鄭姝

摘 要：本文結(jié)合行政事業(yè)單位的特點(diǎn)分析了當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)及推進(jìn)方面的現(xiàn)狀，從建立組織結(jié)構(gòu)、完善制度體系、強(qiáng)化制度執(zhí)行等方面提出了改進(jìn)和提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀；對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

內(nèi)部控制是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的有力措施，是防控風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效機(jī)制。自2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）發(fā)布實(shí)施以來，各單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，取得了初步成效，但也存在重視程度不夠、制度建設(shè)不健全、執(zhí)行不到位等問題。

（一）內(nèi)部控制工作重視程度不夠

《規(guī)范》發(fā)布三年多來，尚未引起各單位工作人員，尤其是單位負(fù)責(zé)人的重視，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致職責(zé)劃分不明，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不健全，內(nèi)控工作進(jìn)展緩慢。

1、缺乏相關(guān)知識(shí)，對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不到位。大多數(shù)單位負(fù)責(zé)人對(duì)《規(guī)范》內(nèi)容不熟悉，有的甚至完全不了解，對(duì)內(nèi)部控制的重要性和必要性沒有清晰的認(rèn)識(shí)，在思想上抱著無所謂態(tài)度。有的將部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，認(rèn)為有了部門預(yù)算就沒有必要建立內(nèi)部控制體系了。有的把內(nèi)部控制等同于一般的內(nèi)部管理，認(rèn)為已經(jīng)有了相關(guān)制度，沒有必要再建設(shè)一套內(nèi)部控制體系。有的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不會(huì)有太大風(fēng)險(xiǎn)，只要把單位業(yè)務(wù)工作做好就可以。

2、職責(zé)劃分不明，內(nèi)控機(jī)制不健全。各單位對(duì)“內(nèi)部控制建設(shè)由誰(shuí)負(fù)責(zé)”這一問題認(rèn)識(shí)不清，沒有落實(shí)內(nèi)部控制責(zé)任制，沒有形成合理的組織管理架構(gòu)，對(duì)各機(jī)構(gòu)、人員在內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)權(quán)限沒有進(jìn)行科學(xué)、有效的劃分，內(nèi)控工作進(jìn)展緩慢，有的甚至只停留在紙面上。

（二）未建立健全內(nèi)控制度體系

目前，大部分單位尚未將《規(guī)范》的要求落實(shí)到本單位的制度建設(shè)中，沒有建立起符合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制制度體系，實(shí)施情況不容樂觀。

1、沒有制定切實(shí)可行內(nèi)控制度。部分單位將《規(guī)范》略作修改后即作為自身內(nèi)控制度，制定的制度不符合實(shí)際、沒有針對(duì)性、不具備操作性，內(nèi)控建設(shè)完全是走過場(chǎng)。部分單位沒有對(duì)各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對(duì)于內(nèi)控相關(guān)要求散見于已有的各項(xiàng)管理制度中，呈碎片化、分散化、孤立化狀態(tài)。

2、未建立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向防控體系。內(nèi)部控制主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的過程，風(fēng)險(xiǎn)防控是內(nèi)控建設(shè)的基本導(dǎo)向。目前，絕大部分單位在制定內(nèi)控制度時(shí)，沒有從風(fēng)險(xiǎn)防控入手建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，更談不上風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)對(duì)策略，仍然停留于原有的內(nèi)部管理模式，沒有抓住內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行不到位

《規(guī)范》明確了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制的方法，將內(nèi)部控制分為單位層面和業(yè)務(wù)層面，目前，各單位的落實(shí)情況與相關(guān)要求有較大差距。部分單位雖然出臺(tái)了一些內(nèi)控制度和辦法，但放在一邊完全沒有執(zhí)行，有的執(zhí)行了但并不有效，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1、未進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)。大部分單位沒有按照要求，對(duì)單位層面、業(yè)務(wù)層面各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估，沒有通過風(fēng)險(xiǎn)分析、定級(jí)，確定具體風(fēng)險(xiǎn)防控措施，沒有綜合運(yùn)用多種控制方法對(duì)各類工作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防控。

2、未建立有效的監(jiān)督制衡機(jī)制。單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離相互制衡是內(nèi)部控制的重要手段。目前，相當(dāng)部分單位沒有建立有效的內(nèi)部監(jiān)督制度，內(nèi)部檢查頻率低、范圍窄，檢查重點(diǎn)停留于程序性、合規(guī)性審查，對(duì)于內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu)是否及時(shí)識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)、是否有效控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、是否有進(jìn)一步發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件的可能性等都沒有予以關(guān)注。

二、改進(jìn)和提高內(nèi)部控制的對(duì)策

2015年12月21日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），對(duì)各單位內(nèi)控建設(shè)提出了更明確的要求。各單位應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的原則，全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行全過程，規(guī)范單位內(nèi)部全體人員，有效防控各類風(fēng)險(xiǎn)、防止權(quán)力濫用。

（一）以增強(qiáng)意識(shí)為基礎(chǔ)，建立合理的組織結(jié)構(gòu)

內(nèi)控工作要順利推動(dòng)，首先要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，建立內(nèi)部控制責(zé)任制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子和一把手主體責(zé)任。“關(guān)鍵少數(shù)”要牢固樹立內(nèi)部控制理念，率先垂范、身體力行，積極推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，帶頭遵守各項(xiàng)制度，通過大力宣傳、培訓(xùn)，營(yíng)造良好的內(nèi)控氛圍，引導(dǎo)干部職工將內(nèi)控意識(shí)貫穿于日常工作中，層層傳導(dǎo)壓力、層層分解責(zé)任、層層抓好落實(shí)。

在此基礎(chǔ)上，單位應(yīng)當(dāng)建立公開透明、設(shè)置合理、運(yùn)行高效的組織管理結(jié)構(gòu)，科學(xué)劃分職責(zé)權(quán)限，牽頭機(jī)構(gòu)要抓好日常組織協(xié)調(diào)，其余業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)范圍，做好相應(yīng)的內(nèi)部控制工作，做到全員參與、各司其職、各負(fù)其責(zé)。同時(shí)，還要強(qiáng)化內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)解決遇到的矛盾和問題，確保內(nèi)控工作有序推進(jìn)。

（二）以防范風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，健全完善內(nèi)控制度體系

內(nèi)部控制制度是實(shí)施內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)，沒有形成有針對(duì)性、可操作和有效的內(nèi)控制度體系，內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)就難以實(shí)現(xiàn)。要有針對(duì)性地推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，各單位首先應(yīng)當(dāng)深入梳理內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)及各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，將梳理得出的業(yè)務(wù)流程與控制要求進(jìn)行對(duì)比分析，確認(rèn)業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，圍繞內(nèi)部控制目標(biāo)，明確風(fēng)險(xiǎn)分類、定級(jí)及具體控制措施，通過流程再造，科學(xué)制訂符合本單位實(shí)際情況的制度和辦法，將制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制嵌入內(nèi)部管理的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的內(nèi)部控制體系。重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，抓住內(nèi)部權(quán)力較為集中的核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，厘清責(zé)任邊界，合理配置權(quán)責(zé)，明確控制節(jié)點(diǎn)，運(yùn)用多種內(nèi)部控制措施，有效落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控要求。

（三）以制度執(zhí)行為抓手，有效提升內(nèi)部管理水平

抓好內(nèi)控制度執(zhí)行，防止制度空轉(zhuǎn)是內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵，各單位必須高度重視，堅(jiān)決推動(dòng)制度的有效執(zhí)行。

首先要落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)制度，形成順暢有序的內(nèi)控運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面，對(duì)內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)類別、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)及責(zé)任主體。綜合運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制方法，將風(fēng)險(xiǎn)控制在單位可承受范圍內(nèi)。對(duì)于暴露出的風(fēng)險(xiǎn)隱患立即整改，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件建立及時(shí)有序的應(yīng)對(duì)機(jī)制，切實(shí)提高內(nèi)控執(zhí)行力。

第二是建立完善監(jiān)督機(jī)制。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，由專門機(jī)構(gòu)或指定專門人員具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控工作存在的問題并提出改進(jìn)建議，同時(shí)賦予他們一定的獨(dú)立權(quán)限以確保內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性、客觀性。

第三是建立有效管用的考核評(píng)價(jià)體系。建立公平有效的內(nèi)部控制考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控考核評(píng)價(jià)結(jié)果在選拔任用、評(píng)先評(píng)優(yōu)等工作中的應(yīng)用，形成有效的內(nèi)控成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，以內(nèi)控強(qiáng)管理、以內(nèi)控促發(fā)展，使內(nèi)控工作的效益最大化。建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，有效發(fā)揮內(nèi)控的警示作用。

（作者單位：四川省財(cái)政監(jiān)督檢查局）

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