陳巖

摘 要：彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中提出了參與式國(guó)家的政府模式，彼得斯認(rèn)為參與式國(guó)家理論的依據(jù)有參與管理、基層官員、對(duì)話(huà)式民主和公有社會(huì)。通過(guò)對(duì)這四種理論依據(jù)的解析，可以更好的了解參與式國(guó)家理論的內(nèi)涵，了解這些理論依據(jù)和理論本身之間的互動(dòng)聯(lián)系，并進(jìn)一步理解基于這種理論政府該如何構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：彼得斯；參與式國(guó)家；理論依據(jù)

彼得斯在1996年出版的《政府未來(lái)的治理模式》中提出了參與式國(guó)家的理論。參與式國(guó)家的理論與政府治理的其他許多理論一樣，是來(lái)自于私人部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)。參與式國(guó)家理論的基本假設(shè)是傳統(tǒng)官僚制這種層級(jí)節(jié)制的、由上而下的管理形態(tài)限制了員工對(duì)其從事工作的參與。而大量的有能力、有才華的低級(jí)員工不能很好地發(fā)揮才能。私人部門(mén)的低級(jí)員工直接與顧客接觸，能掌握更多的信息，但是他們的這種才能卻被埋沒(méi)。對(duì)照政府部門(mén)，就是把決策范圍之外的政府組織的成員更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，包括更為廣泛的公眾群體。[1]市場(chǎng)式政府理論和解制型政府理論主要都是注重類(lèi)似于私人部門(mén)的高級(jí)經(jīng)理一樣的公共組織較高的管理階層，而參與式國(guó)家則更注重低層員工即政府下層的工作人員。由于公共組織和私人部門(mén)的不同，這種尋求廣泛參與的對(duì)象從政府部門(mén)的底層員工擴(kuò)展到公民參與最后也涉及了協(xié)商治理的指向。關(guān)于參與式國(guó)家的理論依據(jù)，已經(jīng)超越了管理，從民主理論到國(guó)家社會(huì)關(guān)系都有支持參與式國(guó)家的理論。

一、理論依據(jù)之一：參與管理

參與式國(guó)家的第一個(gè)理論依據(jù)是參與管理，參與管理仍然屬于管理的范圍內(nèi)，也是從私人部門(mén)得到的經(jīng)驗(yàn)，彼得斯總結(jié)了參與管理的最基本的概念，是指員工對(duì)與其有關(guān)的工作，生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。從霍桑實(shí)驗(yàn)開(kāi)始，這種員工介入的模式已經(jīng)成為公司部門(mén)的重要關(guān)注點(diǎn)?；羯?shí)驗(yàn)之后，梅奧創(chuàng)立了企業(yè)員工是“社會(huì)人”的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，打破了從亞當(dāng)·斯密開(kāi)始都把人看做是“經(jīng)濟(jì)人”的觀點(diǎn)。梅奧認(rèn)為不能把人看成孤立的存在，人需要?dú)w屬于某個(gè)群體，并受到集體的規(guī)則、情感的影響。人們追求的不只是物質(zhì)上的滿(mǎn)足，還追求歸屬于群體，人們需要群體之間的友情、尊重、歸屬感等等。當(dāng)時(shí)大多數(shù)的管理學(xué)家都認(rèn)為，組織是理性的，個(gè)人應(yīng)該改造自己來(lái)適應(yīng)組織。但是，在阿吉里斯看來(lái)這是違背人性的，這種壓制人性的做法，最終必然會(huì)導(dǎo)致個(gè)人與組織的沖突，最終也會(huì)不利于組織的發(fā)展。利克特認(rèn)為管理的領(lǐng)導(dǎo)方式有以下幾中，專(zhuān)權(quán)的命令式、溫和的命令式、協(xié)商式和參與式。前三種制度雖然在程度上有所差別，但是并沒(méi)有本質(zhì)上的不同。只有第四種參與式的管理是真正超越前三種模式，是對(duì)人的價(jià)值的真正的重視。參與型管理方式其中一個(gè)重要的要求就是上級(jí)管理層的人員必須要支持下屬，將人的價(jià)值放在第一位。福萊特的觀點(diǎn)是我們只有在集體組織之中才能發(fā)現(xiàn)真正的人。福萊特的思想比起組織本身更關(guān)注個(gè)體的狀態(tài)，因此被認(rèn)為試圖消除科層制中的組織與人關(guān)系樣態(tài)的各種沖突與危機(jī)。[2]與傳統(tǒng)的科層制相比，這些管理學(xué)家都將著眼點(diǎn)放在個(gè)體的作用上。

以上是在管理科學(xué)方面，關(guān)于人本主義的一些思潮。在公共行政部門(mén)，也有許多關(guān)于參與的介紹，比如戈雷別維斯基關(guān)于公共行政面臨的主要問(wèn)題的介紹，認(rèn)為公共組織中的政府部門(mén)不能夠很好地滿(mǎn)足公眾的需求。斯蒂爾曼也主張?jiān)诓粨p害人性的情況下進(jìn)行更廣泛更開(kāi)放的治理。工作范圍的擴(kuò)大和組織參與的進(jìn)一步發(fā)展就是授權(quán)，授權(quán)的概念在全面質(zhì)量管理中得到很好地體現(xiàn)。全面質(zhì)量管理是借鑒與私人部門(mén)的管理方式，并在公共部門(mén)得到了很好地實(shí)踐。全面質(zhì)量管理就是要在組織內(nèi)部創(chuàng)造一種鼓勵(lì)參與的氣氛，讓基層員工能很好地為產(chǎn)品和服務(wù)負(fù)責(zé)，增加員工的主人翁意識(shí)。授權(quán)對(duì)公共部門(mén)的公務(wù)員具有很強(qiáng)的吸引力，保障了公共服務(wù)的一致性，提供了讓公共部門(mén)的內(nèi)部成員齊心協(xié)力的平臺(tái)。

二、理論依據(jù)之二：基層官員

參與式國(guó)家理論的第二個(gè)理論依據(jù)是基層官員。基層官員是公共組織中有效運(yùn)作的核心。基層官員和參與管理中所指的基層員工是不同的。參與管理所指的基層員工應(yīng)該是沒(méi)有掌握權(quán)力的普通員工，在公共部門(mén)的話(huà)也就是基層公務(wù)員。而基層官員已經(jīng)享有了權(quán)力，通過(guò)開(kāi)發(fā)基層官員的潛能，可以提高公共部門(mén)的績(jī)效。政府和公眾之間的關(guān)系看似關(guān)聯(lián)不多，但卻是在日常生活中逐漸地滲透?，F(xiàn)實(shí)情況當(dāng)中，公眾與基層官員的積極接觸，卻不能產(chǎn)生他們對(duì)政府的良好印象。即使每一個(gè)個(gè)體成員對(duì)公眾而言都是近乎完美的個(gè)人，但整個(gè)公共官僚體制卻是弊端叢生。基層官員具有一定的自主權(quán)和決定一些事務(wù)的權(quán)力，因此即使在沒(méi)有被授權(quán)的情況下，也會(huì)為顧客服務(wù)，他們?cè)敢庾岊櫩蛥⑴c其中，并且不斷使其機(jī)關(guān)更加的非官僚化以便顧客能夠更好地參與其中。這里所提到的授權(quán)和參與管理中所說(shuō)的授權(quán)是一致的，即私人部門(mén)組織內(nèi)的員工，特別是白領(lǐng)階層，若能得到授權(quán)就會(huì)產(chǎn)生積極的效果。相對(duì)于改革者來(lái)說(shuō)，基層官員缺乏改革的熱情，他們集中于手頭上的工作。但是，基層官員尋求變革的企圖卻也是十分明顯的，因?yàn)?，在?shí)際的活動(dòng)當(dāng)中，他們的參與往往被認(rèn)為缺乏合法性，或者被懷疑其權(quán)威的正當(dāng)性。問(wèn)題在于，他們的職責(zé)和被授予的權(quán)限是不匹配的，往往存在著職責(zé)過(guò)多，但是權(quán)限卻很少的情況。還存在著另外一種將參與和基層官員連接在一起的方法，即把參與看成一種克服違規(guī)問(wèn)題的方法。任何公共部門(mén)和私人部門(mén)都存在著這樣一種基本的規(guī)則，即希望成員能夠?qū)︻?lèi)似的問(wèn)題做出大致相同的反應(yīng)，保持客觀和理性。但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，往往不容易達(dá)成這個(gè)要求。組織內(nèi)部的參與可以在一定程度上幫助完成上述的要求。

三、理論依據(jù)之三：對(duì)話(huà)式民主

對(duì)話(huà)式民主是參與式國(guó)家的第三個(gè)理論依據(jù)。上述兩個(gè)理論依據(jù)都是在說(shuō)明改善政府部門(mén)自身的管理。而對(duì)話(huà)式民主這個(gè)理論依據(jù)將走出政府部門(mén)內(nèi)部的范圍，將視野放置在整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系當(dāng)中。參與式政府最簡(jiǎn)單的形式就是公民投票。這種方式已經(jīng)在實(shí)踐中得到大量的運(yùn)用，州政府和地方政府都采用了這種方法。但是這種方法仍然存在于政治家所劃定的范圍之內(nèi)。20世紀(jì)60年代以后，世界范圍的公民參與運(yùn)動(dòng)不斷高漲，“強(qiáng)勢(shì)民主”、“公民治理”的要求和呼聲與日俱增。這主要是因?yàn)橐环矫婵萍嫉牟粩噙M(jìn)步，讓公民具有掌握信息的可能性，確保他們獲得政府管理和政府績(jī)效的信息。另外一方面，隨著“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”人們開(kāi)始在政府和市場(chǎng)之間尋求第三條道路。[3]公民參與的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，官僚體制內(nèi)的專(zhuān)家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，如果把公民排除出決策的范圍之外，那么很有可能會(huì)得到錯(cuò)誤的結(jié)論。從20世紀(jì)80年代，新公共管理、新公共服務(wù)和善治理論三個(gè)理論都對(duì)公民參與給予了很高的重視。在新公共管理中，公民參與更多的是為政府制定的公共政策和企業(yè)所提供的公營(yíng)產(chǎn)品而服務(wù)。新公共服務(wù)認(rèn)為新公共管理當(dāng)中政府的整體環(huán)境仍然處于比較封閉的狀態(tài)，公民參與其中的路徑仍然受到限制，新公共服務(wù)試圖擴(kuò)展公民參與的渠道。治理理念的核心就是公民參與，治理需要公民積極地參與，形成和政府之間共同合作的公共事務(wù)治理模式。

對(duì)話(huà)式民主是由德國(guó)的哈貝馬斯以交往行為理論和交往倫理學(xué)為理論基石，提出的以對(duì)話(huà)、協(xié)商的方式達(dá)到民主的基本理念和實(shí)現(xiàn)途徑，從而構(gòu)建起了對(duì)話(huà)式民主的理論框架。對(duì)話(huà)式民主有許多不同的翻譯，例如“話(huà)語(yǔ)式民主”、“協(xié)商式民主”、“商議式民主”。彼得斯也總結(jié)了許多與對(duì)話(huà)式民主類(lèi)似的表達(dá)，比如“協(xié)同式民主”、“強(qiáng)勢(shì)民主”等概念。這些概念都滲透著一種參與式的民主。這種強(qiáng)調(diào)參與的民主，指的就是希望通過(guò)一種對(duì)話(huà)、協(xié)商、溝通的方式，以此在多利益主體間達(dá)成相對(duì)共識(shí)的程序和方式，這也是對(duì)話(huà)式民主的核心點(diǎn)所在。[4]這種參與式的民主暗示了代議制民主制度在傳達(dá)公眾對(duì)政策期望上并不完整。盡管來(lái)說(shuō)，公民參與在實(shí)踐當(dāng)中確實(shí)得到了一些批評(píng)，比如影響政府決策效率的問(wèn)題，或者說(shuō)是否真正堅(jiān)持了公民參與的真正內(nèi)涵，而不是被一些利益集團(tuán)所左右，以及公眾參與的規(guī)則制定的是否能夠完整，又或者是能否在中央政府發(fā)揮和在地方政府同等的作用等等。但是，公民參與仍然得到了大眾的認(rèn)可和廣泛地實(shí)踐。

四、理論依據(jù)之四：公有社會(huì)

參與式國(guó)家的第四部分理論依據(jù)是公有社會(huì)。彼得斯在解釋公有社會(huì)的理論時(shí)引用了科文的觀點(diǎn)，及公有社會(huì)否認(rèn)官僚體制在提供公共服務(wù)方面的核心地位，取而代之的是尋求合作方式和利用個(gè)人參與來(lái)強(qiáng)化政府效能。顏佳華等對(duì)協(xié)商治理、協(xié)同治理、協(xié)作治理和合作治理等相似的概念進(jìn)行了辨析，筆者認(rèn)為彼得斯在這里所說(shuō)的公有社會(huì)更符合協(xié)同治理的概念。協(xié)商、協(xié)作和協(xié)同治理都帶有很強(qiáng)的“參與”的意味，而合作治理雖然有一定的“參與”的成分，但是合作治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的平等性。[5]協(xié)同治理是一種典型的集體行為，關(guān)于其行為特征主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公私部門(mén)之間、公共部門(mén)內(nèi)部以及私部門(mén)之間的有效合作；二是制度生成的過(guò)程主要遵循協(xié)商與共識(shí)的原則，且不受制于等級(jí)關(guān)系的限制；三是在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上持續(xù)互動(dòng)。[6] 協(xié)同治理的概念雖然不像合作治理理論那么強(qiáng)調(diào)合作主體之間的平等性，但是也滲透著治理主體之間的平等性的要求。公有社會(huì)的理論和協(xié)同治理理論的不同點(diǎn)在于公有社會(huì)仍將政府想象為協(xié)同的“中心”。并且彼得斯個(gè)人也是這樣認(rèn)知的，從他論述第三部門(mén)發(fā)展的重要性時(shí)就可以看出，政府的改革之道在于運(yùn)用它的力量去創(chuàng)造更多的第三部門(mén)。這一點(diǎn)，恐怕和市場(chǎng)式政府是不同，市場(chǎng)式政府的理念秉承著市場(chǎng)的效率，那么第三部門(mén)如果有發(fā)展需要的話(huà)，會(huì)自然而然地發(fā)展。公有社會(huì)相關(guān)的理論，彼得斯并沒(méi)有進(jìn)行非常明確的解釋?zhuān)皇呛?jiǎn)單對(duì)比了政治左派和右派對(duì)公有社會(huì)理論的不同認(rèn)知。政治右派認(rèn)為公有社會(huì)的發(fā)展有利于改善混合經(jīng)濟(jì)福利國(guó)家所帶來(lái)的個(gè)人和集體進(jìn)取心降低的現(xiàn)狀。剩余的篇幅都用來(lái)說(shuō)明公有社會(huì)對(duì)發(fā)展第三部門(mén)的重視。彼得斯認(rèn)為公共行政人員很少進(jìn)行第三部門(mén)和政府關(guān)系之間的研究，甚至在美國(guó)，政府把這些部門(mén)看作是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。但是一些學(xué)者還是進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，例如薩利蒙等。

五、小結(jié)

通過(guò)以上的參與式國(guó)家的理論依據(jù)分析，彼得斯認(rèn)為應(yīng)該改變傳統(tǒng)官僚制層級(jí)節(jié)制的結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而建立一種扁平的組織結(jié)構(gòu)。關(guān)于參與式國(guó)家中公共利益的實(shí)現(xiàn)也是我們需要研究的重點(diǎn)。參與式國(guó)家的倡導(dǎo)者認(rèn)為，公共利益可以通過(guò)鼓勵(lì)員工、顧客和公民對(duì)政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。這種參與包含了四種機(jī)制。第一種是組織外部參與者即公民，組織內(nèi)部參與者即公務(wù)員如果對(duì)服務(wù)或者是制度不滿(mǎn)，可以進(jìn)行申訴；第二種參與路徑是給低級(jí)官員授權(quán)，增加他們獨(dú)立決策的能力；第三種參與的方式是公眾可以通過(guò)對(duì)話(huà)的方式參與公共政策的制定；第四種參與方式是除了官員和技術(shù)等政府的工作人員，公民可以直接參與到服務(wù)提供的過(guò)程中，這一點(diǎn)在公民社會(huì)理論依據(jù)中有所體現(xiàn)，政治右派認(rèn)為混合經(jīng)濟(jì)福利國(guó)家削弱了個(gè)人和集體的積極性。有效的參與可以讓他們重拾積極性，并且讓政府減輕提供公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)。

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