中共重慶市萬州區(qū)委黨校課題組

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（CDD）是世界銀行等國際機(jī)構(gòu)自1990年開始在發(fā)展中國家倡導(dǎo)的一種發(fā)展理念。它包含多種不同的實踐方法，在不同的國家和地區(qū)表現(xiàn)出不同的形式。CDD旨在融資手段、資金使用方式、貧困社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面探索創(chuàng)新，拓寬當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展活動的權(quán)利范圍，幫助貧困社區(qū)提高自我組織、自我管理和自我發(fā)展的能力。為了總結(jié)萬州區(qū)CDD分項目的實施效果，推廣其實踐經(jīng)驗，課題組深入項目村進(jìn)行了專題調(diào)研。通過問卷調(diào)查和實地考察，我們認(rèn)為，萬州區(qū)CDD分項目的實施，高度契合了全面推進(jìn)依法治國的時代要求，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式對推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化具有非常重要的借鑒意義和推廣價值。

一、萬州區(qū)CDD分項目實施的主要做法和基本成效

（一）加強(qiáng)對項目的宣傳培訓(xùn)，村民的參與意識明顯提高

萬州區(qū)CDD分項目在實施過程中，采取多種方式加強(qiáng)對項目的宣傳、發(fā)動，開展《社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)分項目實施手冊》培訓(xùn)，引導(dǎo)村民認(rèn)識、關(guān)心和支持項目的實施。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，僅2013年，就培訓(xùn)相關(guān)人員880人次。項目實施以來，累計培訓(xùn)村民5萬余人次。通過宣傳、培訓(xùn)，村民對項目的知曉程度和參與意識得到明顯提高。在“您對本村CDD項目實施情況了解嗎？”的問卷調(diào)查中，僅有4.44%的人選擇了“不了解”，而選擇“非常了解”和“了解一些”的人占95.55%。在“您或您的家庭直接參與過本村CDD項目實施嗎？”的問卷調(diào)查中，有85.56%的村民給予了肯定性的回答，參與的主要環(huán)節(jié)包括項目宣傳、項目評選、項目實施、項目監(jiān)督、項目后續(xù)管理等，參與的主要方式包括投工投勞、投入資金、參與管理等，可以說，村民直接參與本村CDD項目既有廣度，又有深度。

（二）切實尊重村民意愿，村民的自主發(fā)展能力明顯增強(qiáng)

萬州區(qū)CDD分項目的實施，嚴(yán)格按照項目操作的10個流程來進(jìn)行，即社區(qū)宣傳動員→競爭選村→組建村級管理組織→項目準(zhǔn)備→項目競爭→項目審核→項目實施→竣工驗收→后續(xù)管理→項目總結(jié)，將項目的選擇權(quán)、決策權(quán)、實施權(quán)和管理權(quán)交給村民，解決了村民們真正關(guān)心的現(xiàn)實問題，提高了村民的自主發(fā)展能力。調(diào)查表明，截止2014年12月，走馬鎮(zhèn)12個項目村共硬化人行路57條175公里；新修、整治公路、橋涵216.88公里；修建安全飲水池25口；整治山坪塘83口；環(huán)境整治108戶；新修文化廣場2處1220平方米；世行整治公路后配套硬化61公里。項目村基礎(chǔ)設(shè)施的改善帶動了獼猴桃、核桃、白肋煙、長毛兔等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動了招商引資工作的提檔升級，為村民自主發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。在“通過參與實施本村CDD項目，您認(rèn)為村民自主發(fā)展能力增強(qiáng)主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問卷調(diào)查中，90.0%的人選擇了“生產(chǎn)生活條件明顯改善”，74.44%的人選擇了“自主發(fā)展意識增強(qiáng)”，55.56%的人選擇了“權(quán)力意識進(jìn)一步覺醒”，48.89%的人選擇了“提高了生產(chǎn)生活技能”。

（三）完善自主決策機(jī)制，村民的自我管理能力明顯提升

萬州區(qū)CDD分項目在實施過程中，堅持做到了三個“群眾說了算”，即項目怎么定，群眾說了算；項目怎么建，群眾說了算；財務(wù)怎么管，群眾說了算，極大地提升了村民的自我管理能力。在“您認(rèn)為本村CDD項目實施的成效主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問卷調(diào)查中，有61.11%的人選擇了“村民的自我管理能力明顯提升”。在“您認(rèn)為村民自我管理能力明顯提升主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問卷調(diào)查中，85.56%的人選擇了“更多關(guān)注社區(qū)事務(wù)”，67.78%的人選擇了“更多認(rèn)為自己的想法很重要”，56.67%的人選擇了“更多關(guān)心社區(qū)組織建設(shè)”，37.78%的人選擇了“更多通過社區(qū)組織參與管理”。

（四）完善項目公示、投訴、監(jiān)測機(jī)制，村民的規(guī)則意識明顯強(qiáng)化

萬州區(qū)CDD分項目在實施過程中，既嚴(yán)格按照《實施手冊》的規(guī)定來開展，又結(jié)合萬州項目區(qū)實際制定了《社區(qū)準(zhǔn)備工作計劃（方案）》、《社區(qū)準(zhǔn)備工作的驗收程序和辦法》、《CDD分項目的審核程序和辦法》、《萬州區(qū)CDD分項目社區(qū)發(fā)展基金子項目試點方案及操作指南》、《萬州區(qū)CDD分項目社區(qū)協(xié)助員招聘方案》、《社區(qū)協(xié)助員的管理及考核辦法》、《CDD分項目財務(wù)管理辦法》、《CDD分項目檔案管理辦法》等一系列規(guī)章和制度。同時，進(jìn)一步完善項目公示、投訴、監(jiān)測機(jī)制。比如規(guī)定資金使用情況和重大決策必須在社區(qū)公示，確保村民的知情權(quán)；建立專門的投訴機(jī)制，暢通投訴渠道，完善投訴處理程序，保護(hù)投訴人的正當(dāng)權(quán)益，投訴處理意見必須向投訴當(dāng)事人及時反饋。這些規(guī)章制度和機(jī)制，有效地保證了項目實施有章可循、規(guī)范運作。在此過程中，村民的制度意識、規(guī)則意識得到不斷強(qiáng)化。在“您認(rèn)為本村CDD項目實施后，村民的制度意識是否得到增強(qiáng)？”的問卷調(diào)查中，93.33%的人選擇了“增強(qiáng)了”。在“您認(rèn)為本村CDD項目實施的成效主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問卷調(diào)查中，有46.67%的人選擇了“村民的規(guī)則意識明顯強(qiáng)化”。

（五）建立立體監(jiān)督體系，項目實施的有效性明顯改善

一是注重信息公開，讓村民能夠監(jiān)督。無論是項目選擇、項目實施、后續(xù)管理還是項目組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費開支等，采取會議、傳單、媒體、宣傳欄等方式，能公開的都公開，堅決杜絕暗箱操作。二是組建立體監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，成立以人大主席為組長的項目監(jiān)督小組，全程監(jiān)督項目的實施；在項目村，成立由每個自然村（村民小組）選舉的監(jiān)督小組組長和村委會推舉的一名村干部組成的項目監(jiān)督委員會，對項目村村委會和項目決策委員會開展的項目相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督；在自然村（村民小組），成立由自然村（村民小組）村民大會選舉的3名農(nóng)戶代表組成的項目監(jiān)督小組，監(jiān)督本村的項目工作。三是采取多種監(jiān)督措施。除采取公示、投訴、質(zhì)詢、訪談、查閱資料等常規(guī)監(jiān)督措施外，還采取了審計監(jiān)督方式，加強(qiáng)對項目實施的監(jiān)督檢測。在“對您們村CDD項目實施采取的各種監(jiān)督措施，你是否滿意？”的問卷調(diào)查中，選擇“滿意”和“比較滿意”的占92.23%。這說明，廣大村民對項目實施采取的監(jiān)督措施是比較滿意的，監(jiān)督的效果也是很好的。

（六）建立健全為社區(qū)提供支持的服務(wù)體系，基層政府職能明顯轉(zhuǎn)變

CDD分項目啟動實施以來，萬州區(qū)積極建立健全為項目村提供支持的服務(wù)體系，著力強(qiáng)化政府對項目的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，推進(jìn)了基層政府的職能轉(zhuǎn)變。在為項目村配齊配強(qiáng)項目實施組織機(jī)構(gòu)的同時，還積極組織有鎮(zhèn)、村、組項目管理人員、社區(qū)協(xié)助員、村民及承包單位參加的財務(wù)、采購、招標(biāo)、土地可持續(xù)利用等培訓(xùn)，著力提高項目相關(guān)人員的能力和素質(zhì)。為真正賦權(quán)于民，各項目村修改、完善了村民大會、村民代表大會制度、組織制度、工作制度等，政府在項目實施過程中做到了“指導(dǎo)不決策，服務(wù)不包辦”，真正實現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變。在“您認(rèn)為本村CDD項目實施的成效主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問卷調(diào)查中，43.33%的人選擇了“基層政府的職能明顯轉(zhuǎn)變”。在“如果與其他發(fā)展項目對比，您認(rèn)為CDD項目的優(yōu)點有哪些？”的問卷調(diào)查中，32.22%的人認(rèn)為“促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變”。

二、CDD項目的實施對推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的借鑒意義

（一）提升鄉(xiāng)村治理水平，要充分貫徹自治自理理念，依法落實村民話語權(quán)

村民話語權(quán)，即村民在農(nóng)村公共治理和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中享有權(quán)利的通俗表達(dá)。它是村民的一項重要的民主權(quán)利，具體包括政策知情權(quán)、發(fā)展決策權(quán)、管理參與權(quán)、利益分配監(jiān)督權(quán)和公平訴求權(quán)等。保障村民的話語權(quán)，是加快農(nóng)村法治社會建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的應(yīng)有之義。由于諸多原因，在我國一些農(nóng)村地區(qū)，村民的話語權(quán)并沒有真正得到保障和落實。一些既得利益群體為維護(hù)自身利益，一定程度上壓縮了村民參與的空間，侵蝕村民的正當(dāng)利益，甚至在個別地方引發(fā)了群體性事件。萬州CDD分項目在前期規(guī)劃、施工隊伍的組織、項目建設(shè)的監(jiān)督、項目后期的管理維護(hù)等各個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格做到尊重民意。因此，世行項目社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式，不僅實現(xiàn)了農(nóng)村由“授之以魚”向“授之以漁”自主發(fā)展的方式轉(zhuǎn)變，而且實現(xiàn)了通過制度化保障村民話語權(quán)來推動鄉(xiāng)村自主發(fā)展的目標(biāo)。這為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化開啟了全新的思路。

（二）改革鄉(xiāng)村治理方式，要重程序講規(guī)則，確保村民依法有序參與

萬州CDD分項目的實施，有一套固定的流程和規(guī)則，其要求嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確，若某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就得不到認(rèn)可，項目村也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。萬州CDD分項目的實施從頭至尾都注重對村民程序意識、規(guī)則意識和制度意識的培養(yǎng)，才極大地推進(jìn)了項目的規(guī)范化運作，提高了項目實施的效益，有效杜絕了以往其他項目實施中存在的諸多問題，因此項目驗收獲得世行專家組的高度認(rèn)可。萬州CDD分項目的實施，極大地改變了村民的傳統(tǒng)觀念，逐漸培養(yǎng)和樹立起了重程序、講規(guī)則的意識。這無疑啟示著，當(dāng)前農(nóng)村的改革發(fā)展和治理方式變革要同步推進(jìn)，從健全規(guī)則、完善操作程序開始。

（三）夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，要注重在實踐中鍛煉和提高村民的基本能力

萬州CDD分項目實施中，注重發(fā)動村民的廣泛參與，讓他們在實際參與中鍛煉管理能力，在能力鍛煉中提高自治水平。這不僅有效實現(xiàn)了世行項目追求的“社區(qū)主導(dǎo)、自主發(fā)展、提升能力”的具體目標(biāo)，而且通過選舉產(chǎn)生項目實施和監(jiān)督組織的方式落實了民主選舉，通過召開村民大會最終確定項目的方式落實了民主決策，通過發(fā)動和依靠村民共同管理項目事務(wù)的方式落實了民主管理，通過項目的公開實施與分權(quán)運作的方式落實了民主監(jiān)督。

（四）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，要強(qiáng)化立體化監(jiān)督體系建設(shè)

萬州CDD分項目的實施通過項目決策委員會和監(jiān)督委員會、項目實施小組與監(jiān)督小組的分設(shè)和有效履職，從而實現(xiàn)了對項目實施的“經(jīng)常監(jiān)督”；通過公告欄、監(jiān)測和投訴等機(jī)制的有效運行，從而強(qiáng)化了項目實施中的“群眾監(jiān)督”；通過基層政府的依法指導(dǎo)和服務(wù)，從而保證了基層政府的“依法監(jiān)督”；通過項目辦的發(fā)動、組織和驗收，從而實現(xiàn)了對項目實施的“全程監(jiān)督”；通過中介機(jī)構(gòu)、志愿者的積極參與，從而保證了有效的“三方監(jiān)督”。萬州CDD分項目堅持全方位、立體化監(jiān)督，不僅推進(jìn)了項目既定目標(biāo)的實現(xiàn)，而且確保了項目廉潔高效的實施；不僅實現(xiàn)了項目實施中權(quán)力的平衡和制衡，而且優(yōu)化了項目管理運行機(jī)制。

（五）提高鄉(xiāng)村治理效能，政府要切實轉(zhuǎn)變職能

基層政府職能轉(zhuǎn)變的終極目標(biāo)，就是在管理和服務(wù)中尊重村民主人翁地位，最大限度滿足其公共服務(wù)需求，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化。政府的管理和服務(wù)，不是“大包大攬”，而是借助村民自治的方式來實現(xiàn)。因此，基層政府必須在依法加強(qiáng)對村民自治指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，建立暢通有效的民意表達(dá)機(jī)制、民主協(xié)商機(jī)制、村民監(jiān)督機(jī)制，使得其提供的管理和服務(wù)能夠逐漸嵌入鄉(xiāng)村社會的組織和利益結(jié)構(gòu)中，從而保障農(nóng)村公共服務(wù)體系的不斷完善。萬州CDD分項目的實施中，政府從“管制者”向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變，并未弱化基層政府在鄉(xiāng)村治理中的作用，反而使其提供公共服務(wù)水平得到提升，合法性得以重塑，權(quán)威性和公信力得以回歸。

三、借鑒社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的幾點建議

（一）堅持充分賦權(quán)與依法強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管相結(jié)合，在合作互動中依法推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展

政府推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理，可充分借鑒世行萬州CDD分項目實施的經(jīng)驗，在與社區(qū)、與村民的合作互動中不斷實現(xiàn)行政管理目標(biāo)。為此，一是角色定位上，政府堅持簡政放權(quán)，依法賦權(quán)，政府由以往的“包辦代替”推動發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)和村民提升“造血”功能，實現(xiàn)自主發(fā)展。二是服務(wù)觀念上，要堅持“指導(dǎo)不決策，服務(wù)不包辦”，切實落實村民自治法等法律法規(guī)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村（居）的關(guān)系，政府堅持依法指導(dǎo)，不搞命令指揮；村（居）組織接受指導(dǎo)，但必須是“村事村辦”，自主決策、自主管理。三是服務(wù)內(nèi)容上，可根據(jù)社區(qū)的需求，政府積極為其提供資金、技術(shù)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等服務(wù)，為社區(qū)自治自理、自我發(fā)展創(chuàng)造有利的條件；基層干部通過提供政策、法律、技術(shù)等服務(wù)，幫助社區(qū)發(fā)動群眾，協(xié)助完善各項制度，指導(dǎo)依法開展自治，促進(jìn)社區(qū)和村民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督法律政策執(zhí)行，以及資金項目的落實。四是實際運作上，堅持政府規(guī)劃引導(dǎo)，政策資金配套，政府、社區(qū)與村民合作互動，共同推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（二）堅持發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，依法引領(lǐng)村民實現(xiàn)自我發(fā)展

一是農(nóng)村村支兩委，要主動接受上級組織對社區(qū)發(fā)展、治理等工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，堅持事前咨詢和事后反饋相結(jié)合，以確保農(nóng)村基層工作方向符合國家法律法規(guī)，符合上級政策方向。二是農(nóng)村黨員干部，要經(jīng)常性開展法律知識學(xué)習(xí)，不斷養(yǎng)成法治思維，不斷提升法治能力，善于沿著法治軌道深化農(nóng)村改革、扶貧發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。三是要發(fā)揮農(nóng)村黨員干部模范帶動作用，去教育影響村民，組織發(fā)動村民，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)村民，引導(dǎo)他們按照法律權(quán)限、法定程序和法治手段，分析和處理自己日常生產(chǎn)生活、脫貧致富中面臨的現(xiàn)實問題，維護(hù)自身合法權(quán)益，盡可能減少因不學(xué)法、不懂法造成返貧的現(xiàn)象發(fā)生。四是村支兩委要引導(dǎo)村民按照法定程序和渠道理性表達(dá)訴求，健全村民參與農(nóng)村發(fā)展、治理和脫貧等問題的決策、管理和監(jiān)督的制度和渠道，以廣泛參與推動村民自治向縱深發(fā)展。

（三）堅持完善鄉(xiāng)村治理運行機(jī)制，依法保障村民在鄉(xiāng)村發(fā)展的話語權(quán)

一是要區(qū)分農(nóng)村基層組織承擔(dān)的委托行政事項和社區(qū)自主管理事項，前者嚴(yán)格按照依法行政原則和要求，嚴(yán)格依法執(zhí)行；后者按照村民委員會組織法和村民自治法要求，依法保障和落實農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民真正成為社區(qū)自治自理的主力，在民主參與中鍛煉和提升自主決策、自治管理、自我發(fā)展的能力。二是要優(yōu)化村級權(quán)力配置，以改變當(dāng)前黨組織權(quán)力、基層自治組織權(quán)力和村民民主權(quán)力相對失衡的狀況，探索建立村務(wù)提案權(quán)、審議權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的適度分離又相互銜接的機(jī)制，推動村級權(quán)力的相對平衡和有效制衡。三是完善村級權(quán)力運行流程。在“提案權(quán)”方面要規(guī)范村民代表、黨代表、村級組織以及村內(nèi)其他組織提出議案的程序；在“審議權(quán)”方面要由村黨支部單獨行使，通過召開黨組織會議或黨員大會進(jìn)行審議，并按照黨內(nèi)民主集中制原則進(jìn)行表決；在“決定權(quán)”方面要由村民會議或村民代表會議，按照村民自治法的規(guī)定程序進(jìn)行表決；在“執(zhí)行權(quán)”方面要由村民委員會按照表決結(jié)果執(zhí)行；在“監(jiān)督權(quán)”方面要由村民理財小組和黨務(wù)村務(wù)公開監(jiān)督小組在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，對決策的提出、決定、執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督，并將監(jiān)督結(jié)果公開。

（四）堅持以村民為主體，依法調(diào)動其參與鄉(xiāng)村改革發(fā)展的內(nèi)在動力

一是觀念上，要變“幫你發(fā)展”為“參與發(fā)展”，變“要你脫貧”為“我要脫貧”，變政府、基層公共組織單方推動為政府、社區(qū)和村民的多方“合作參與”，讓村民在公共事務(wù)的建設(shè)與管理上，與村民自身利益緊密聯(lián)系起來。二是發(fā)展項目的選擇上，要在符合政策法律規(guī)定的前提下，通過村民制度化、民主化“票決”選擇優(yōu)先發(fā)展項目。三是項目實施上，要依托村級現(xiàn)有的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在權(quán)力制衡和監(jiān)督上保障扶貧項目實施“不走樣”。四是在資金管理上，推行自主開支、憑票報帳、財務(wù)監(jiān)管的模式。五是能力建設(shè)上，要不斷建立完善村民培訓(xùn)體系，加強(qiáng)對村民法律、政策和生產(chǎn)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化對村民的實際能力鍛煉，逐步提升村民依法辦事、持續(xù)發(fā)展的能力。

本文系2015年中共重慶市委黨校校級重點課題“借鑒社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化研究”成果。