摘 要：失業(yè)保險(xiǎn)基金是失業(yè)保險(xiǎn)制度得以運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，其支出的合理性直接影響著失業(yè)保險(xiǎn)的整體運(yùn)行效果。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大環(huán)境下，失業(yè)問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻，加上供給側(cè)改革的去產(chǎn)能過程中造成的大量傳統(tǒng)重工業(yè)的職工面臨重新分流安置，則為目前的就業(yè)形勢(shì)增添了更多壓力。從促進(jìn)就業(yè)的角度反思我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的現(xiàn)狀， 指出其存在支出項(xiàng)目龐雜、失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平過低、促進(jìn)就業(yè)占比少三大問題，并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)的調(diào)整建議。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；促進(jìn)就業(yè)；失業(yè)保險(xiǎn)基金；鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)

中圖分類號(hào)：F842 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2016）07-86 -02

一、我國(guó)目前面臨的失業(yè)窘境

（一）經(jīng)濟(jì)增速放緩，失業(yè)登記人口逐年攀升

自2012年GDP增速“破八”（7.7%）以來，我國(guó)一直保持著經(jīng)濟(jì)增速放緩的形勢(shì)。到2015年，GDP增速又跌到了6.9%。從理論看來，根據(jù)奧肯定律的揭示：GDP每增加兩個(gè)百分點(diǎn)，失業(yè)率下降一個(gè)百分點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)看來，與逐漸減緩的GDP增速成為對(duì)比的是，我國(guó)失業(yè)登記人口正在逐年攀升，截至2015年已達(dá)966萬(wàn)人。除此之外，我國(guó)還存在著大量符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)資格卻未登記的人員，以及實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)卻不符合領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)資格的失業(yè)人員，如：未登記失業(yè)者、大學(xué)畢業(yè)生、城鎮(zhèn)農(nóng)民工、有勞動(dòng)能力卻無(wú)業(yè)的低保對(duì)象，實(shí)際失業(yè)人員數(shù)量遠(yuǎn)大于登記的失業(yè)人員數(shù)量。

（二）供給側(cè)改革去產(chǎn)能帶來的失業(yè)隱患

供給側(cè)改革的最主要目標(biāo)在于去除過剩的產(chǎn)能，改進(jìn)供給，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。2016年2月末，據(jù)人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民披露，“據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，僅煤炭系統(tǒng)和鋼鐵系統(tǒng)就分別有130萬(wàn)人和50萬(wàn)人將面臨分流安置”。除此之外，去產(chǎn)能行業(yè)的下游行業(yè)也將會(huì)受到不同程度的影響，從而帶來大量隱性失業(yè)群體。顯而易見，即將展開的供給側(cè)改革將進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)人口數(shù)量，若分流安置欠妥，則將直接影響到職工下崗后的切身利益和民眾對(duì)供給側(cè)改革公平性評(píng)判。

就目前的情況而言，大部分的分流職工文化水平不高、工作技能單一，靠自己解決基本和生活再就業(yè)的問題非常困難，還需依賴失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用。正如我國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成所言，分流員工多來自東北老工業(yè)基地、華北重工業(yè)基地，面臨著轉(zhuǎn)崗和掌握新技能的問題，要妥善安置他們，則需要失業(yè)保險(xiǎn)提供津貼補(bǔ)助、培訓(xùn)以及政府的促進(jìn)就業(yè)、激勵(lì)創(chuàng)業(yè)政策的引導(dǎo)和支持。

二、促進(jìn)就業(yè)視角下失業(yè)保險(xiǎn)基金支出存在的問題

自2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法以來，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的基本宗旨一直是“保障失業(yè)者的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)”。因而在實(shí)際操作中，各地主管部門也一直將“保障基本生活”默認(rèn)為首要任務(wù)，促進(jìn)就業(yè)為次要任務(wù)。受這種理念的影響，失業(yè)保險(xiǎn)基金在促進(jìn)就業(yè)方面的支出也就相對(duì)有限。但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)改革的影響下，這種制度理念及其基金支出安排上的問題也日益凸顯，急需進(jìn)行相應(yīng)配套的調(diào)整，給予失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)就業(yè)項(xiàng)目應(yīng)得的重視和投入，以應(yīng)對(duì)新時(shí)期的挑戰(zhàn)。

（一）支出項(xiàng)目龐雜無(wú)章

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出項(xiàng)目繁多、雜亂，包括失業(yè)保險(xiǎn)金，失業(yè)期間的生育補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助金、喪葬金、死者家屬撫慰金，就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，就業(yè)介紹補(bǔ)貼，農(nóng)民工一次性生活補(bǔ)貼等支出。這些混亂的基金支出項(xiàng)目，缺乏精確的目標(biāo)和統(tǒng)一的支付標(biāo)準(zhǔn)，并與其他社會(huì)保險(xiǎn)的部分保障功能交疊重合，容易造成社會(huì)保障系統(tǒng)內(nèi)部和政府部門之間互相推諉或重復(fù)浪費(fèi)的情況。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平過低

根據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》與《中國(guó)人力資源和社會(huì)保障年鑒》的數(shù)據(jù)，從2005年到2014，多年來中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的支付水平從未超過城鎮(zhèn)平均工資水平的20%，給付水平顯然過低，失業(yè)者賴以維持基本生活都非常困難。此外，我國(guó)在設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)并未將贍養(yǎng)系數(shù)納入考慮，家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重的失業(yè)者缺乏足夠的渡過難關(guān)的補(bǔ)貼，加上搜尋、面試工作需要成本，因而難以脫離失業(yè)致使貧困的處境。

（三）促進(jìn)就業(yè)項(xiàng)目支出占比少

在我國(guó)，促進(jìn)就業(yè)項(xiàng)目主要包括職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹。在我國(guó)2005年至2014年的失業(yè)保險(xiǎn)支出中，職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼歷年在失業(yè)保險(xiǎn)支出的占比從未超過6%；由于數(shù)據(jù)缺失，筆者無(wú)法獲得職業(yè)介紹補(bǔ)貼在失業(yè)保險(xiǎn)支出占比的直接單項(xiàng)數(shù)據(jù)，但是可以做簡(jiǎn)單的推測(cè)：在失業(yè)保險(xiǎn)總支出中，除去失業(yè)保險(xiǎn)金、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、失業(yè)期間生育保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、喪葬補(bǔ)助費(fèi)和死者家屬撫恤金、農(nóng)民合同制工人一次性生活補(bǔ)貼等其他支出，專門用于職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼的支出非常有限。李元春（2011）在其書中做出推算：歷年來，我國(guó)用于職業(yè)介紹補(bǔ)貼和職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼的支出總和不會(huì)超過失業(yè)保險(xiǎn)支出總額的30%① 。放眼國(guó)際，發(fā)達(dá)國(guó) 家用于促進(jìn)就業(yè)的支出多為失業(yè)保險(xiǎn)總支出的60%左右，顯然，我國(guó)在這一方面仍有很廣闊的提升空間② 。

三、調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的建議

上述失業(yè)保險(xiǎn)基金支出問題都在不同程度上影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的就業(yè)功能的發(fā)揮。從當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)與失業(yè)保險(xiǎn)制度功能轉(zhuǎn)變方向而言，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出以增強(qiáng)其促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮無(wú)疑非常必要。何況，我國(guó)歷年失業(yè)保險(xiǎn)基金都有結(jié)余， 截至2014年累計(jì)已達(dá)4451億元。雖然目前失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率已下調(diào)，但與其讓這些結(jié)余基金作為“閑錢”，不如充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。若能合理用于提高失業(yè)保險(xiǎn)金水平、提高職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼等方面，則將對(duì)促進(jìn)就業(yè)乃至促進(jìn)市場(chǎng)人才結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有良好成效。

（一）精簡(jiǎn)冗雜支出項(xiàng)目

隨著我國(guó)各類社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)制度的發(fā)展，應(yīng)把失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目中的喪葬補(bǔ)助金和醫(yī)療補(bǔ)助金分別歸屬到最低生活保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度當(dāng)中。這樣做的好處在于有利于各種社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的明確分工，減少失業(yè)保險(xiǎn)的不合理支出，使其專注其自身職能和權(quán)責(zé)，有利于失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的專業(yè)化發(fā)展。

（二）適度提高失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平

雖然公認(rèn)高水平的失業(yè)保險(xiǎn)金容易導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，但我國(guó)目前的失業(yè)保險(xiǎn)給付水平，不但遠(yuǎn)落后于失業(yè)保險(xiǎn)制度成熟國(guó)家的平均水平，連維持失業(yè)者的溫飽生活都堪憂，更不足以“養(yǎng)懶漢”。筆者對(duì)于廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院丁煜教授的研究方案非常認(rèn)同，她提出：“我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的適宜區(qū)間應(yīng)在社會(huì)平均工資的35%到50%左右，上限是最低工資水平，下限是最低生活保障金水平?！雹?適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金水平，將失業(yè)者的家庭贍養(yǎng)系數(shù)納入考慮，則有利于增加失業(yè)者的收入，減少其在失業(yè)期間遭受的困窘，彌補(bǔ)其搜尋成本，有利于保障失業(yè)者的尊嚴(yán)，并促進(jìn)其再次就業(yè)。

（三）增加用于促進(jìn)就業(yè)的支出比例

第一 ，增加失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)培訓(xùn)的投入。合理加大對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的投入，是提高再就業(yè)率的重要路徑之一。失業(yè)保險(xiǎn)制度成熟的國(guó)家一般都把職業(yè)培訓(xùn)列為失業(yè)保險(xiǎn)的重點(diǎn)投入對(duì)象，如：為鼓勵(lì)失業(yè)者參與再就業(yè)職業(yè)培訓(xùn)，意大利、德國(guó)對(duì)參加職業(yè)培訓(xùn)的者提供交通、書本等培訓(xùn)補(bǔ)貼；英國(guó)對(duì)接受職業(yè)培訓(xùn)且通過資格等級(jí)證書鑒定或考核的失業(yè)者，分證書等級(jí)增加失業(yè)保險(xiǎn)的給付。在供給側(cè)改革的浪潮中，我國(guó)也應(yīng)結(jié)合市場(chǎng)未來需要，提高針對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的人力、資金、政策支持力度，通過講座、宣講會(huì)、仿真訓(xùn)練等多種教授形式提高職業(yè)培訓(xùn)的有效性，幫助失業(yè)者提高工作技能和心理素質(zhì)。

第二，為用人單位提供就業(yè)補(bǔ)貼。鼓勵(lì)企業(yè)招聘就業(yè)困難者或再就業(yè)人員，為用人單位提供相應(yīng)的補(bǔ)貼或稅收減免政策，也是一種促進(jìn)就業(yè)的常見辦法。日本在這方面的做法值得借鑒，其就業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目包括：對(duì)長(zhǎng)期聘用失業(yè)者的用人單位給予補(bǔ)貼，或?qū)㈤L(zhǎng)期失業(yè)者未領(lǐng)完的失業(yè)保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)發(fā)給企業(yè)；對(duì)因經(jīng)營(yíng)不景氣而被迫壓縮經(jīng)營(yíng)規(guī)模的企業(yè)，通過給予企業(yè)一年工資補(bǔ)貼的做法鼓勵(lì)其在內(nèi)部創(chuàng)設(shè)崗位安置富余人力資源。

第三，為提前就業(yè)者提供優(yōu)惠。這種做法在國(guó)際早有先例，仍以日本為例：日本的失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)領(lǐng)取期限為300天，若失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間提前再就業(yè)剩余100～150天、150～200天、200～300天的，在找到一年以上合同的工作后，仍可分別領(lǐng)取30天、70天、120天的再就業(yè)補(bǔ)助金。日本通過這一做法激勵(lì)失業(yè)者積極尋找工作，在治理本國(guó)失業(yè)問題上取得了良好的效果。我國(guó)同樣可學(xué)習(xí)日本的這一做法，通過在總體上縮短失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放時(shí)間，并以提前工作仍能領(lǐng)到部分再就業(yè)補(bǔ)助金的辦法來激勵(lì)失業(yè)人員主動(dòng)尋找工作，提高再就業(yè)率。

（四）鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)

在我國(guó)就業(yè)普遍艱難的大環(huán)境下，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)也是促進(jìn)再就業(yè)、緩解就業(yè)市場(chǎng)壓力的一大出路。它不但有利于解決失業(yè)者自身的再就業(yè)問題，還有利于激發(fā)就業(yè)倍增效應(yīng)，創(chuàng)造出大量新崗位，解決其他人的就業(yè)問題，與我國(guó)目前提出的“萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”口號(hào)的要求契合。具體做法可以如下：1.將鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)貼納入失業(yè)保險(xiǎn)基金支出體系，使鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的行為制度化、規(guī)范化，各地失業(yè)保險(xiǎn)管理部門根據(jù)本地實(shí)情確定給付標(biāo)準(zhǔn)。2.為有創(chuàng)業(yè)想法的失業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)，提高創(chuàng)業(yè)成功率。主要方式包括：企業(yè)家現(xiàn)身說法、講座培訓(xùn)、案例分析、引入模擬公司實(shí)訓(xùn)等。3.為失業(yè)者優(yōu)先提供創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地。一方面，政府可合理規(guī)劃城市建設(shè)，利用經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、大學(xué)科技園區(qū)等地建設(shè)創(chuàng)業(yè)基地，對(duì)失業(yè)者優(yōu)惠開放，為其提供集中、穩(wěn)定的創(chuàng)業(yè)場(chǎng)所；另一方面，在合法合理的前提下，可允許失業(yè)者使用臨時(shí)商業(yè)用房、租借房、家庭住所等地作為初步經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。4.為失業(yè)者創(chuàng)辦的微型、小型企業(yè)提供定期的稅費(fèi)減免或貸款優(yōu)惠，降低其創(chuàng)業(yè)成本。

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作者簡(jiǎn)介：

李穎，女，江西九江人，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障理論。