文/黃友健

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小區(qū)停車位應(yīng)納入政府管理范疇形成指導(dǎo)價

文/黃友健

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，按照國務(wù)院常務(wù)會議部署，使市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)相關(guān)服務(wù)行業(yè)發(fā)展，2014年底國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于放開部分服務(wù)價格意見的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2755號），對已具備競爭條件的7項(xiàng)服務(wù)價格由政府定價或指導(dǎo)價進(jìn)行放開。2015年2月16日，上海市原房管局、上海市物價局發(fā)出《關(guān)于部分政府定價項(xiàng)目取消后相關(guān)文件廢止的通知（滬房管財(cái)〔2015〕44號）》，其中廢止《上海市房屋土地資源管理局關(guān)于印發(fā)〈上海市住宅物業(yè)管理區(qū)域機(jī)動車停放管理暫行規(guī)定〉的通知》（滬房地資物〔2004〕476號）中相關(guān)內(nèi)容，還指出，自2015年3月1日起取消政府定價管理后，要強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，進(jìn)一步理順市場價格機(jī)制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭，維護(hù)市場秩序。

一、住宅小區(qū)停車位收費(fèi)引發(fā)的糾紛

該通知實(shí)施后，由于各種原因出現(xiàn)了一波小區(qū)停車費(fèi)暴漲：普陀區(qū)雅戈?duì)栃^(qū)地下尚未售出的300個車位，將收取每月2600元的租金。隨后，上海多個小區(qū)在普陀區(qū)雅戈?duì)栃^(qū)的“示范引領(lǐng)下”相繼提出停車費(fèi)漲價。大華華庭小區(qū)從2015年7月份開始，業(yè)主租用的地下車位由每月400元，上漲到800元。浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)國際公寓的車位租金從原來的每月300元，上調(diào)至每月900元。長寧區(qū)虹橋中園小區(qū)的小區(qū)地下停車位為機(jī)械式停車庫，每月每車位租金按照上層車位、下層車位、車庫通道臨時車位區(qū)分，從每月400元分別上漲至800元、900元、1000元不等。新江灣城一個新建的別墅小區(qū)，業(yè)主們剛剛開始入住，就收到了高額停車協(xié)議書，每個月2400元，比周圍小區(qū)足足高出6倍！上海的部分新建住宅的停車費(fèi)一連翻了好幾個跟頭，業(yè)主與開發(fā)商矛盾不斷。最讓業(yè)主們惱火的是，開發(fā)商此舉將停車費(fèi)定價的矛盾轉(zhuǎn)移到了業(yè)主與物業(yè)保安之間。業(yè)主與物業(yè)保安沖突不斷，從言語不和、肢體碰撞直到大打出手，場面失控的亂象比比皆是。

或許國家相關(guān)部門已經(jīng)了解了新建樓盤停車費(fèi)暴漲后的市場亂象， 在2015年12月21日，國家發(fā)改委官網(wǎng)公布《關(guān)于進(jìn)一步完善機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)政策的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)意見明確，對具有自然壟斷經(jīng)營和公益性特征的停車設(shè)施服務(wù)收費(fèi)，需要實(shí)行政府定價管理的，要納入地方定價目錄，明確管理權(quán)限，規(guī)范定價辦法和程序，有效約束政府定價行為。然而，一些小區(qū)的物業(yè)和開發(fā)商對此并不認(rèn)可，他們認(rèn)為居民小區(qū)停車不是自然壟斷經(jīng)營，也不具備公益性特征，無需政府定價。不服氣的居民向相關(guān)管理部門投訴，又得到“不歸其解釋”的說法。記者采訪上海多個監(jiān)管部門，也沒有相關(guān)管理部門愿意給出直接解釋。

二、住宅小區(qū)地下車庫的法律屬性

有人認(rèn)為小區(qū)土地使用權(quán)既然為業(yè)主享有，開發(fā)商就不能再享有該小區(qū)的土地使用權(quán)，也不能享有土地地表和地下建筑的所有權(quán)和支配權(quán)。也有人認(rèn)為，地下車庫作為小區(qū)建設(shè)的配套設(shè)施之一，是建筑物的輔助設(shè)施，就應(yīng)如道路、管線一樣，是房屋的從物，應(yīng)交付建筑物的所有人共同使用，在買賣合同沒有特別約定的情況下，從物應(yīng)當(dāng)依從主物（房屋）一并出售、轉(zhuǎn)移。還有人認(rèn)為，業(yè)主取得的國有土地使用權(quán)同時包含了空間權(quán)，如果承認(rèn)了地下車庫的產(chǎn)權(quán)屬于開發(fā)商，那么就承認(rèn)了空間權(quán)被開發(fā)商保留，但既然土地使用權(quán)都轉(zhuǎn)讓給小區(qū)業(yè)主了，開發(fā)商又依據(jù)什么來證明空間權(quán)還保留在自己的手里？從法律邏輯上解釋不通，因此只能推定地下車庫的產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主享有。

上述觀點(diǎn)都是有失偏頗的。地下車庫是對地下空間資源的利用，和地表上某獨(dú)立單元房間對地上空間資源利用一樣，都具有使用面積和建筑面積，在建造時都需要額外投資。地下車庫是相對獨(dú)立的建筑物，具有作為所有權(quán)客體的物的所具有特性，它是一種特定的、獨(dú)立的物，并不能以其他物代替，而且在空間上能夠個別地、單獨(dú)地存在。因此，雖然地下車庫的所有權(quán)歸屬尚無法律明文規(guī)定（按照《物權(quán)法》的說法是當(dāng)事人通過出售、贈與或者出借等方式約定），但它具有專用使用權(quán)是不容置疑的。建設(shè)部《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分灘規(guī)則》第九條規(guī)定，凡以作為獨(dú)立使用空間銷售或出租的地下室、車庫等，不應(yīng)計(jì)入公用建筑面積部分。就上海房地產(chǎn)建造方面，幾乎沒有出現(xiàn)過將地下車庫建筑面積分?jǐn)偟饺w業(yè)主公攤面積上的先例。因此，住宅小區(qū)地下車庫在未通過當(dāng)事人出售、贈與或者出借等方式約定轉(zhuǎn)讓前，要么是屬于國家所有權(quán)的人防車庫，要么是開發(fā)商的產(chǎn)權(quán)車庫。上海在2003年后，根據(jù)國家房屋開發(fā)建造地下空間停車庫的規(guī)定，幾乎找不到屬于國家所有權(quán)的人防車庫。

《人民防空法》第二十二條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室?！睘楸苊赓Y源浪費(fèi)，國家又提出了人防建設(shè)的“平戰(zhàn)結(jié)合”方針，即在不影響防空效能的條件下，把人防工程用于平時用途，由于小區(qū)的防空地下室位置特殊，其平時最大用途就是小區(qū)居民停車。因此，許多防空地下室在和平時期被當(dāng)作停車場來用，成為小區(qū)地下車庫的主要來源之一。同時，根據(jù)《人民防空法》關(guān)于“誰投資、誰收益”的原則，在和平時期，作為開發(fā)商的投資者享有包括出租等方式的使用權(quán)、收益權(quán)和一定程度上的處分權(quán)，同時承擔(dān)維修保養(yǎng)的法定義務(wù)。所以，上海在2003年前建造的商品房小區(qū)屬于人防車庫的比比皆是，2003年后建造的商品房小區(qū)人防車庫難覓蹤影。上海楊浦區(qū)大運(yùn)盛最為典型，兩個車庫分別為2003年前建造的人防地下車庫和2003年后建造的產(chǎn)權(quán)車庫，開發(fā)商將屬于國家的人防車庫的使用權(quán)違規(guī)出售給了業(yè)主且沒有約定年限的使用權(quán)利，由于使用權(quán)車位無法計(jì)入產(chǎn)權(quán)證，也無需繳納維修資金，導(dǎo)致人防車庫修理無人買單，2003年后建造的產(chǎn)權(quán)車庫則已全部出售給了業(yè)主，車庫屬于已購買產(chǎn)權(quán)車位的業(yè)主所有。

《物權(quán)法》第七十四條規(guī)定：建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車住、車庫應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車住、車庫的歸屬，由當(dāng)事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。從《物權(quán)法》的立法趨勢和現(xiàn)有地方性立法的規(guī)定看，地下車庫的權(quán)屬歸屬可以由開發(fā)商和業(yè)主自由進(jìn)行約定，這符合意思自治的法律原則。簡單地說就是，新開發(fā)的住宅小區(qū)地下車庫初期產(chǎn)權(quán)一般都屬于開發(fā)商所有，開發(fā)商可以通過出售、出租而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)移來獲得利益。

三、住宅小區(qū)的開發(fā)商產(chǎn)權(quán)車庫停車費(fèi)任性漲價合法性的質(zhì)疑

華東政法大學(xué)教授傅鼎生指出：“在住宅小區(qū)里開發(fā)商顯然想利用壟斷優(yōu)勢，要停車就必須到我這里來，按我的自定的價格出售或出租。那么業(yè)主可以按照顯失公平要求撤銷合同，近期上海小區(qū)停車費(fèi)漫天漲價很普遍的話，消保委等機(jī)構(gòu)還可以提起公益訴訟?！睂τ砷_發(fā)商出賣20年使用權(quán)這種變相出售車位問題，他認(rèn)為，停車費(fèi)是持續(xù)性的合同，只能一年一年簽。而且市場價格有高有低，如果下跌了，對業(yè)主有何公平可言？

物業(yè)協(xié)會人員認(rèn)為，小區(qū)停車位有兩重屬性，既有市場價值的基本屬性，還有保障市民生活的社會屬性，所以產(chǎn)權(quán)所有者在停車位價格調(diào)整過程中，既要考慮到自身的價值體現(xiàn)，同時還要考慮市民的承受能力。最近市里一些相關(guān)的管理部門也在考慮制定管理方案，對停車位的價格會有一些具體的管理意見，防止出現(xiàn)一些無序的現(xiàn)象。

《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》第五十五條規(guī)定：物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，規(guī)劃用于停放機(jī)動車的車位、車庫的歸屬，由當(dāng)事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放機(jī)動車的車位，屬于業(yè)主共有。建設(shè)單位所有的機(jī)動車停車位向業(yè)主、使用人出租的，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照價格主管部門的規(guī)定執(zhí)行。車輛在全體共用部分的停放、收費(fèi)和管理等事項(xiàng)，由業(yè)主大會決定。業(yè)主大會決定對車輛停放收費(fèi)的，參照價格主管部門的規(guī)定確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)主大會成立前，車輛在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)停放的，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照價格主管部門的規(guī)定執(zhí)行。2014年底《關(guān)于放開部分服務(wù)價格意見的通知》出臺后，至今為止《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》相應(yīng)的條款并沒有隨之而修訂。從這個意義上說，任意漲價有悖上海市人大通過的地方法規(guī)，從法律層面上說，上海市人大常委會通過的地方法規(guī)要比國家發(fā)改委規(guī)章的法律階位高。

針對《關(guān)于放開部分服務(wù)價格意見的通知》出臺后各地住宅小區(qū)出現(xiàn)的出售或出租任意漲價的亂象，國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部2015年12月15日聯(lián)合出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)政策的指導(dǎo)意見》，有針對性地規(guī)范政府定價行為：對具有自然壟斷經(jīng)營和公益性特征的停車設(shè)施服務(wù)收費(fèi)，需要實(shí)行政府定價管理的，要納入地方定價目錄，明確管理權(quán)限，規(guī)范定價辦法和程序，有效約束政府定價行為。對納入政府定價管理范圍的停車設(shè)施服務(wù)，要綜合考慮停車設(shè)施等級、地理位置、服務(wù)條件、供求關(guān)系及社會各方面承受能力等因素確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。要通過政府網(wǎng)站公布本行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行政府定價管理的停車設(shè)施名稱、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)等信息。堅(jiān)持放管結(jié)合，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，規(guī)范停車服務(wù)和收費(fèi)行為，維護(hù)市場正常秩序。顯然，住宅小區(qū)開發(fā)初期的產(chǎn)權(quán)車位，因具有一定的公益性，明顯具有自然壟斷或區(qū)域壟斷特征，而且在建造時享受了政府免算容積率等政策優(yōu)惠，故具有小區(qū)建筑的配套屬性，而非純粹營利屬性。因此，按這份指導(dǎo)意見，政府管理部門仍需對居民小區(qū)地下車庫出售或出租收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管。

（作者單位：上海市物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會）