鮑曙光

一、引言和文獻(xiàn)綜述

財(cái)政分權(quán)帶來(lái)稅權(quán)和公共支出權(quán)的下放，會(huì)給不同地區(qū)居民帶來(lái)不同的凈財(cái)政收益，從而導(dǎo)致資源分配中地區(qū)財(cái)力不平等和財(cái)政效率低下（Boadway和Shah，2007［1］）。地區(qū)間財(cái)力差距過(guò)大，可能造成政治上的分化，甚至帶來(lái)分裂的威脅（Shankar和Shah，2003［2］）。轉(zhuǎn)移支付的目的之一就是要糾正財(cái)政分權(quán)帶來(lái)的地區(qū)財(cái)力不平等現(xiàn)象，即通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付，使各地方政府在大致相等的稅率下收入水平大致相等（Dahlby和 Wilson，2003［3］）。 從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)工業(yè)化國(guó)家實(shí)施了財(cái)力均等化項(xiàng)目，包括聯(lián)邦與州之間（如加拿大、瑞典）和州與地方之間（如加拿大、丹麥、瑞典和瑞士）（Boadway和Shah，2007［1］）。分稅制改革中，我國(guó)也初步建立了均等化轉(zhuǎn)移支付制度，有效調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異。但由于漸進(jìn)式改革路徑，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系與西方發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)范透明的轉(zhuǎn)移支付制度相比，還存在很多缺陷，在實(shí)現(xiàn)合理再分配、推進(jìn)均等化方面，尚未達(dá)到令人滿意的效果。

許多學(xué)者都從實(shí)證角度考察了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)，但研究結(jié)論不盡相同。一些研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付起到財(cái)力均等作用。劉亮（2003）［4］利用標(biāo)準(zhǔn)離差率計(jì)算并對(duì)比我國(guó)各地區(qū)人均財(cái)政收入和支出，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付對(duì)全國(guó)人均財(cái)力起到一定均衡作用。 劉勇政（2008）［5］利用離散系數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移支付前后人均財(cái)力偏離程度，發(fā)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付橫向和縱向均等化效果顯著，但橫向均等作用仍然有限。胡怡建和張倫倫（2007）［6］則利用廣義熵指數(shù)分析了轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)對(duì)支出差異的貢獻(xiàn)度，研究表明雖然轉(zhuǎn)移支付起到均等作用，但并不能阻止地區(qū)間支出差異的逐年擴(kuò)大。趙桂芝和寇鐵軍（2012）［7］同樣利用泰爾熵指數(shù)對(duì)我國(guó)總體和東、中、西、東北四區(qū)域的財(cái)力失衡情況進(jìn)行分析，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付存在均等作用，但這種矯正和平衡作用相對(duì)不足。曹俊文和羅良清（2006）［8］構(gòu)建了均等化效果系數(shù)分析我國(guó)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均等效果，研究結(jié)論與前面分析大體相同。戴平生和陳壯（2015）［9］則基于基尼系數(shù)利用新的結(jié)構(gòu)分解方法，分析我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的水平和垂直均等效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付兩種均等效應(yīng)都產(chǎn)生了積極效果。

上述研究多利用省級(jí)數(shù)據(jù)，也有部分研究利用縣級(jí)數(shù)據(jù)。尹恒和朱虹（2009）［10］從不同口徑財(cái)力缺口角度分析了轉(zhuǎn)移支付均等效果，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付在均等現(xiàn)實(shí)財(cái)政責(zé)任意義上具有均等效果，但以公共財(cái)政和財(cái)政公平觀念衡量，均等效果要大打折扣。

其他一些研究則認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付拉大了地區(qū)間財(cái)力不平衡情況。劉溶滄和焦國(guó)華（2002）［11］定性與定量研究相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度未能有效控制地區(qū)間公共財(cái)力差距，但中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的橫向均等化效果逐步加大。尹恒等（2007）［12］則基于我國(guó)縣級(jí)地區(qū)財(cái)政數(shù)據(jù)，利用基尼系數(shù)收入來(lái)源分解方法研究我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付反而拉大了地區(qū)間的財(cái)力差異，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還最不均等。賈曉俊（2009）［13］同樣利用基尼系數(shù)收入來(lái)源分解方法分析我國(guó)轉(zhuǎn)移支付橫向均等效應(yīng)，研究結(jié)論和尹恒等人基本一致。

還有學(xué)者從分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付角度展開研究。田發(fā)（2010）［14］認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付總體起到一定的橫向財(cái)力均等化效果，其中一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)最強(qiáng)，稅收返還效果最差。李暉（2014）［15］則運(yùn)用基尼系數(shù)及其分解，以H省為例分析了省以下轉(zhuǎn)移支付的均等作用，研究結(jié)果表明轉(zhuǎn)移支付雖然整體均等作用明顯，但只有一般性轉(zhuǎn)移支付起到了均等作用，且這種作用有限。官永彬（2011）［16］同樣運(yùn)用基尼系數(shù)分解方法，發(fā)現(xiàn)稅收返還、各種補(bǔ)助和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付非均等效應(yīng)較大，而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付未能從根本上實(shí)現(xiàn)均等化作用。

這些文獻(xiàn)研究了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度財(cái)力均等效果，但存在不足：一是從研究中所利用的數(shù)據(jù)資料來(lái)看，中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付制度研究較多，但以縣級(jí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的研究較少，且研究年份多在2007年以前；二是大部分對(duì)轉(zhuǎn)移支付均等化的研究?jī)H停留在轉(zhuǎn)移支付大項(xiàng)上，對(duì)分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還缺乏更加細(xì)致深入的分析。基于以上考慮，本文選取1993—2011年縣級(jí)財(cái)稅數(shù)據(jù)，利用不均等測(cè)度指標(biāo)考察我國(guó)轉(zhuǎn)移支付均等化作用。

二、分析方法與數(shù)據(jù)

（一）計(jì)算方法

本文主要利用泰爾指數(shù)構(gòu)建均衡系數(shù)分析轉(zhuǎn)移支付均等效果。泰爾指數(shù)的優(yōu)勢(shì)在于不僅可以顯示總體差距，還可以分解總體差距，顯示組內(nèi)和組間差距及其對(duì)總體差距的貢獻(xiàn)值，揭示財(cái)力差距來(lái)源。泰爾指數(shù)包括泰爾熵T指數(shù)和泰爾熵L指數(shù)，前者對(duì)上層收入水平變化敏感，而后者對(duì)底層收入水平變化敏感，本文研究采用泰爾熵L指數(shù)。具體公式如下所示：

其中，n為縣個(gè)數(shù)，pi為i縣的人口份額，qi為i縣的人均財(cái)政指標(biāo)，為qi的平均值。，其中，Q為該項(xiàng)財(cái)政指標(biāo)的全國(guó)合計(jì)數(shù)，P為全國(guó)總?cè)丝跀?shù)。

本文引入轉(zhuǎn)移支付均衡系數(shù)，測(cè)度轉(zhuǎn)移支付均等效果。其計(jì)算公式是：均衡系數(shù)＝（轉(zhuǎn)移支付后泰爾指數(shù)－轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)）／轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)。均衡系數(shù)為正，表示轉(zhuǎn)移支付逆均等效應(yīng)，系數(shù)為負(fù)，表示正向均等效應(yīng)。絕對(duì)值越大，表示效果越大。

（二）指標(biāo)說(shuō)明和數(shù)據(jù)來(lái)源

本文將縣級(jí)財(cái)力定義為地方本級(jí)財(cái)政收入、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入之和，即：

所有變量均利用縣級(jí)總?cè)丝谟?jì)算人均指標(biāo)。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目眾多，且變動(dòng)頻繁，為研究方便，本文將所有稅收返還和轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目合并為五類。

1.稅收返還：包括增值稅和消費(fèi)稅稅收返還、所得稅基數(shù)返還。

2.體制性補(bǔ)助：包括體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和企事業(yè)單位預(yù)算劃轉(zhuǎn)補(bǔ)助。

3.一般性轉(zhuǎn)移支付：是中央對(duì)地方無(wú)條件補(bǔ)助支出，主要用于均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等。

4.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付：是中央對(duì)地方有條件的補(bǔ)助支出，其目的在于實(shí)現(xiàn)中央特定的政策目標(biāo)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般要求地方政府提供配套資金，實(shí)行?？顚Ｓ谩?/p>

5.其他補(bǔ)助：包括上年結(jié)余、調(diào)入資金和國(guó)債轉(zhuǎn)貸收入、上年結(jié)余及轉(zhuǎn)補(bǔ)助數(shù)。

根據(jù)財(cái)政部《中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》，稅收返還與轉(zhuǎn)移支付并列，并不屬于轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，但稅收返還本身是地方財(cái)力的組成部分，為保證研究完整性，我們?cè)谙挛姆治鲋幸矊⒍愂辗颠€列出。

本文數(shù)據(jù)為1993—2011年全國(guó)縣及縣級(jí)市財(cái)政數(shù)據(jù)（不包括市轄區(qū)數(shù)據(jù)）。其中北京和上?？h級(jí)數(shù)據(jù)過(guò)少，故舍去。2008年以前數(shù)據(jù)來(lái)源于1993—2007年《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，其他年份數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部。為控制離群值和不可比因素影響，本文刪除人均財(cái)力最高和最低各1%的樣本。描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 縣級(jí)人均財(cái)力描述性統(tǒng)計(jì)

根據(jù)表1，我國(guó)縣級(jí)人均財(cái)力差異巨大，其最大最小值比值雖然從1993年的21.99倍下降至2011年的14.71倍，但差異仍十分驚人，我國(guó)財(cái)力均等化面臨艱巨挑戰(zhàn)。

三、實(shí)證分析

（一）總體分析

表2比較了轉(zhuǎn)移支付前后我國(guó)縣級(jí)人均財(cái)力差異的變化情況。根據(jù)表2，在地方初始財(cái)力差異不斷增大的情況下，轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)力的不均等指標(biāo)都出現(xiàn)了不同程度下降，表明轉(zhuǎn)移支付起到了均衡地區(qū)間人均財(cái)力的作用。

雖然轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)間財(cái)力差異，但仍存在一些問(wèn)題。一是從變異系數(shù)來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)力差異在2011年仍高達(dá)0.657，轉(zhuǎn)移支付均等效果還不能令人滿意；二是從均等效果來(lái)看，均衡系數(shù)在2008年以后有所下降，說(shuō)明近些年轉(zhuǎn)移支付均等作用有所弱化，迫切需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付改革進(jìn)一步發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均衡作用。

表2 轉(zhuǎn)移支付前后縣級(jí)人均財(cái)力差異

（二）區(qū)域分析

下面利用泰爾指數(shù)的可分解性，進(jìn)一步分析轉(zhuǎn)移支付均等效果。表3為省內(nèi)和省際財(cái)力差異分解情況。根據(jù)表3，與省際差距相比，省內(nèi)差異的貢獻(xiàn)度更大，說(shuō)明與省際財(cái)力差距相比，省內(nèi)人均財(cái)力差距更大，地方人均財(cái)力差異主要體現(xiàn)在省內(nèi)差異。當(dāng)前地區(qū)財(cái)力差距研究大都注重分析省際財(cái)力差距，對(duì)省內(nèi)差距研究不足。從上面分析結(jié)果來(lái)看，這一問(wèn)題可能會(huì)導(dǎo)致研究無(wú)法反映我國(guó)真實(shí)的地區(qū)財(cái)力差距水平。

按照我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政運(yùn)行模式，省際財(cái)力差距由中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)，而省內(nèi)財(cái)力差距更多依賴于省級(jí)政府通過(guò)省以下轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)。因此，省內(nèi)差距更大表明省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后，省級(jí)政府未能充分履行區(qū)域內(nèi)均等化職責(zé)。分稅制改革中，中央政府只是致力于建立相對(duì)規(guī)范的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，并未統(tǒng)一建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度，而是將省內(nèi)均衡責(zé)任劃歸各省級(jí)政府。隨著中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善，其均等作用不斷增強(qiáng)，省際財(cái)力差距趨向縮小。但省以下轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建卻不能令人滿意，制度建設(shè)滯后，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，分配方式五花八門，缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制，影響了轉(zhuǎn)移支付均衡作用的發(fā)揮。未來(lái)轉(zhuǎn)移支付制度改革的重點(diǎn)，應(yīng)該放在省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)上，突出省級(jí)政府在省內(nèi)財(cái)力差距調(diào)節(jié)中的核心地位，通過(guò)法律或者制度安排激勵(lì)省級(jí)政府履行區(qū)域內(nèi)均等責(zé)任，推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革以縮小省內(nèi)財(cái)力差異。

表3 省轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)省際財(cái)力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

按照東中西部對(duì)地區(qū)財(cái)力差異進(jìn)行分解，如表4所示。從三大區(qū)域的均衡系數(shù)來(lái)看，東中西部組間組內(nèi)財(cái)力差異都逐步縮小，組內(nèi)差距更為突出，到2011年，組間差距僅占全部差距的3.3%，這進(jìn)一步印證了前面的結(jié)論，地方人均財(cái)力差異主要體現(xiàn)為省內(nèi)差異。

從不均等程度來(lái)看，中部地區(qū)財(cái)力差距最小，泰爾指數(shù)低于0.1，而東部地區(qū)財(cái)力差距最大。從均衡系數(shù)來(lái)看，西部地區(qū)均衡效果最好，東部地區(qū)最差。轉(zhuǎn)移支付在中西部地區(qū)均等作用更強(qiáng)，在數(shù)據(jù)上支持了 “轉(zhuǎn)移支付向中西部財(cái)力薄弱地區(qū)傾斜”的政策取向。但同時(shí)東部地區(qū)財(cái)力差距問(wèn)題凸顯，如廣東“東西北地區(qū)與珠三角地區(qū)差距”、江蘇 “蘇北和蘇南差距”等問(wèn)題已逐漸引起政府和民眾關(guān)注。東部省份財(cái)力充裕，因而東部地區(qū)財(cái)力差距更大表明東部省份未能有效調(diào)節(jié)省內(nèi)財(cái)力差異。未來(lái)要推動(dòng)?xùn)|部省級(jí)政府履行均等職責(zé)，完善區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距調(diào)節(jié)機(jī)制。

表4 轉(zhuǎn)移支付對(duì)東中西部財(cái)力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

續(xù)前表

（三）分項(xiàng)分析

我們按照稅收返還和轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對(duì)人均財(cái)力差異進(jìn)行分解，結(jié)果如表5所示。根據(jù)表5，多數(shù)項(xiàng)目促進(jìn)了財(cái)力均等化。從分項(xiàng)來(lái)看，均等化效果最好的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付按照 “因素法”公式分配，具有公開、公平和公正的特點(diǎn)，是最具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付形式，數(shù)據(jù)上也支持這一結(jié)論，自2000年以來(lái)，一般性轉(zhuǎn)移支付一直是均等化效果最好的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金指定了資金的支出類型，因而均等化作用很難直接判斷。根據(jù)表5，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均等化效果僅次于一般性轉(zhuǎn)移支付。

稅收返還是其中最具有爭(zhēng)議性的項(xiàng)目。根據(jù)表5，稅收返還在2003年以前存在逆均等化效應(yīng)，但在2003年以后，體現(xiàn)出均等化效果。這一結(jié)論與大多數(shù)研究結(jié)論有所區(qū)別，稅收返還在2003年以后反而縮小了地區(qū)間財(cái)力差距。其原因在于：一是樣本選擇，特別是樣本時(shí)間段不同所導(dǎo)致的研究結(jié)論的差異；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)凈上劃兩稅的絕對(duì)量大大高于其他地區(qū)，這些凈上劃兩稅的財(cái)政收入絕大多數(shù)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付途徑撥付給經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，雖然絕對(duì)差距擴(kuò)大，但是相對(duì)差距縮小，在某種程度上也促進(jìn)了公平。

表5 稅收返還和分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付財(cái)力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

續(xù)前表

我們進(jìn)一步分析一般性轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目的均等作用，如表6所示。均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付均等作用最顯著。均衡性轉(zhuǎn)移支付采用相對(duì)規(guī)范的公式分配資金，因而均等效果顯著。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政部實(shí)施的一次性年終獎(jiǎng)金和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼政策，該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付區(qū)別對(duì)待不同發(fā)展程度地區(qū)，有效達(dá)到 “補(bǔ)低”的目的。農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付是為推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革而實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，并向農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)、民族地區(qū)和財(cái)政困難地區(qū)傾斜，由于該項(xiàng)目在政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行中都貫徹了均等思想，因此在實(shí)踐中起到顯著均等效果。相對(duì)而言，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付均等效果較小，未來(lái)需加大對(duì)民族地區(qū)支持力度。

表6 一般性轉(zhuǎn)移支付財(cái)力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

（四）均等效率分析

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付均等效果，既與本身制度設(shè)計(jì)有關(guān)，也可能與其規(guī)模有關(guān)，即某一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可能均等作用顯著，但由于規(guī)模過(guò)小而導(dǎo)致實(shí)踐中均等效果不顯著。因而，本文進(jìn)一步考察資金規(guī)模對(duì)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付均等作用的影響。轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目的均衡系數(shù)與轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占比的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.798，且其回歸結(jié)果在1%水平上顯著，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付規(guī)模顯著影響各轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目均等效果。因此，本文用稅收返還和轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目均衡系數(shù)得分，除以該項(xiàng)目在稅收返還和轉(zhuǎn)移支付中所占比重，得到均衡效率值，分析轉(zhuǎn)移支付均等效率。均衡效率值越高，表明轉(zhuǎn)移支付均等效率越高。由于2008年以后缺少細(xì)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，因而，本文以2007年為例分析轉(zhuǎn)移支付均等效率，具體如圖1所示。

圖1 2007年稅收返還和轉(zhuǎn)移支付均衡效率

根據(jù)圖1，一般性轉(zhuǎn)移支付各項(xiàng)目均衡效率值排名前列，高于其他類型轉(zhuǎn)移支付。因而推進(jìn)財(cái)力均等化最適合的形式是一般性轉(zhuǎn)移支付，未來(lái)要提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和所占比重。

體制性補(bǔ)助、其他補(bǔ)助和稅收返還均等效率較低，稅收返還均等效率最差。稅收返還和體制性補(bǔ)助來(lái)源于財(cái)政包干體制，是當(dāng)前財(cái)政 “雙軌運(yùn)行”的體現(xiàn)。其分配辦法大多沿襲自舊體制，分配方式多年未變，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前財(cái)政均等化的要求，未來(lái)需要進(jìn)一步歸并調(diào)整，減少甚至取消體制性補(bǔ)助和稅收返還項(xiàng)目，將其納入到一般性轉(zhuǎn)移支付中。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然體現(xiàn)出顯著的均等效果，但其均等效率較低，僅高于其他補(bǔ)助和稅收返還。這主要是由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目眾多，幾乎涵蓋了政府支出的全部領(lǐng)域，資金分布分散，且資金分配不規(guī)范，主觀因素和人為操作較多，導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系復(fù)雜，難以形成制度合力，使我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均等效率大打折扣。未來(lái)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一方面要?dú)w并整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，突出重點(diǎn)，另一方面要改進(jìn)分配辦法。

從上面分析可以看出，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的重要缺陷之一就是結(jié)構(gòu)不合理。均等效果和效率最好的一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，而均等化效率相對(duì)較差的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重過(guò)高，從而制約了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度整體均等作用的發(fā)揮。

四、結(jié)論和建議

本文基于縣級(jí)數(shù)據(jù)，利用泰爾指數(shù)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付均等效果進(jìn)行了分析，研究發(fā)現(xiàn)：轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)財(cái)力差異，但地區(qū)間財(cái)力差距仍極大，且均等效果在2008年以后有所弱化；相對(duì)于省際差距，省內(nèi)差距是地區(qū)財(cái)力差距的主要組成部分，未來(lái)要重點(diǎn)推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)；轉(zhuǎn)移支付向中西部地區(qū)傾斜，但東部地區(qū)財(cái)力差距問(wèn)題凸顯；一般性轉(zhuǎn)移支付均等的效果和效率都是最高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、體制性補(bǔ)助和稅收返還均等效率較低。因此，需要通過(guò)改革進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等作用。

一是推動(dòng)省級(jí)政府履行區(qū)域內(nèi)均等化責(zé)任，推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。從泰爾指數(shù)分解結(jié)果看，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)作用明顯，但省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)還有待加強(qiáng)，因此，要突出省級(jí)政府在省內(nèi)調(diào)節(jié)中的核心作用，通過(guò)監(jiān)督和約束制度促使省級(jí)政府完善轄區(qū)內(nèi)財(cái)力差異調(diào)節(jié)機(jī)制?？梢钥紤]修改《預(yù)算法》，或者制定《轉(zhuǎn)移支付法》，明確省級(jí)政府區(qū)域內(nèi)均等化職責(zé)，使省級(jí)政府關(guān)注區(qū)域整體財(cái)力均等。同時(shí)，建立相應(yīng)的約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制，構(gòu)建財(cái)力均等測(cè)度指標(biāo)體系，并將其納入地方政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)均等績(jī)效考評(píng)結(jié)果對(duì)地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

二是合理調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重。一般性轉(zhuǎn)移支付均等作用顯著，因而要提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。但在我國(guó)財(cái)政管理不夠規(guī)范，對(duì)地方政府監(jiān)管還十分有限的情況下，盲目擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，一方面可能會(huì)大大削弱中央政府宏觀調(diào)控能力，另一方面缺少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方公共服務(wù)提供的約束，可能使地方政府的公共支出責(zé)任處于一種放任狀態(tài)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的中央政策目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付主要推進(jìn)財(cái)力均等化，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在確保地方基本公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)中央政策目標(biāo)方面發(fā)揮更大作用。因而，要構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系。

三是以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，歸并整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，確定支出重點(diǎn)，形成以分類撥款為主要形式的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。由前面分析可知，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均等效果顯著，但項(xiàng)目過(guò)多，資金分散，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體調(diào)節(jié)作用下降，影響最終均等效果。這也正是轉(zhuǎn)移支付雖然縮小了各地區(qū)財(cái)力差異，但地區(qū)間財(cái)力差異仍然顯著的重要原因之一。因而，目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革重點(diǎn)不在于降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，而在于進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，取消名不副實(shí)和過(guò)時(shí)的項(xiàng)目，歸并復(fù)雜交叉項(xiàng)目，以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，確定支出重點(diǎn)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革方向應(yīng)該是分類撥款，其優(yōu)點(diǎn)在于既能保障地方政府基本公共服務(wù)供給能力，又不影響地方政府自主權(quán)。

四是科學(xué)構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付分配公式。首先，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付分配公式。將成本因素系統(tǒng)引入轉(zhuǎn)移支付公式，利用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，結(jié)合主觀判斷，針對(duì)不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目，構(gòu)建成本差異指標(biāo)體系，可以考慮的因素包括國(guó)土面積、市場(chǎng)化指數(shù)、城市化率和物價(jià)指數(shù)等。優(yōu)化支出需求衡量公式，例如：教育可以細(xì)分為義務(wù)教育、中等教育和高等教育，每一種教育支出需求衡量因素包括全國(guó)適齡兒童人口、全國(guó)平均公共教育支出水平以及成本調(diào)整系數(shù)，其中成本差異調(diào)整系數(shù)包括各地區(qū)物價(jià)水平、貧困學(xué)生比重和殘疾學(xué)生比重等；醫(yī)療衛(wèi)生支出需求衡量因素應(yīng)該包括總?cè)丝谝?guī)模、全國(guó)平均公共醫(yī)療衛(wèi)生支出水平以及成本調(diào)整系數(shù)，成本差異調(diào)整系數(shù)包括價(jià)格指數(shù)、嬰兒死亡率和人口密度等。其次，探索構(gòu)建分類撥款分配公式。分類撥款主要用來(lái)保證設(shè)立均等化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)供給，可以參照一般性轉(zhuǎn)移支付分配公式，針對(duì)不同基本公共服務(wù)項(xiàng)目分別設(shè)計(jì)分配公式。分類撥款測(cè)算公式需考慮地區(qū)成本差異因素和支出需求因素，其中支出需求是指達(dá)到均等化標(biāo)準(zhǔn)所需財(cái)政支出。分類撥款宜采用績(jī)效轉(zhuǎn)移支付形式，從而在維護(hù)地方政府自主權(quán)和預(yù)算靈活性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基本公共服務(wù)提供結(jié)果的問(wèn)責(zé)。

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