劉羽楓+劉佩瑤

摘 要：基于我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，運用最新的數(shù)據(jù)進行分析，梳理出我國城鎮(zhèn)殘疾人公共就業(yè)服務(wù)面臨的主要問題，并從公共政策的角度提出了相應(yīng)的對策建議。主要包括：鞏固集中就業(yè)方式，推進福利企業(yè)改革；加強分散就業(yè)的監(jiān)督，完善相關(guān)的法律政策，加大個體及其他形式就業(yè)的扶持力度等。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)殘疾人；就業(yè)；公共服務(wù)

中圖分類號 F249.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）12-0009-03

就業(yè)是民生之本，安國之策。根據(jù)中國殘聯(lián)最新統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，我國各類殘疾人總數(shù)已達8 500萬，約占全國總?cè)丝诘?.21%。對殘疾人來說，就業(yè)不僅能給他們帶來收入，改善生活，也是其融入社會的主要途徑，從宏觀上看還可以提高社會生產(chǎn)力，降低失業(yè)率，減少對政府轉(zhuǎn)移支付的依賴[1]。在現(xiàn)階段總體就業(yè)環(huán)境欠佳，就業(yè)形勢嚴峻的情況下，做好殘疾人的勞動就業(yè)工作，對維護和保障殘疾人的權(quán)益，促進我國政治、經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定發(fā)展，具有重要意義。

1 城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)狀況分析

1.1 城鎮(zhèn)殘疾人新增安排就業(yè)人數(shù) 如圖1所示。我國城鎮(zhèn)每年新增殘疾人就業(yè)人數(shù)在2003年至2007年間總體上呈增長狀態(tài)，從2003年的32.7萬人增加到2007年的39.4萬人。2005年之后人數(shù)發(fā)生了小幅度的波動，2006年減少為36.1萬人。2007至2011年間一直處于較為平緩的下降趨勢，且2011年的就業(yè)水平略低于2003年，直到2012年才有所回升。但達到2013年的36.9萬人之后陡然下滑，2a間下降了10.6萬人，2015年的就業(yè)人數(shù)為史上最低，僅有26.3萬。（如無特殊說明，本文使用的所有數(shù)據(jù)均來源于相應(yīng)年份的《中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、《中國統(tǒng)計年鑒》和人社部公布的《部分城市公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)市場供求狀況分析》）。

[（萬人）][（年份）]

1.2 城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)模式 21世紀以來，我國殘疾人的就業(yè)模式從以“集中就業(yè)為主、分散就業(yè)為輔”的計劃就業(yè)模式轉(zhuǎn)向了“多元安置”的計劃與市場相結(jié)合的就業(yè)模式。城鎮(zhèn)殘疾人的就業(yè)模式主要包括集中就業(yè)、按比例就業(yè)、個體及其他形式就業(yè)3種模式。

由圖2可知，近十幾年來，通過集中就業(yè)和按比例就業(yè)的方式來安排殘疾人就業(yè)的人數(shù)較為穩(wěn)定，在2003至2012年間存在著較小的浮動，前者一直維持在10萬人左右，后者始終保持在9萬人左右，2013年之后兩者都有較大比例的減少，但前者的規(guī)模始終略大于后者。個體及其他形式就業(yè)逐漸成為城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)的主要形式，其規(guī)模遠遠超過了集中就業(yè)和按比例就業(yè)，新增就業(yè)人數(shù)最多的時候高達18萬。在2003至2015年間，總體增長的幅度雖然不大但相對較為穩(wěn)定，充分表明了我國的城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)方式在向多樣化發(fā)展，殘疾人尋求工作機會的主動性越來越高，國家的相關(guān)政策和服務(wù)在逐漸完善。

[（萬人）][（年份）]

圖2 2003-2015年通過3種就業(yè)模式安排殘疾人就業(yè)的新增人數(shù)

2 城鎮(zhèn)殘疾人公共就業(yè)服務(wù)面臨的主要問題

2.1 集中安置就業(yè)增長緩慢 集中安置就業(yè)依賴于福利企業(yè)的發(fā)展，它是殘疾人集中就業(yè)的主要場所。自20世紀80年代開始，在政府優(yōu)惠政策的激勵下，我國的福利企業(yè)得到迅速發(fā)展，安置殘疾職工的數(shù)量也在大幅度增加，一度達到輝煌。勿庸置疑，在當(dāng)時以勞動密集型為主的社會經(jīng)濟環(huán)境中，集中安置是解決殘疾人就業(yè)問題的重要途徑，起到了不可替代的作用。但福利企業(yè)的成長和發(fā)展是基于計劃經(jīng)濟體制的，國家的保護傘發(fā)揮著重要的效用，由于發(fā)展理念滯后，基礎(chǔ)工作薄弱，規(guī)章制度不健全和經(jīng)濟責(zé)任模糊不清，沒有有效的經(jīng)營戰(zhàn)略與長遠目標(biāo)；在技術(shù)應(yīng)用、開發(fā)和人員培訓(xùn)等方面安排不到位，管理機制落后，經(jīng)濟實力不足，設(shè)備陳舊等因素的困擾下，其總體發(fā)展處于相對滯后的狀態(tài)。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型，競爭機制的引入，福利企業(yè)面臨著轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)的巨大壓力，原有的政府保護失去效用，不僅無法吸納新的殘疾人勞動力，還要解雇一批老殘疾人員工，所以目前我國福利企業(yè)的數(shù)量在一直下降，平均利潤在不斷減少，吸納殘疾人就業(yè)的能力也在不斷降低，詳見表1。由于殘疾人就業(yè)渠道的拓寬，殘疾人通過福利企業(yè)集中安置就業(yè)的比重增長仍然比較緩慢。

2.2 按比例分散就業(yè)停滯不前 按比例分散就業(yè)是一種政府的強制性制度安排，這在國際上是一種較為通行的做法。近10a來，殘疾人按比例分散就業(yè)得到了快速發(fā)展，許多省市均制定了相關(guān)條例，要求企事業(yè)單位和機關(guān)實施按比例分散安置殘疾人就業(yè)，按比例分散的殘疾人就業(yè)人數(shù)快速上升。但是，殘疾人按比例分散就業(yè)在實踐中仍然存在相當(dāng)大的壓力。雖然政府制定了剛性的政策法規(guī)，可由于缺乏有效的監(jiān)督手段，部分單位逃避社會責(zé)任，拒絕接受殘疾人或者只是“收養(yǎng)”并不給他們安排工作，結(jié)果把一種看似積極、幫助殘疾人就業(yè)的辦法制造成了另一種歧視，產(chǎn)生了很多不良的社會影響。

從發(fā)展趨勢來看，2003-2015年，殘疾人按比例分散就業(yè)人數(shù)雖然在增長，但是它在3種就業(yè)渠道中所占份額卻起伏不定，每年新安置的數(shù)量十分有限，多數(shù)年份呈下降趨勢。

2.3 個體及其他形式就業(yè)的扶持力度較小 近年來，在工商、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門和殘聯(lián)的支持幫助下，殘疾人個體及其他形式就業(yè)的人數(shù)大幅度增加，已經(jīng)逐漸成為殘疾人就業(yè)的重要渠道。但是，針對殘疾人自主就業(yè)的專項扶持政策的覆蓋面和扶持力度還比較小，一些優(yōu)惠措施缺乏剛性規(guī)定，隨意性較大，在系統(tǒng)性和銜接性方面存在明顯的不足[2]。此外，個體就業(yè)專業(yè)化的就業(yè)服務(wù)體系沒有建立或不完善。

3 促進我國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)的對策建議

目前，我國殘疾人個體及其他形式就業(yè)的規(guī)模超過了集中就業(yè)和按比例就業(yè)，是今后殘疾人就業(yè)的重要發(fā)展方向，但這并不等于淘汰后2種就業(yè)模式?；?種公共就業(yè)服務(wù)都存在或多或少的問題，為促進我國殘疾人充分就業(yè)，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧的小康社會，特提出以下對策建議。

3.1 鞏固集中就業(yè)方式，推進福利企業(yè)改革 首先，要放寬對福利企業(yè)的投資主體限制，允許其進入經(jīng)營性、服務(wù)性領(lǐng)域[3]。原有的政策規(guī)定了除民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道舉辦的福利企業(yè)外，其他的主體投資興辦的福利企業(yè)均不能享受退稅政策，這限制了福利企業(yè)的投資主體類型。應(yīng)加快福利企業(yè)改革，放寬或取消對福利企業(yè)的行業(yè)限制，強化企業(yè)內(nèi)部管理，提高企業(yè)的管理水平和企業(yè)在市場競爭中的競爭能力，扶持福利企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。其次，可以對福利企業(yè)的優(yōu)惠政策做適當(dāng)調(diào)整，不再實行福利企業(yè)認證制度，取消福利企業(yè)稱號，稅收優(yōu)惠不再與福利企業(yè)證書掛鉤[4]。實行按雇傭人數(shù)多少進行補貼和實施稅收優(yōu)惠政策，改“補企業(yè)”為“補人頭”。這種做法，不但有利于防止假福利企業(yè)的出現(xiàn)，而且鼓勵正常企業(yè)加入到雇傭殘疾人的行列中來，擴大了殘疾人就業(yè)企業(yè)的數(shù)量。

3.2 加強分散就業(yè)的監(jiān)督，完善相關(guān)的法律政策 政府機關(guān)、殘聯(lián)等公共部門應(yīng)帶頭落實依法按比例就業(yè)，督促企業(yè)嚴格執(zhí)行殘疾人按比例就業(yè)的政策，堅持以安置殘疾人為主、征收殘疾人保障金為輔的原則，積極推動殘疾人充分就業(yè)。稅務(wù)、民政、勞動、殘聯(lián)等單位要通過勞動年檢、稅收檢查等多種形式，加強對用工單位安排殘疾人就業(yè)的規(guī)范管理，堅決取消掛名就業(yè)現(xiàn)象。建議提高就業(yè)保障金的繳納標(biāo)準，增加違規(guī)企業(yè)成本，促使企業(yè)為殘疾人提供更多的崗位。也可仿照歐洲一些國家的做法，在按比例安置殘疾人時按殘疾程度計算點數(shù)（殘疾系數(shù)），以此計算用工單位退稅比例和收繳就業(yè)保障金的數(shù)額。在法律政策上，采取切實措施，全面貫徹殘疾人保障法，各級人民政府和有關(guān)部門要制定和完善相應(yīng)的地方性規(guī)章和實施細則。

3.3 加大個體及其他形式就業(yè)的扶持力度 殘疾人就業(yè)需要技術(shù)和能力，是以一定的教育水平為基礎(chǔ)的。因此，第一要務(wù)是要普及殘疾人義務(wù)教育，加大財政對特殊教育、殘疾人職業(yè)技術(shù)教育的投入。要以就業(yè)為需求導(dǎo)向，創(chuàng)辦適合不同類型殘疾人的職業(yè)技術(shù)學(xué)校，進行分類培訓(xùn)。并加強殘疾人的心理教育，提高殘疾人應(yīng)對挫折的承受能力。此外，還應(yīng)充分利用信息技術(shù)，拓展殘疾人個體及其他形式就業(yè)的渠道，鼓勵殘疾人創(chuàng)業(yè)。政府和相關(guān)部門應(yīng)制定優(yōu)惠政策，促進其發(fā)展。個體、工商、銀行等有關(guān)部門要在殘疾人社會保障和有關(guān)稅收法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，給予優(yōu)惠照顧。

參考文獻

[1]楊旭.反殘疾人就業(yè)歧視的法律保障研究[J].西南政法大學(xué)學(xué)報，2015（3）：89-98.

[2]包學(xué)雄.殘疾人社會保障與基金管理研究[M].北京：中國致公出版社，2011：103-104.

[3]鄭功成.中國殘疾人事業(yè)發(fā)展報告[M].北京：人民出版社，2011：63-64.

[4]楊立雄，蘭花.中國殘疾人社會保障制度[M].北京：人民出版社，2011：103-104. （責(zé)編：徐煥斗）