本刊記者/徐廣忠 楊進(jìn)

農(nóng)村“三塊地”改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)“三位一體”城鄉(xiāng)互動(dòng)
——訪全國人大代表、清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明

本刊記者/徐廣忠 楊進(jìn)

農(nóng)村土地制度改革是近幾年兩會(huì)中代表委員關(guān)注的問題。作為長期關(guān)注農(nóng)村土地制度改革的“土地代表”、十二屆全國人大代表、民進(jìn)中央常委、清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在今年兩會(huì)上接受記者采訪時(shí)建議，征地制度、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市土地公有制結(jié)構(gòu)進(jìn)行城鄉(xiāng)互動(dòng)改革，推進(jìn)“三塊地”進(jìn)行“三位一體”的改革。這份建議也是他今年兩會(huì)中提出的九份建議之一。

土改試點(diǎn)情況不樂觀 地方政府不積極

蔡繼明在成為人大代表之前做了15年的政協(xié)委員，共提交了200多份提案，其中有30多份事關(guān)土地改革的提案。被稱為“最勤快的政協(xié)委員”、“土地委員”。

2013年，他當(dāng)選全國人大代表后，仍一如既往地關(guān)注土地制度改革，他的第一份代表提案是修改憲法第10條“把城市的土地歸國家所有，改成歸國家和集體所有。”因此，媒體又送給他一個(gè)“土地代表”稱號(hào)。他說，他很樂意當(dāng)這個(gè)“土地代表”。

去年3月，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在33個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行土改試點(diǎn)，主要涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革3個(gè)方面，也被稱為農(nóng)村“三塊地”改革。

關(guān)于試點(diǎn)情況，蔡繼明說，據(jù)他了解，情況并不特別樂觀，改革遇到很大難處，尤其是征地制度改革。由于經(jīng)濟(jì)下行，GDP增長速度放緩，政府財(cái)政收入減少，土地出讓金也減少，這時(shí)推征地制度改革，即縮小征地范圍，地方政府是沒有積極性的。征地范圍不縮小，農(nóng)村集體土地就不能入市，農(nóng)民土地增收渠道被堵塞了。宅基地又不能轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不能實(shí)現(xiàn)。這幾方面改革遇到的困難，實(shí)際上會(huì)阻礙城市化進(jìn)程。

農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)城不落戶”成歷史

大量農(nóng)民工進(jìn)城，農(nóng)村的繁榮誰來保證？蔡繼明表示，“以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城市化，將帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，帶動(dòng)農(nóng)村的繁榮”。

蔡繼明表示，中國搞新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，強(qiáng)調(diào)把城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，但在工業(yè)化過程中，過去那段“(農(nóng)民)離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城、進(jìn)城不落戶，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般產(chǎn)生”的時(shí)期已經(jīng)成為歷史。

“事實(shí)證明，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力要轉(zhuǎn)移出來，只能向城市集中?！辈汤^明稱，只有中國城鄉(xiāng)關(guān)系處在良性互動(dòng)狀態(tài)，農(nóng)民進(jìn)城障礙消除，大量人口在城市落戶，農(nóng)村土地才可能向少數(shù)的種田大戶集中。他說，當(dāng)前中國平均一戶農(nóng)家耕作十畝地，這種規(guī)模在世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中幾乎最小，根本不可能讓農(nóng)民脫貧致富奔小康。蔡繼明稱，只有隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，土地退出機(jī)制使得農(nóng)村承包地、宅基地更多地向留在農(nóng)村的農(nóng)戶集中，當(dāng)留守農(nóng)家平均每戶擁有土地達(dá)160畝以上，此時(shí)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)人口分布才會(huì)大體平衡。蔡繼明認(rèn)為，規(guī)模經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定程度后，農(nóng)業(yè)才可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，城市資金隨之向農(nóng)村再轉(zhuǎn)移，城市勞動(dòng)力尤其是受過高等教育的農(nóng)民重回農(nóng)村。

蔡繼明表示，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的障礙表面看是戶籍制度，但背后隱藏著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾。迫切需要破除的最大障礙是住房問題。而按現(xiàn)有房價(jià)，農(nóng)民工根本無力承擔(dān)。政府要想辦法把房價(jià)降下來，同時(shí)多向農(nóng)民工提供公租房和廉租房。他稱，中國農(nóng)民工必須依靠更多的財(cái)產(chǎn)收入來買房。而農(nóng)民的最大財(cái)產(chǎn)就是土地，這就回到了農(nóng)村土地制度改革上：要讓承包地尤其是宅基地自由流轉(zhuǎn)。

蔡繼明認(rèn)為，對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民工而言，老家的宅基地就沒用了，但讓其白白讓出來不大可能。而宅基地如果可以抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，賦予完整的物業(yè)權(quán)，農(nóng)民工在城市安居樂業(yè)就有了一定的收入保障。蔡繼明建議，適時(shí)調(diào)整城市土地公有制結(jié)構(gòu)，降低乃至最終消除農(nóng)民工進(jìn)城落戶門檻，保證到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)45%，同時(shí)解決1億左右農(nóng)民工及其家屬在城市落戶難題。

“三塊地”改革要“三位一體”城鄉(xiāng)互動(dòng)

關(guān)于農(nóng)村土地改革，蔡繼明建議，征地制度、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市土地公有制結(jié)構(gòu)進(jìn)行城鄉(xiāng)互動(dòng)，推進(jìn)“三塊地”進(jìn)行“三位一體”改革。蔡繼明說，目前“三塊地”改革試點(diǎn)是分開的，一個(gè)地方試點(diǎn)土地制度、征地制度改革；一個(gè)地方試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，另外地方又試點(diǎn)宅基地。這樣分開試點(diǎn)，互相掣肘，很難達(dá)到效果。

土地改革為何要提城鄉(xiāng)互動(dòng)呢？蔡繼明說，征地制度改革不僅涉及到農(nóng)村，也涉及到城市，農(nóng)村土地制度和城市土地公有制結(jié)構(gòu)二者應(yīng)該互動(dòng)。他說，根據(jù)憲法規(guī)定，征地范圍嚴(yán)格限定在公共利益上，不是公共利益不能征用。企業(yè)用地，政府搞開發(fā)，城市要擴(kuò)展，都需占用農(nóng)村土地。而按照憲法規(guī)定，城市土地屬于國有制，農(nóng)村土地（包括城中村）是集體土地所有制，這樣，如果不改革城市土地公有制結(jié)構(gòu)，就會(huì)出現(xiàn)違憲，農(nóng)村建設(shè)用地也無法進(jìn)入市場。

他建議，“十三五”期間，分五步逐步建立和放開城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場：首先允許原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地進(jìn)入市場；其次允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場；第三，允許舊村改造、新村規(guī)劃以及村村合并節(jié)省的宅基地與公共設(shè)施用地進(jìn)入市場；第四，允許城中村的宅基地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進(jìn)入市場，在不改變集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上完成城中村的改造；第五，允許列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，如果按照規(guī)劃是用于非公共利益，可以直接按轉(zhuǎn)變用途后的經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。

“三位一體”改革可降低房價(jià)

“三位一體”改革后會(huì)有哪些成效呢？對此，蔡繼明說，這將有效增加土地供給，使土地資源得到有效配置，進(jìn)而推進(jìn)土地供給側(cè)改革。當(dāng)然，也能降低房價(jià)。蔡繼明說，房價(jià)50%與土地有關(guān)，房價(jià)居高不下，很重要的原因是因地價(jià)高。地價(jià)高，是因現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致的土地市場不完善，土地供給完全由政府壟斷。政府從農(nóng)民那征收土地，經(jīng)過招拍掛就將地價(jià)提上來了。因此要通過土地制度改革，把農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活入市。土地供給量增加，通過競爭打破政府壟斷。這樣地價(jià)就會(huì)降下來，房屋供給量也會(huì)增加，當(dāng)然房價(jià)也就能降下來了，房地產(chǎn)市場也能進(jìn)入良性循環(huán)軌道。

蔡繼明認(rèn)為，由于我國目前土地市場的不盡完備，土地在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中所作的貢獻(xiàn)無法通過土地市場得到客觀公平的評價(jià)，廣大農(nóng)村集體土地所有制成員不能獲得合理的土地財(cái)產(chǎn)收入權(quán)，不能在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)，致使城鄉(xiāng)居民的收入差距難以從根本上縮小?！笆濉币?guī)劃建議指出：優(yōu)化勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，完善市場評價(jià)要素貢獻(xiàn)并按貢獻(xiàn)分配的機(jī)制。這是自2002年中共十六大確立按生產(chǎn)要素貢獻(xiàn)分配原則以來，為進(jìn)一步深化分配制度改革提出的新任務(wù)和新要求。所以，農(nóng)民集體的土地應(yīng)該按照中共十八屆三中全會(huì)的精神，在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價(jià)，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，公平分享城鎮(zhèn)化成果。