□文/劉曉磊

（河北政法職業(yè)學(xué)院　河北·石家莊）

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PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制分析

□文/劉曉磊

（河北政法職業(yè)學(xué)院河北·石家莊）

［提要］本文通過對(duì)PPP融資模式的政策風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出健全法律法規(guī)、完善項(xiàng)目參與方之間利益約束機(jī)制、成立獨(dú)立監(jiān)管部門和創(chuàng)新融資服務(wù)平臺(tái)等建議。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；風(fēng)險(xiǎn)分析；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

收錄日期：2015年12月2日

近年來，隨著大規(guī)模的利用融資平臺(tái)推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)，甚至一些地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重不堪。要解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資、化解地方融資平臺(tái)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等一系列問題，PPP是一種可選擇的模式。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外很多項(xiàng)目也證實(shí)該融資模式具有極高的風(fēng)險(xiǎn)。因此，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，探索PPP融資模式實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)吸引民間投資，促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證各參與方核心利益，尤為重要。

一、PPP融資模式的內(nèi)涵

PPP融資模式即Public-Private-Partnerships，公私合作制融資模式。廣義上泛指政府部門和私人部門為提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品所建立的一種合作機(jī)制。如表1所示。狹義上指BOT項(xiàng)目融資模式。雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)界尚未形成統(tǒng)一定義，但學(xué)者們對(duì)PPP融資模式的研究主要集中在公共產(chǎn)品服務(wù)供給、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等基本要素方面。（表1）

在上述模式中，BOT是最典型的PPP模式。如圖1典型PPP模式架構(gòu)圖所示。其中，政府部門是項(xiàng)目的發(fā)起人，通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予私人部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，在特定期限內(nèi)向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，并收取適當(dāng)費(fèi)用，由此收回項(xiàng)目投資、建設(shè)、維護(hù)等成本，特許期滿后項(xiàng)目公司將設(shè)施無償轉(zhuǎn)移給政府所有。在該模式下，政府部門不僅充當(dāng)監(jiān)管者，也充當(dāng)了利潤(rùn)分配者角色，既要保證項(xiàng)目回報(bào)率對(duì)社會(huì)資本具有吸引力，又要考慮公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要，避免與民爭(zhēng)利。PPP模式被金融界廣泛重視，被認(rèn)為是代表政府融資發(fā)展趨勢(shì)的一種新形勢(shì)。（圖1）

圖1　典型PPP模式架構(gòu)圖

二、融資風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP融資模式比較復(fù)雜，涉及多方利益；同時(shí)，建設(shè)和經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，期間難免會(huì)遇到難以預(yù)測(cè)的問題，因此融資風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓全過程。總結(jié)近年來國(guó)內(nèi)外的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，主要存在如下風(fēng)險(xiǎn)：

（一）政策風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涉及民生，需要政府部門的逐級(jí)審批，程序復(fù)雜，可能出現(xiàn)一些不可抗因素導(dǎo)致項(xiàng)目難以通過審核，比如不能獲得土地使用權(quán)、地質(zhì)與文物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)，還可能由于政府決策程序不規(guī)范、政府決策和審批延誤、缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)作能力導(dǎo)致的決策失誤和運(yùn)作成本增加。

表1　廣義PPP融資模式形式及特點(diǎn)

（二）信用風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)包含政府信用和社會(huì)資本信用。一些地方，政府和社會(huì)資本把PPP和之前的一些模式混合著做。把政府分內(nèi)的事情交給民營(yíng)企業(yè)，把一些本來應(yīng)該由市場(chǎng)完成的事情也單獨(dú)授權(quán)給一個(gè)企業(yè)做，還帶有壟斷性質(zhì)，這樣容易產(chǎn)生利益輸送，不是真正的PPP。屬于政府的收入應(yīng)該給政府，需要給予民營(yíng)部門的，要通過正常的支出渠道，而不是一種暗中的資源交易。

（三）完工風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目能否正常運(yùn)營(yíng)與政府提供的配套設(shè)施有關(guān)。第一，提供場(chǎng)地、完成項(xiàng)目前期工程和進(jìn)場(chǎng)道路；第二，在建設(shè)期間協(xié)調(diào)和推進(jìn)所有與政府部門相關(guān)的事宜；第三，保證該場(chǎng)地不設(shè)置任何留置或抵押，以使項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)有權(quán)免費(fèi)和獨(dú)占使用；第四，提供該項(xiàng)目所必需的其他配套設(shè)施，如電力項(xiàng)目中的輸變電設(shè)施以及所有調(diào)試用燃料等。沒有完整的配套設(shè)施，即使工程能夠完工，也不能正常運(yùn)營(yíng)。

（四）收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致收益不足的原因很多，主要包括相似項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)需求不足、供給服務(wù)不足、價(jià)格調(diào)整不被監(jiān)管部門批準(zhǔn)、產(chǎn)品損失、運(yùn)營(yíng)成本增加、費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化也可能引起項(xiàng)目公司的投資失敗。

三、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制分析

（一）健全法律法規(guī)，出臺(tái)推動(dòng)PPP發(fā)展的政策細(xì)則。政策風(fēng)險(xiǎn)可以從政策制定和政府行為兩個(gè)層面解決。由于PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期性、資本密集性、參與方復(fù)雜性，政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性對(duì)項(xiàng)目至關(guān)重要。如果從中央到地方政府的政治承諾具有連續(xù)性，政策制定和執(zhí)行不存在較大差距，政府部門能夠客觀公正地對(duì)待私人部門，則私人部門的投資意愿會(huì)更加強(qiáng)烈。事實(shí)上，政府部門“重承諾、輕踐行”的情況并不少見，這些都成為項(xiàng)目融資的絆腳石。

政府本身即是PPP融資機(jī)制的制定者又是規(guī)則的實(shí)施主體，這就對(duì)政府方面的政策風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)提出了挑戰(zhàn)。良好的制度包括有效的法律法規(guī)、較少的腐敗等重要因素。堅(jiān)實(shí)細(xì)致的制度基礎(chǔ)既能為私人部門提供利益保障，又為合同的可執(zhí)行性提供了依據(jù)。

（二）完善項(xiàng)目參與方之間利益約束機(jī)制。政府可以通過公共開支，決定提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)，但不意味著必須依靠政府雇員和設(shè)施來提供這種服務(wù)。政府利用私營(yíng)部門的運(yùn)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)壓力提高公共物品的生產(chǎn)和技術(shù)效率；利用合同規(guī)范私營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

私營(yíng)部門則可以從合同管理中減少由于政府行使自由裁量權(quán)而帶來的隨意性損失，可以在穩(wěn)定的環(huán)境中尋求自我發(fā)展的空間，追求自身的利潤(rùn)。以PPP模式運(yùn)作的公共項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象是公眾，因此在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，私人機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量滿足使用者的需求，確保公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。在政府和私人部門之間的這種長(zhǎng)期博弈，形成一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的納什均衡。

（三）成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各方利益。獨(dú)立化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不受某利益集團(tuán)左右，減少受干預(yù)的程度，進(jìn)行公平和公正的判斷。不僅僅的是單獨(dú)設(shè)立一個(gè)新機(jī)構(gòu)加入監(jiān)管者的行列，更重要的是促使監(jiān)管權(quán)限集中。集中化有利于發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用，提高監(jiān)管者在PPP模式中的談判地位。

機(jī)構(gòu)是專業(yè)性的政府公共項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)?？山梃b香港地區(qū)的做法，在中央政府和地方政府中組建工務(wù)局，定位為政府公共項(xiàng)目的“代建單位”，代表政府行使業(yè)主職能。機(jī)構(gòu)的任務(wù)是對(duì)政府公共項(xiàng)目的實(shí)施全面負(fù)責(zé)。在與計(jì)劃和財(cái)務(wù)主管部門的分工之外，獨(dú)立監(jiān)管部門強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、招標(biāo)發(fā)出、施工監(jiān)管、計(jì)量支付、合同管理、竣工驗(yàn)收等工作。建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)，當(dāng)政府單方面發(fā)起合約修改時(shí)，私人機(jī)構(gòu)能得到合理補(bǔ)償；當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量出現(xiàn)紛爭(zhēng)時(shí)，公眾獲取的服務(wù)又能獲得合理的補(bǔ)償。

（四）創(chuàng)新融資服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮支持作用。成功的融資方式離不開金融機(jī)構(gòu)的資金支持和管理咨詢服務(wù)。首先，政府適時(shí)引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)銀行關(guān)注政策導(dǎo)向，關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，將資金投向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目；其次，鼓勵(lì)商業(yè)銀行結(jié)合私人部門的投資需求，設(shè)計(jì)創(chuàng)新型金融產(chǎn)品，包含但不限于出口信貸、銀團(tuán)貸款等；第三，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與投資和管理，以保單等各種保險(xiǎn)產(chǎn)品的提供降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。各類金融機(jī)構(gòu)的廣泛參與將形成合理的融資結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)語

PPP模式對(duì)政府融資平臺(tái)具有重要借鑒意義，一方面可以化解現(xiàn)有的債務(wù)；另一方面可以移植未來將會(huì)產(chǎn)生的新債務(wù)。在有限的財(cái)政支出下，推動(dòng)各類民間資本相互融合，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)有助于提升公共物品的供給數(shù)量和質(zhì)量。但是，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于PPP融資模式的研究仍處于比較低的層次，特別是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制方面還存在諸多問題。因此，借鑒更合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)尤為重要。

主要參考文獻(xiàn)：

［1］鄧雄.PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制分析［J］.國(guó)際金融，2015.10.

［2］張金成.國(guó)際信貸［M］.中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2010.2.

中圖分類號(hào)：F830.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A