閆慶　孫康

摘 要：介紹了突發(fā)事件處置能力的概念、特征及其構(gòu)成要素。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件處置能力；概念；特征；構(gòu)成要素

一、突發(fā)事件的內(nèi)涵

2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》將突發(fā)事件定義為：“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！?/p>

突發(fā)事件一般超出人們的預料，重大突發(fā)事件往往會對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生劇烈的負面影響，可能成為激發(fā)社會矛盾、進而爆發(fā)政治、經(jīng)濟和社會危機的直接原因，其具有突發(fā)性，種類的多樣性，處理的復雜性，信息的不全性以及后果的嚴重性、持久性、廣泛性和連鎖性等特點。

二、突發(fā)事件處置能力的概念及特征

（一）突發(fā)事件處置能力的概念

突發(fā)事件處置能力是集突發(fā)事件之事前、事中和事后各項工作的應對能力綜合。

（二）突發(fā)事件處置能力的特征

1、整體性和系統(tǒng)性

突發(fā)事件處置能力不是某一種單一的治理和應對能力，它涵蓋了突發(fā)事件發(fā)生之前、發(fā)生過程當中以及發(fā)生之后的各項能力，集突發(fā)事件的預防、準備、反應和恢復于一體，具有整體性和系統(tǒng)性。

2、公共資源參與度高

突發(fā)事件具有突發(fā)性、處理的復雜性、以及較大的破壞性等特點。應對各種突發(fā)事件，政府部門起著無可替代的主導作用，但是要妥善的處理突發(fā)事件帶來的破壞和后續(xù)性影響，僅僅依靠政府的行政力量是遠遠不夠的，企業(yè)、社會組織和理性公眾的積極配合和廣泛參與是實現(xiàn)突發(fā)事件有效處置的重要一環(huán)。在突發(fā)事件的處置過程中，尤其是事中應急管理過程當中，需要相關(guān)法規(guī)、人員、資金、醫(yī)療、物資以及技術(shù)等的高度集中與配合。

3、社會關(guān)注度高

突發(fā)事件往往直接涉及人民群眾的生命財產(chǎn)安全，有些突發(fā)事件更是影響到國家形象和國家核心利益，而突發(fā)事件的應急處置能力是檢驗政府部門行政管理效率和為人民服務本領(lǐng)的磨刀石。在應對突發(fā)事件時，政府部門的一舉一動都會受到國際國內(nèi)社會的高度關(guān)注。

三、突發(fā)事件處置能力的構(gòu)成要素

（一）事前監(jiān)測預警能力

事前監(jiān)測預警是指對突發(fā)事件的發(fā)生及后果做出預告與警告并制定相關(guān)預案以減少損失的行為。事前監(jiān)測預報能力建設(shè)是為了最大程度降低突發(fā)事件所造成的損失，有效的事前監(jiān)測預警體系具有預見和警示、延緩及減緩、阻止與化解等多種功能。提高突發(fā)事件預警和應急能力，加強對突發(fā)事件的預測、預警工作，提高政府和社會應對突發(fā)事件的綜合能力，是適應風險型社會的必然要求。

事前監(jiān)測預警能力的構(gòu)成要素主要有對突發(fā)事件的預、監(jiān)測能力，對突發(fā)事件的預報能力，突發(fā)事件預警技術(shù)能力，突發(fā)事件應對措施能力等。

1、對突發(fā)事件的預、監(jiān)測能力

包括對已有及可能存在的突發(fā)事件的預、監(jiān)測能力。這種能力需要有可靠而完善的信息采集系統(tǒng)為依托、以歷史經(jīng)驗和現(xiàn)場調(diào)查為基礎(chǔ)。通過運用信息系統(tǒng)（IS）以及地理信息系統(tǒng)（GIS）實現(xiàn)基礎(chǔ)性信息的數(shù)字化、智能化和網(wǎng)絡(luò)化，利用航天遙測、遙控、遙監(jiān)技術(shù)和地面監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)迅速、及時地實施嚴密監(jiān)測，自動采集信息和數(shù)據(jù)，通過衛(wèi)星傳輸和計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)形成動態(tài)和靜態(tài)系統(tǒng)相結(jié)合的、空間一體化的靈活性監(jiān)測預警體系，在相關(guān)專業(yè)機構(gòu)及人員的專業(yè)技術(shù)、歷史經(jīng)驗和社會調(diào)研的基礎(chǔ)上對突發(fā)事件進行預測、監(jiān)測。

2、對突發(fā)事件的預報能力

這種能力是指通過一定的預警信息發(fā)布平臺或通過網(wǎng)站、廣播、電視插播、電話、傳真、手機短信、電子顯示屏、農(nóng)村大喇叭廣告等具體方式，實現(xiàn)預警信息的統(tǒng)一收集、管理及發(fā)布，保證信息的通暢、及時、準確和有效。

3、突發(fā)事件預警技術(shù)能力

從突發(fā)事件信息的采集到預警信息的發(fā)布都離不開相關(guān)技術(shù)的支持，現(xiàn)代突發(fā)事件預警是以信息技術(shù)、通訊技術(shù)為平臺，采用傳感器技術(shù)、智能化計算機技術(shù)和地理信息系統(tǒng)，力求構(gòu)建數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、可視化、智能化、立體式、全方位和靈活性的動態(tài)監(jiān)測體系，實現(xiàn)預警信息的整理、風險評估、預測評價、預警對策的功能。預警技術(shù)設(shè)備的完備度，技術(shù)應用的純熟度，監(jiān)測體系的技術(shù)數(shù)字化、綜合一體化和傳遞網(wǎng)絡(luò)化水平?jīng)Q定了突發(fā)事件的預警技術(shù)能力。

4、突發(fā)事件應對措施能力

突發(fā)事件的事前應對措施能力主要是指預案管理能力，它與突發(fā)事件的應對效果具有密切的相關(guān)關(guān)系，良好的預案管理能力主要表現(xiàn)為應急預案的針對性、具體性、實際操作性和兼容性強，預案的公眾參與度較高。

（二）事中應急管理能力

事中應急管理能力是突發(fā)事件處置能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心部分。它對于阻止突發(fā)事件影響范圍和破壞程度的進一步擴大，挽救和保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，減少和消除社會公眾的恐慌心理，維護社會安定團結(jié)以及國家核心利益等方面意義重大。事中應急管理重點是指應急的響應及救援，主要包括險情的報送、預案的啟動、資源的調(diào)配和實地的搶險救援。事中應急管理能力建設(shè)需要有有效的機制和應急保障。

事中應急管理能力的構(gòu)成要素主要有突發(fā)事件辨別能力、突發(fā)事件緊急救援能力、居民突發(fā)事件行為反應能力等。

1、突發(fā)事件辨別能力

突發(fā)事件辨別能力是指相關(guān)機構(gòu)和部門在突發(fā)事件發(fā)生之后，根據(jù)系統(tǒng)技術(shù)、歷史經(jīng)驗、現(xiàn)場調(diào)研等方法或渠道，對突發(fā)事件發(fā)生的種類、方式、時空范圍、危害程度、發(fā)展趨勢進行分辨識別的能力。突發(fā)事件辨別能力是開展具體救援活動、啟動應急預案的基礎(chǔ)。

2、突發(fā)事件緊急救援能力

突發(fā)事件的緊急救援一般是以政府為主導，離不開社會力量的廣泛理性參與。政府部門的應急救援能力具體體現(xiàn)在突發(fā)事件的應急指揮控制能力、救災救援過程中的協(xié)調(diào)能力，救援裝備配置的現(xiàn)代化水平、救援隊伍組建能力和救援力量響應能力等方面。政府部門良好的突發(fā)事件緊急救援能力表現(xiàn)為恰當?shù)膯討鳖A案、在應急救援過程中能夠有效決策、協(xié)調(diào)、指揮、控制，具備先進的救援設(shè)施及裝備，注重救災組織機構(gòu)和應急救援隊伍的構(gòu)建，并且能夠有效而迅速的發(fā)動救援力量。

3、居民突發(fā)事件行為反應能力

居民突發(fā)事件行為反應能力主要包括兩個方面，一是居民防災減災意識的強弱，社會公眾防災減災的意識越強，突發(fā)事件發(fā)生時社會恐慌、騷亂發(fā)生的可能性就越小，應急救援的難度也相對較小，反之，則會使應急救援的難度加大；二是居民理性救援的參與度，包括自發(fā)救援和響應政府號召參與救援。居民理性救援的參與度越高，越有利于突發(fā)事件的處置。

（三）事后恢復重建能力

突發(fā)事件的事后恢復重建意味著讓突發(fā)事件發(fā)生地區(qū)的民眾、基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)恢復到事件發(fā)生之前的狀態(tài)或者相比較而言更好的狀態(tài)，它具有很強的政府主導型，是社會安全的一道重要防線。它涉及突發(fā)事件發(fā)生后受災民眾的安置、相關(guān)人員的心理干預、生態(tài)環(huán)境的恢復、社會治安、社會動員、調(diào)查評估、重建監(jiān)管等諸多方面。

事后恢復重建能力的構(gòu)成要素主要有社會保障系統(tǒng)支持能力、事后損失評估能力、事后恢復能力、事后重建能力等。

1、社會保障系統(tǒng)支持能力

社會保障系統(tǒng)支持能力包括以下幾個部分：

首先是突發(fā)事件災后安置能力，受災民眾的過渡性臨時安置與救助工作往往是突發(fā)事件事后恢復重建工作的重中之重，過渡性安置地點應當配套建設(shè)水、電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施并按照比例配備學校、醫(yī)院等配套公共服務設(shè)施，確保受災群眾的基本生活需要。對于特殊群體，如孤兒、孤老、孤殘人員可以采取臨時安置與長期安置相結(jié)合的辦法。

其次是心理干預能力。心理干預是指對受到突發(fā)事件影響的群體或個體采取明確有效措施（心理介入、認知干預等），使之最終戰(zhàn)勝心理危機和壓力，重新生活。心理危機干預機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的建立與完善，是社會保障系統(tǒng)一個不可或缺的環(huán)節(jié)。

最后是社會治安能力。突發(fā)事件爆發(fā)后，由于事件的突然性與強打擊性，往往會對人的心理形成巨大的沖擊，使人喪失社會規(guī)范意識，滋生犯罪行為。相關(guān)公安部門要深入突發(fā)事件發(fā)生區(qū)，了解災民情緒和掌握災后突出的社會治安問題，及時化解和消除各類不穩(wěn)定因素，做好矛盾糾紛的預防工作，盡量把糾紛化解在萌芽狀態(tài)，預防和減少違法犯罪活動的發(fā)生。

2、事后損失評估能力

事后損失評估能力主要是指調(diào)查、統(tǒng)計、上報、核查實際發(fā)生的災害損失，為災民救濟、保險理賠、制定恢復重建計劃等提供依據(jù)，同時也可以為評價決策成敗及減災效益提供依據(jù)。事后評估主要包括災區(qū)總體受災情況，如受災人口、受災區(qū)域、房屋倒塌間數(shù)，道路損毀情況等，還包括災區(qū)群眾的生活救助情況和應急救助需求情況，如糧食、飲用水、衣被、帳篷、煤電等的需求狀況以及倒塌房屋的恢復重建需求情況等。

3、事后恢復能力

事后恢復能力主要是事后環(huán)境恢復能力，是對突發(fā)事件發(fā)生地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境進行清理、整治，使之恢復到正常的狀態(tài)。按照污染產(chǎn)生的不同原因，可將環(huán)境恢復分為自然災害類環(huán)境恢復和污染類環(huán)境恢復。自然災害類環(huán)境恢復主要是對自然災害侵襲所造成建筑物倒塌的殘骸，以及洪水、泥石流、沙塵暴等所帶來的沙石泥土的清理整治活動，使之恢復到正常狀態(tài)。污染類環(huán)境恢復是對突發(fā)事件中受環(huán)境污染的地區(qū)進行污染治理，使其恢復到正常狀態(tài)。

4、事后重建能力

事后重建能力包括重建資金籌措能力、重建監(jiān)管能力和社會動員能力。首先，災后的重建工作需要大量的資金，資金的籌措能力是事后恢復重建的前提和保障。另外要確保救災款物的正確合理使用，要按照財政專項資金管理使用辦法的規(guī)定，對救災物資的籌集、分配、撥付、發(fā)放和使用做到手續(xù)完備、專賬管理、賬目清楚，保證專款專用、重點使用。最后是要采取有效措施，積極動員社會組織和民眾理性參與到突發(fā)事件發(fā)生區(qū)的恢復和重建當中來。

（作者單位：中國海洋大學管理學院）

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