李哲

中國加入國際移民組織意味著什么？從國際移民組織發(fā)揮的作用來看，其重點并不在于提升一個國家吸引國際人才的力度，而在于幫助一國建立處理移民問題的規(guī)范。如果中國期望在吸引國際人才方面做出更大的努力，推行“華裔卡”制度無疑更具實踐意義。

2016年6月13日，中國向國際移民組織（International Organization of Migration，簡稱IOM）提交加入該組織的申請函，向全世界傳遞了中國更加積極地參與國際治理的信心和開放包容的精神。這是中國繼2001年成為該組織的觀察員國之后再次邁出的重要一步，意味著中國在加強移民管理能力和更多參與國際事務(wù)上再上新臺階。

中國經(jīng)濟正吸引更多國際移民來華

根據(jù)國際移民組織對移民的定義，移民是指任何一個正在跨越或已經(jīng)跨越了國際邊界的人，或任何一個在一國國境之內(nèi)離開其習(xí)慣居住地而遷往其他地方的人，無論其法律地位如何、遷徙出于自愿或者非自愿、遷徙的原因以及停留的時間長短。也就是說，國際移民組織所關(guān)心的不僅是國際移民，也包括國內(nèi)移民。目前，全世界處于移民狀態(tài)的人大概有10億，占到世界人口的六分之一。這10億的人既包括移民到其他國家的人口，也包括在本國移動的人口。

中國的移民情況在全球范圍內(nèi)都很有代表性。國內(nèi)移民方面，因為春運，中國成為了目前世界上最大的國內(nèi)移民國家之一。國際移民方面，2013年中國就已經(jīng)成為世界第四大移民輸出國。據(jù)《中國國際移民報告（2015）》中的數(shù)據(jù)顯示，中國是美國永久居留移民第二大來源國；中國是加拿大永久居民最大來源國之一；中國持續(xù)兩年成為英國第一大移民來源國；中國成為澳大利亞除技術(shù)移民外其他各移民類別的最大來源 國。

如今，中國對國際移民的吸引力也越來越大。中國實行改革開放以來，經(jīng)濟實現(xiàn)了高速發(fā)展。2011年，中國的國民生產(chǎn)總值（GDP）超越日本，成為世界上第二大經(jīng)濟體；2014年，國際貨幣基金組織（IMF）公布數(shù)據(jù)稱，中國的實際GDP總額超過美國，成為全球最大經(jīng)濟體。在此背景下，來華追逐“中國夢”成為國際移民潮中的新趨勢。據(jù)聯(lián)合國估計，2013年居住在中國境內(nèi)的外籍人士為84.85萬人，近十多年的年均增長率為3.9%，比1990～2000年的3.0%有所提高。

國際移民組織顧問理事會理事、中國與全球化智庫（CCG）主任王輝耀指出，“現(xiàn)在我們跟美國每天的往來人數(shù)達到2萬人，跟歐盟每天的往來人數(shù)達到1.5萬人，交流頻繁。另外我們現(xiàn)在不止成為人口輸出國，也正在成為國外人口移民的目的地，再加上有大量國內(nèi)移民，中國加入IOM是國家發(fā)展、人才發(fā)展的需求所在。”

中關(guān)村試點“華裔卡”制度 加大力度吸引國際人才

中國申請加入國際移民組織第一時間讓人聯(lián)想到的，恐怕是中國要開始在國際人才的爭奪戰(zhàn)上加大力度，有可能借助加入國際移民組織的契機，降低移民門檻，增強對國際人才的吸引力。有這樣的聯(lián)想并不意外，的確，自2004年實施“永久居留證”制度以來，中國“綠卡”一直被調(diào)侃為“世界上最難拿的‘綠卡”。

根據(jù)《中國國際移民報告（2015）》數(shù)據(jù)，截至2013年，居住在中國的84.85萬外籍人員中，僅有7，356人獲得了中國“綠卡”，這些拿到中國永久居留權(quán)的人大部分集中在北上廣等發(fā)達地區(qū)。一個可以作為參照的數(shù)據(jù)是，美國官方數(shù)據(jù)顯示，僅2013年，美國就向全球發(fā)放了99萬張“綠卡”。移民門檻高低差別之大，可見一斑。

隨著中國“一帶一路”國家級頂層戰(zhàn)略的鋪開，中國愈發(fā)需要更多具有國際視野、高素質(zhì)、高技能的國際人才。僅2016年上半年，我國就連續(xù)發(fā)布一系列重要文件，旨在加大外國人才來華的引進力度。實際上，為吸引高素質(zhì)、高技能國際人才來華定居，中國正在逐步開放“綠卡”。2015年11月27日，中關(guān)村管委會主任郭洪表示，為吸引國際科技創(chuàng)新人才，中關(guān)村將試點移民入籍、華裔卡、外籍人員臨時身份證等制度。這一輪試點主要包括四個方面：第一，試點移民入籍制度，使獲得永久居住資格的人員入籍更加便利；第二，試點華裔卡制度，由于中國不承認雙重國籍，對于原籍是中國的僑胞，將參考其他國家的可享受永久居留等形式；第三，試點外籍人員臨時身份證制度，例如居住6個月以上能獲得臨時身份證，可享受在華便利服務(wù)；第四，試點境外高校學(xué)生到中關(guān)村實習(xí)。

加入IOM 提升中國移民管理經(jīng)驗

從移民人數(shù)比例看，中國是一個國際化程度并不高的國家。國際移民占本國人口的比例，是衡量一個國家國際化程度的標準之一，歐美國家的這一數(shù)值可以達到10%～15%，亞洲國家普遍偏低，如泰國約為1.7%，而中國不足0.1%。對比美國硅谷和中國中關(guān)村的國際人才狀況，也可作為中國國際化程度偏低的一個注腳：美國硅谷的從業(yè)人員36%來自海外，而在中關(guān)村200萬創(chuàng)業(yè)人員中，外籍和海歸人員占比僅為1.5%。

一方面，國際人口數(shù)量少、比例低，使得在管理移民方面中國的經(jīng)驗尚不充足，例如對技術(shù)移民的認識度不高、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌工作不夠等，這些或多或少影響了國際人才引進的成效。加入國際移民組織，借鑒其在移民管理建設(shè)方面的豐富經(jīng)驗，有利于營造引進國外人才的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，進一步加大引進國外人才的力度。

另一方面，由于入境外國人人數(shù)的迅猛增加，以及我國在外國人管理機制方面所存在的一些不足，“三非”外國人（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）問題變得突出起來，這其中既有經(jīng)貿(mào)關(guān)系下的廣州非洲籍人群，也有躲避戰(zhàn)火逃往云南的緬甸難民，這讓中國的移民管理，正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。因此，在全球都在協(xié)力解決移民問題的大背景下，中國盡快加入國際移民組織，對中國發(fā)展很有必要。

“華裔卡”呼聲漸強

從國際移民組織發(fā)揮的作用來看，其重點并不在于提升一個國家吸引國際人才的力度，而在于幫助一國建立處理移民問題的規(guī)范，以實現(xiàn)國與國之間移民的有序流動，保障各方權(quán)益。如果中國期望在吸引國際人才方面做出更大的努力，推行“華裔卡”制度無疑更具實踐意義。

2016年3月全國兩會期間，中國國務(wù)院僑務(wù)辦公室主任裘援平在接受媒體采訪時表示，目前還沒有考慮出臺“華裔卡”。這給之前強烈呼吁實行“華裔卡”制度的群體著實打了一針鎮(zhèn)定劑。而當“中國申請加入國際移民組織”的新聞出現(xiàn)時，對于“華裔卡”的呼吁之聲又開始變大。

盡管十年間獲得中國“綠卡”的外籍人士不足萬人，但持“綠卡”的投資人員卻主要是回國投資的外籍華人。據(jù)統(tǒng)計，從1978年到2005年，中國政府累計引入外資約6224億美元，其中海外華裔投資占67%，批準成立的55萬多家外資企業(yè)中約70%是海外華裔建立。改革開放后移民海外的華人超過700萬人，滯留或流失在海外的留學(xué)生超過百萬，他們亦擁有巨大的資金、技術(shù)和智力資源。

當前國際人員流動的趨勢是，由發(fā)達國家流向發(fā)展中國家的僅占人員流動總量的3%，而發(fā)達國家之間、發(fā)展中國家之間的橫向流動較為活躍。發(fā)展中國家吸引國際人才的首要途徑是吸引海外本族裔回國。數(shù)據(jù)顯示，中國實行改革開放以來的30多年中，已有超過700萬人移民海外，目前海外華人華僑總數(shù)約有6000萬人，分布在198個國家。但由于“綠卡”設(shè)立的標準過高，控制過嚴，實際發(fā)放數(shù)量很少。到2011年底，年均發(fā)卡量僅有248張，根本不能滿足吸引大量外國高級人才的需要，更遑論滿足人數(shù)龐大的外籍華人的要求。

以鄰為鑒，印度就曾為吸引海外人才推出了“印度裔卡”（PIO）計劃和“印度海外公民證”（OCI）計劃。印度這一舉措解決了海外印度裔人士多層次的要求和國家吸引人才的需求。截至2010年，根據(jù)印度官方的統(tǒng)計，印度已經(jīng)發(fā)放了400萬張“海外印度公民證”和700萬張“印度裔卡”共1100萬張，極大地促進了海外印度人才的回流與環(huán)流。

2016年3月1日北京出入境和中關(guān)村公布的華裔卡的政策，并沒有帶來太大的驚喜，而這才僅僅是一個區(qū)域的“華裔卡”試點工作，我們期待并呼吁，為了使中國在國際人才競爭態(tài)勢上展現(xiàn)新面貌，應(yīng)盡早推出更符合中國發(fā)展需求的“華裔卡”政策。

拎客

獲得中國綠卡的四種途徑

第一，在中國直接投資200萬元以上、連續(xù)3年投資穩(wěn)定且納稅記錄良好。這還是最近兩年門檻調(diào)低，之前要求投資額不能低于50萬美元。

第二，在中國擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇，已連續(xù)任職滿4年、4年內(nèi)在中國居留累計不少于3年且納稅記錄良好的。這一條是針對外國專家和外企高管的，不過不少人倒在了“4年居留累計不少于3年”這個門檻上。而且，這一條對于任職企業(yè)也有資格要求。

第三，對中國有重大、突出貢獻以及國家特別需要的。馬布里就是通過這一條拿到綠卡的，然而像他一樣的例子少之又少。

第四，親屬團聚。夫妻團聚：結(jié)婚達5年且在中國居住滿5年；親子團聚：子女必須是外國人，且未滿18歲親屬投靠：必須為在國外無直系親屬的外籍老人前來投靠在中國的直系親屬，且在中國居留滿5年。

2016年上半年出臺的關(guān)于外國人來華管理的相關(guān)文件

2016年1月，公安部推出支持北京創(chuàng)新發(fā)展的20項出入境政策措施，涉及到外國人簽證、入境出境、停留居留等方面，該政策于2016年3月1日起實施。

2月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行。該意見提出，永久居留外國人在中國境內(nèi)工作的人，在購房、辦理金融業(yè)務(wù)、申領(lǐng)駕照、子女入學(xué)、交通出行等方面依法享受中國公民同等待遇，并依法參加相應(yīng)社會保險，繳存和使用公積金。

三大問題讀懂中國加入國際移民組織

IOM是個啥？

國際移民組織成立于1951年，最初名為“歐洲移民問題政府間委員會（ICEM）”，后幾易其名，于1989年改為現(xiàn)名。經(jīng)過65年的發(fā)展歷程，如今世界移民組織可以說是國際移民事務(wù)領(lǐng)域最重要的政府間國際組織。其年預(yù)算達13億美元，在世界150個國家有超過8400名員工，有162個正式成員國和9個觀察員國家。國際移民組織堅持的原則是：人道而有序的移民行為對移民和社會都有利。該組織致力于與國際社會的伙伴在以下方面展開合作：迎接移民管理的挑戰(zhàn)；促進人們對移民問題的理解；鼓勵通過移民促進社會和經(jīng)濟發(fā)展；保障移民的人格尊嚴和福利待遇。

IOM的主要職責(zé)有哪些？

1.維護移民的合法權(quán)益并幫助移民融入當?shù)厣鐣?/p>

2.參與對難民、流離失所者和其他需要國際移民服務(wù)的個人進行有組織的遷移，對這些人可由本組織和有關(guān)國家，包括承諾接受這些人員的國家做出安排；

3.應(yīng)有關(guān)國家的要求并同其達成協(xié)議，提供移民服務(wù)，如招募、選擇、分類、語言培訓(xùn)、定向活動、醫(yī)療檢查、安置、有助于接收和融合的活動，并就移民問題提供咨詢服務(wù)和符合本組織目標的其他協(xié)助；

4.應(yīng)各國要求或同其他有關(guān)國際組織合作，為移民自愿返回提供類似的服務(wù)；

5.為各國及國際組織和其他組織提供論壇，交換意見和經(jīng)驗，促進國際移民問題上各種努力的合作和協(xié)調(diào)。

加入IOM

中國能獲得哪些好處？

第一，有利于打擊非正規(guī)移民，特別是通過人口販運、偷渡等途徑入境的人員，并進一步解決可能由此產(chǎn)生的一系列違法犯罪問題。

第二，合理開展難民的人道主義救助工作。由于中國還未建立完善的難民甄別與安置體系，中國加入國際移民組織將有助于難民救助相關(guān)程序的建立與完善。這并不直接地意味著將會有大量的難民涌入中國。相反，加入國際移民組織會使得中國的難民救助體系更加制度化、完善化。

第三，切實保障移民的合法權(quán)益。無論是中國境內(nèi)的移民還是在境外的中國人的合法權(quán)益都能夠得到有效的保障。

第四，加強國際合作，深度參與國際移民事務(wù)，提高中國的國際影響力。在解決移民問題的國際規(guī)則制定和國際移民保護實施機制中增強話語權(quán)。

中國申請加入國際移民組織大事記

2001年，中國成為國際移民組織觀察員國，后出席了該組織理事會歷屆會議；

2007年12月至2010年6月，中國與國際移民組織合作開展中國移民管理能力建設(shè)項目；

2011年4月，中國移民管理能力建設(shè)二期項目正式啟動，為期三年；

2016年6月13日，中國正式申請加入國際移民組織。中國副外長指出了與國際移民組織開展進一步合作的三個領(lǐng)域：能力建設(shè)和地區(qū)邊界管控、災(zāi)難預(yù)防和災(zāi)難管理、移民融合。