劉樂樂　丁越　王慧錕　呂柯　彭璟

[摘要]宅基地是我國(guó)農(nóng)村土地的重要組成部分，宅基地的權(quán)利在于農(nóng)民，而農(nóng)民使用農(nóng)村宅基地權(quán)利的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)以及是否可以轉(zhuǎn)讓問題一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。在如今的中國(guó)農(nóng)村中閑置的宅基地大面積荒廢，“隱形”流轉(zhuǎn)導(dǎo)致法律糾紛不斷增多，文章在中共十八大三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)改革做出若干規(guī)定的政策背景下，論述了湖北省恩施市農(nóng)村居民點(diǎn)用地的規(guī)范和態(tài)度權(quán)轉(zhuǎn)讓以及司法實(shí)踐的現(xiàn)狀。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；宅基地使用權(quán)；使用權(quán)流轉(zhuǎn)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625266

在中國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的背景下，我國(guó)的“三農(nóng)”問題，始終關(guān)系著中國(guó)共產(chǎn)黨和我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局。不能真正地解決農(nóng)民之所需，縮小城市與鄉(xiāng)村之間的差距，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)不了的。無論是農(nóng)村宅基地還是農(nóng)民們的農(nóng)田，相比于農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都是一樣的重要。農(nóng)民有權(quán)擁有宅基地使用權(quán)，國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的頒布和實(shí)施，有義務(wù)保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，宅基地作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本權(quán)利，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供保障。那么，農(nóng)村宅基地制度的實(shí)施對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展到底如何？本文將以湖北省恩施市為例，對(duì)農(nóng)村宅基地制度的利與弊做淺析。

1恩施市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查現(xiàn)狀及問題11恩施市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查現(xiàn)狀

2014年10月23日，我國(guó)國(guó)土資源部對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革方案的完成前期準(zhǔn)備工作。所謂農(nóng)村宅基地，是農(nóng)民或個(gè)人在農(nóng)村住宅基地，占有、使用集體所有的土地，包括房屋已經(jīng)建成了決定一所房子或土地建造房屋的建設(shè)，已經(jīng)建設(shè)的住房的土地，以及做好房子住家但沒有建設(shè)完全或土地上不能居住的危房和即將入住三種的類型。

恩施市初步形成按照“試點(diǎn)方案”試點(diǎn)農(nóng)村宅基地的“分類”的原則改革。試點(diǎn)方案規(guī)定：在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)邊界之外，繼續(xù)實(shí)施“一戶一宅”，宅基地法定配電系統(tǒng)的區(qū)域。對(duì)于人口少，人均耕地少的地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，建實(shí)行“一戶一宅”的原則相對(duì)集中的實(shí)施，然后分配宅基地分散的一個(gè)案例。而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，政府或側(cè)重于農(nóng)村集體公寓，農(nóng)民住宅小區(qū)，相當(dāng)于法定轉(zhuǎn)讓宅基地居住區(qū)，實(shí)施建設(shè)“一戶一房”。沒有新的宅基地已經(jīng)可供分配，農(nóng)民可以利用的建設(shè)用地，村集體存量?jī)?yōu)勢(shì)，集中建設(shè)公寓式住宅與政府的支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身權(quán)利和宅基地住房建設(shè)的利益。試點(diǎn)方案還規(guī)定農(nóng)民宅基地的初次分配，繼續(xù)執(zhí)行指定的區(qū)域內(nèi)獲得免費(fèi)的，有條件的試點(diǎn)地區(qū)選位付費(fèi)；過度的宅基地，占地超過一個(gè)房子，對(duì)于使用超額補(bǔ)償；集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過有償流轉(zhuǎn)或重新應(yīng)用后退款宅基地可以得到報(bào)酬；通過繼承集體經(jīng)濟(jì)組織的非會(huì)員房屋或其他法律手段的使用占有和使用的宅基地，支付費(fèi)用使用；農(nóng)民可自愿收回宅基。

12恩施市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的問題

121恩施市農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度不能最大效率的利用土地事實(shí)上，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的嚴(yán)格控制也不能很好的保護(hù)土地資源，甚至?xí)斐扇司峙洳还唾Y源限制的現(xiàn)象。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些富裕的農(nóng)民在城市購(gòu)買房地產(chǎn)，擁有宅基地的孩子繼承父親的財(cái)產(chǎn)，甚至有村民透露存在某些村干部利用職權(quán)，多批次的占用宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致部分農(nóng)民沒有完全享受到國(guó)家政策的保障等現(xiàn)象，造成宅基地閑置和浪費(fèi)等類似于問題并不少見。

122恩施市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)制度并不能有效地服務(wù)于社會(huì)全國(guó)農(nóng)村土地限制使用過程中的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有利于加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)住房的安全性，從而保障我國(guó)農(nóng)民最基本的土地使用權(quán)利益，出發(fā)點(diǎn)是好的，但在我國(guó)實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，在當(dāng)下農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度中，反而大大削弱了農(nóng)村土地的流動(dòng)性，其真正的開放性對(duì)農(nóng)民權(quán)益的作用其實(shí)很小。而且隨著我國(guó)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)速度越來越快，城市中農(nóng)民的占比量越來越大，嚴(yán)格約束土地使用權(quán)的出讓，盡管它可以保障農(nóng)民們有房子可以居住，反而將農(nóng)民在鄉(xiāng)村中被約束的牢牢地，沒有真正的解放農(nóng)民生產(chǎn)能力，不能解放農(nóng)民生產(chǎn)力，又從何談起縮小國(guó)城鄉(xiāng)差距呢？這是很不利于恩施市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律和問題

21宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律

目前，我國(guó)在宅基地使用權(quán)涉及法律方面的規(guī)定并不多，主要為“憲法”第十條第四款，第62條“土地管理法律”和“物權(quán)法”151～153條，“這些條款的主要內(nèi)容可以概括如下：①住宅的建設(shè)家園使用僅限于農(nóng)民和其他配套設(shè)施，以確保他們的福利；②住宅土地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，但出售，出租房屋宅基地權(quán)利情況下導(dǎo)致被動(dòng)轉(zhuǎn)移不是禁止，但不再批準(zhǔn)宅基地出售的應(yīng)用程序；③受讓人的土地房產(chǎn)對(duì)象，沒有法律上的限制?！?999年國(guó)務(wù)院“決定加強(qiáng)土地管理的轉(zhuǎn)移，”2004年，國(guó)土資源部發(fā)布“關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理”和2007年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部“新住房的購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)警告”，這些政策的主要內(nèi)容可以概括如下：①住宅和農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能賣給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人，不允許城市居民和農(nóng)村宅基地的農(nóng)民購(gòu)買住房；②有關(guān)部門不得批準(zhǔn)占用集體土地建設(shè)城市居民住房、城市居民宅基地不能購(gòu)買的住宅或城市居民家園建立在土地使用許可證的發(fā)行和住房房地產(chǎn)執(zhí)照。

22宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題

221農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律障礙

國(guó)家法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出租、受到保護(hù)。但根據(jù)我們的在恩施市的調(diào)查顯示耕地浪費(fèi)非常嚴(yán)重，沒有禁止農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)移是可以預(yù)防的，相反，在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度下，由于宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓宅基地的許多地方耕地分配給成員，從而減少農(nóng)村耕地的面積。調(diào)查農(nóng)村宅基地使用了循環(huán)狀態(tài)和法律的情況下，我們發(fā)現(xiàn)建立合理的農(nóng)村宅基地的循環(huán)系統(tǒng)，仍有許多法律障礙。

法律制度并不完善，宅基地土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏明確的法律依據(jù)。在“土地管理法律”下，轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村宅基地歸集體所有，村民宅基地使用權(quán)。農(nóng)民將房子賣給城市居民的行為不受法律承認(rèn)和保護(hù)，不能辦理土地使用權(quán)證書，房地產(chǎn)執(zhí)照和其他法律程序。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村住宅土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移已經(jīng)很普遍的存在已經(jīng)成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式，有很多農(nóng)村宅基地是違法的，找不到法律依據(jù)，因此，當(dāng)房地產(chǎn)土地使用權(quán)方面沒有正式轉(zhuǎn)讓程序，很難確定完全正確和錯(cuò)誤的，一旦糾紛是困難的結(jié)論，不利于受害人。

222農(nóng)村房屋土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)矛盾

目前，中國(guó)住宅土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本態(tài)度是持有禁令，這是保護(hù)住宅的權(quán)利的價(jià)值家園系統(tǒng)設(shè)計(jì)是密切相關(guān)的。我們的立法在土地使用權(quán)有許多缺陷。從一方面來看，在當(dāng)今社會(huì)，我國(guó)農(nóng)村的住宅土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移立法依舊稀缺資源。法律對(duì)宅基地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓非常狹窄，沒有直接調(diào)整農(nóng)村宅基地權(quán)利規(guī)范，法律單獨(dú)分散的“民法”、“物權(quán)法”、“土地管理法”和其他法律法規(guī)相關(guān)的規(guī)范沒有整合調(diào)整。而另一方面，相比于我國(guó)農(nóng)村宅基地立法，城市房地產(chǎn)管理立法則更加完整和全面，宅基地管理立法明顯落后，農(nóng)村宅基地的立法已經(jīng)跟不上城市化的腳步。農(nóng)村宅基地權(quán)利的一些法律、法規(guī)在面對(duì)不斷變化的現(xiàn)實(shí)生活中顯得很蒼白無力，每當(dāng)司法實(shí)踐中面臨新的問題，往往找不到先前的決定法律的基礎(chǔ)，更多的規(guī)范性文件和依賴當(dāng)?shù)氐恼哒{(diào)整。

雖然我國(guó)法律和國(guó)家政策嚴(yán)格限制土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，但隨著我國(guó)改革開放和城市化步伐的加快，仍然存在大量的宅基地土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的私人行為。私人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)已成為趨勢(shì)，特別是在農(nóng)村郊區(qū)，私人循環(huán)的現(xiàn)象更為普遍。這種轉(zhuǎn)移更自發(fā)，很多隱患種植在現(xiàn)實(shí)中，引起了很多爭(zhēng)議。

3恩施市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度相關(guān)法律法規(guī)的改革建議嚴(yán)格宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。宅基地是指在集體建設(shè)用地為住宅及配套設(shè)施的建設(shè)，宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。圍繞本地資源結(jié)合起來，按照節(jié)約集約用地，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的原則來確定宅基地面積。最大化的鼓勵(lì)村民自治的法律宅基地使用權(quán)管理制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的監(jiān)管力度，必須在所要求的范圍內(nèi)進(jìn)行控制宅基地面積。

嚴(yán)控總量盤活存量。嚴(yán)格控制總的農(nóng)村居民點(diǎn)用地，協(xié)調(diào)各類建設(shè)用地的安排。農(nóng)民應(yīng)該以新建住宅都使用在村內(nèi)空閑地，閑置宅基地和未利用地，那里有空閑宅基地未使用的，不得批準(zhǔn)新增建設(shè)用地的村優(yōu)先。按現(xiàn)有住房改造的鼓勵(lì)下，要解決住房的新土地。各地要制定節(jié)能潛力，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，積極利用的具體政策措施。由于需要合并新建或改和小城鎮(zhèn)和中心村的擴(kuò)大，將加大對(duì)土地利用規(guī)劃，資金支持。最近合并的村莊，不再審批新建，改建和住宅住區(qū)規(guī)劃擴(kuò)張計(jì)劃應(yīng)該集中。

4結(jié)論

本文根據(jù)對(duì)湖北恩施市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查，陳述了我國(guó)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及問題，提出了我國(guó)農(nóng)村宅基地制度相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該完善或改革的方向，希望對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)政策的改革提供參考。

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