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任，要求命令貫徹到底，并產(chǎn)生能由最高層監(jiān)視和評(píng)價(jià)各種規(guī)劃的足夠反饋等”。弗雷德里克·馬克利提出的“精確地確定他們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的責(zé)任”，羅賓斯所描述的“使目標(biāo)的概念具有可操作性”以及PMI表述的“工作包”，其含義就是通過(guò)分解細(xì)化目標(biāo)，形成可執(zhí)行、檢查、驗(yàn)收和評(píng)價(jià)的任務(wù)指標(biāo)體系，并落實(shí)到責(zé)任單位（責(zé)任人）。其目的是對(duì)各執(zhí)行主體（利益主體）形成約束和制導(dǎo)，為有效地實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)形成整合力量。六安市裕安區(qū)在政府支農(nóng)資金管理過(guò)程中，引入上述理論和方法，結(jié)合政府支農(nóng)資金分配和管理的特點(diǎn)，在支農(nóng)資金縣級(jí)整合機(jī)制的構(gòu)建上，進(jìn)行了有益的嘗試，較好地解決了“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”逆向選擇問(wèn)題。

六安市裕安區(qū)位于安徽西部，面積1926平方公里，下轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道辦事處、274個(gè)行政村和居委會(huì)。2013年總?cè)丝?01.09萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口85.9萬(wàn)人，生產(chǎn)總值（GDP）138.73億元，財(cái)政收入10.57億元，屬于國(guó)定貧困縣。該區(qū)自2005年開(kāi)始曾多次試圖整合政府專項(xiàng)資金，由于缺乏必要的手段，資金整合工作難以組織，收效甚微。2013年為落實(shí)省委省政府關(guān)于美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作，該區(qū)采取了以目標(biāo)管理為統(tǒng)領(lǐng)，以現(xiàn)代項(xiàng)目管理技術(shù)為依托的資金整合措施，其資金整合范圍涉及了幾乎所有涉農(nóng)部門(mén)，且規(guī)模之大，是該區(qū)歷史上沒(méi)有的。各涉農(nóng)部門(mén)責(zé)任明晰，約束有效，資金整合工作運(yùn)作平滑。當(dāng)年共整合涉農(nóng)部門(mén)專項(xiàng)資金6752.08萬(wàn)元，保證了美好鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)的資金需求。該區(qū)榮獲安徽省2013年度全省美好鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)縣（市、區(qū)）的稱號(hào)（安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，2014）。由于該區(qū)屬于以農(nóng)業(yè)為主的行政區(qū)域，且國(guó)定貧困縣，上級(jí)政府下?lián)苤мr(nóng)專項(xiàng)資金較多，因此，案例具有一定的代表性。裕安區(qū)支農(nóng)資金整合工作的主要做法和特點(diǎn)如下。

（一）及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)研，確定建設(shè)目標(biāo)和資金整合任務(wù)

（二）制作工作分解結(jié)構(gòu)，形成資金整合任務(wù)責(zé)任矩陣

依據(jù)美好鄉(xiāng)村建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃和涉農(nóng)資金調(diào)查結(jié)果，資金整合責(zé)任組和規(guī)劃責(zé)任組聯(lián)合分4步開(kāi)展工作（此處表述的4步工作的前3步，實(shí)際上在詳細(xì)規(guī)劃和資金調(diào)查階段已粗略做過(guò)1遍，第1遍工作的主要目標(biāo)是確定建設(shè)內(nèi)容與所需資金性質(zhì)、規(guī)模之間的平衡）。第1步，先按照行政區(qū)劃將美好鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)向下分解兩層到31個(gè)建設(shè)村點(diǎn)，然后對(duì)31個(gè)建設(shè)村點(diǎn)按建設(shè)內(nèi)容（可交付成果）結(jié)合涉農(nóng)部門(mén)資金性質(zhì)再向下分解1層到工作包，對(duì)不同建設(shè)內(nèi)容工作包歸納為24類。形成裕安區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作分解結(jié)構(gòu)（WBS），如圖2。第2步，對(duì)每個(gè)村點(diǎn)的工作包進(jìn)行資金預(yù)算，匯總后形成建設(shè)總預(yù)算。第3步，將建設(shè)村點(diǎn)工作包資金預(yù)算進(jìn)行分類歸并，形成按部門(mén)分類預(yù)算，由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組向涉農(nóng)部門(mén)下達(dá)資金整合任務(wù)初步預(yù)算，并征求部門(mén)意見(jiàn)。第4步，集中部門(mén)意見(jiàn)，經(jīng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、平衡、審定后，正式形成政府支農(nóng)資金整合任務(wù)責(zé)任分配矩陣表，如下表1。

表1反映了全區(qū)2013年美好鄉(xiāng)村建設(shè)18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，31個(gè)中心村，500多個(gè)建設(shè)投資點(diǎn)的預(yù)算，合計(jì)所需整合資金6752.08萬(wàn)元，通過(guò)該責(zé)任矩陣落實(shí)到13個(gè)具體涉農(nóng)工作部門(mén)。裕安區(qū)在確定涉農(nóng)部門(mén)資金整合任務(wù)時(shí)并沒(méi)有盲目地向部門(mén)分?jǐn)側(cè)蝿?wù)，而是根據(jù)部門(mén)項(xiàng)目的資金性質(zhì)、存量規(guī)模和增量預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)工作分解結(jié)構(gòu)和工作包來(lái)下達(dá)整合計(jì)劃，并明確規(guī)定即使少數(shù)專項(xiàng)資金出現(xiàn)在到位時(shí)間上或建設(shè)地點(diǎn)上的偏差，也不允許就此調(diào)整任務(wù)，而要求部門(mén)采取項(xiàng)目互換和置換的辦法自主協(xié)調(diào)解決（見(jiàn)標(biāo)題3內(nèi)容）。由于下達(dá)到部門(mén)的資金整合任務(wù)或責(zé)任指標(biāo)建立在歷史數(shù)據(jù)和科學(xué)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)之上，并對(duì)部門(mén)落實(shí)整合資金的規(guī)模、性質(zhì)、投資建設(shè)地點(diǎn)都作了比較精準(zhǔn)的測(cè)定，既不給部門(mén)留下完不成任務(wù)的托詞或借口，也不允許部門(mén)隨意改變資金性質(zhì)和投資建設(shè)內(nèi)容。這樣的資金整合責(zé)任指標(biāo)具有很強(qiáng)的約束剛性和有效的制導(dǎo)。因此，為決策層、管理層和操作層提供一個(gè)可執(zhí)行、可監(jiān)督檢查、可考核評(píng)價(jià)的責(zé)任指標(biāo)體系。

圖2　2013年裕安區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作分解結(jié)構(gòu)

表1　2013年裕安區(qū)美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作資金整合任務(wù)分配矩陣　單位：萬(wàn)元

（三）申報(bào)項(xiàng)目、互換和置換項(xiàng)目

區(qū)涉農(nóng)部門(mén)根據(jù)本部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的整合資金任務(wù)，向上項(xiàng)目申報(bào)。在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，由于區(qū)扶貧辦、農(nóng)委、發(fā)改委的整村推進(jìn)、江淮分水嶺治理、以工代賑等項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)按照上級(jí)規(guī)定分別只能集中在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不能完全覆蓋18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)31個(gè)村點(diǎn)等問(wèn)題。區(qū)資金整合責(zé)任小組要求這些部門(mén)開(kāi)展部門(mén)之間項(xiàng)目互換，部門(mén)與建設(shè)鄉(xiāng)村之間項(xiàng)目置換。部門(mén)通過(guò)重新調(diào)整各自項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)，在部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目互換并完成了資金整合任務(wù)，同時(shí)，這種做法也不違背國(guó)家規(guī)定的資金性質(zhì)。如，多數(shù)支農(nóng)項(xiàng)目中都有道路、水利設(shè)施建設(shè)等性質(zhì)相同的資金，互換建設(shè)地點(diǎn)顯然沒(méi)有改變上級(jí)預(yù)算規(guī)定的資金性質(zhì)，當(dāng)然就不會(huì)影響上級(jí)部門(mén)規(guī)定的建設(shè)任務(wù)。鑒于每年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會(huì)從本級(jí)財(cái)政預(yù)算中拿出部分資金進(jìn)行道路、水利、沼氣、環(huán)保等鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，區(qū)環(huán)保局通過(guò)承諾將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些自建項(xiàng)目計(jì)劃納入本部門(mén)向上項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則為環(huán)保局承擔(dān)了部分美好鄉(xiāng)村建設(shè)資金整合任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間項(xiàng)目資金置換。裕安區(qū)要求采取的不同部門(mén)性質(zhì)相同項(xiàng)目資金互換，部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)資金置換策略并能得以實(shí)現(xiàn)，既體現(xiàn)了資金整合過(guò)程中的靈活性，更得益于資金整合任務(wù)責(zé)任明確及其剛性約束和有效的制導(dǎo)。

三、結(jié)論和建議

鑒于以上分析研究可知，政府支農(nóng)資金整合效果不佳的主要影響因素之一是對(duì)處于資金分配關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的縣級(jí)涉農(nóng)部門(mén)逆向選擇行為，而這種逆向選擇行為得以滋生和蔓延的根源在于對(duì)其缺乏明確的責(zé)任賦予，自利動(dòng)機(jī)的剛性約束和有效制導(dǎo)。建立和完善以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，以現(xiàn)代項(xiàng)目管理技術(shù)為手段的縣級(jí)支農(nóng)資金整合機(jī)制則是解決上述問(wèn)題的較為有效措施。為此建議：

1.構(gòu)建和完善政府支農(nóng)資金縣級(jí)整合機(jī)制框架?？h級(jí)支農(nóng)資金整合機(jī)制框架主要應(yīng)該包括：制定區(qū)域農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（包括建設(shè)投資預(yù)算、可整合資金性質(zhì)、規(guī)模預(yù)測(cè)以及它們之間的平衡）；分解規(guī)劃目標(biāo)并形成工作分解結(jié)構(gòu)；制作資金整合責(zé)任矩陣（資金整合任務(wù)指標(biāo)體系）；申報(bào)項(xiàng)目；項(xiàng)目建設(shè)；實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，6個(gè)板塊，如圖3。

圖3　縣級(jí)支農(nóng)資金整合機(jī)制框架

上圖資金整合機(jī)制框架體現(xiàn)以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，通過(guò)以現(xiàn)代項(xiàng)目管理相關(guān)技術(shù)即工作分解結(jié)構(gòu)和責(zé)任矩陣來(lái)分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展資金整合、項(xiàng)目建設(shè)和績(jī)效評(píng)價(jià)工作。目的是將區(qū)域農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)所需整合資金的任務(wù)科學(xué)地落實(shí)到具體責(zé)任單位，以強(qiáng)化現(xiàn)有政策措施在縣一級(jí)的銜接，特別是通過(guò)對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上縣級(jí)支農(nóng)部門(mén)行為的約束和激勵(lì)，變縣級(jí)各涉農(nóng)部門(mén)（利益主體）自利動(dòng)機(jī)為整合力量，提高政府支農(nóng)資金整合的效率和效果。

榆陽(yáng)區(qū)位于陜西省北部，2017年農(nóng)耕地總面積8.67萬(wàn)hm2，其中河階地約1萬(wàn)hm2，主要分布在無(wú)定河流域、榆溪河流域、海流兔河流域及其支流流域，是傳統(tǒng)的蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)域，耕地地力水平較高。

2.加強(qiáng)一線工作人員農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃和現(xiàn)代項(xiàng)目管理知識(shí)的培訓(xùn)，并逐步建立起較為穩(wěn)定的涉農(nóng)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目管理專業(yè)隊(duì)伍，進(jìn)一步促進(jìn)各地制定科學(xué)、完善的農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃，積極推進(jìn)運(yùn)用現(xiàn)代項(xiàng)目管理相關(guān)技術(shù)手段，形成從規(guī)劃目標(biāo)到資金整合任務(wù)緊密銜接的完整體系。

3.中央和省相關(guān)部門(mén)在對(duì)下級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃評(píng)審的同時(shí)，關(guān)注下級(jí)政府和涉農(nóng)部門(mén)的資金整合任務(wù)指標(biāo)體系，并給予指導(dǎo)和優(yōu)化，同時(shí)，了解下級(jí)規(guī)劃目標(biāo)所需資金的性質(zhì)和規(guī)模，并以此作為參考，下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃，分配資金預(yù)算，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)將更具有系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作性，從而達(dá)到進(jìn)一步集中整合力量，強(qiáng)化上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高支農(nóng)資金整合效益之目的。

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【責(zé)任編輯成丹】

中圖分類號(hào)：F812.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672- 9544（2016）06- 0085- 06

〔收稿日期〕2016-02-17

〔作者簡(jiǎn)介〕王化峰，副教授，博士，研究方向?yàn)樨?cái)政管理、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理。