張會陽

我國社?；鸨O(jiān)管相關問題研究

張會陽

本文主要從政府的公共職能和社保基金運營監(jiān)管現(xiàn)狀兩個角度闡述了加強社?；鸨O(jiān)管的必要性，再從立法層面、監(jiān)管主體、內(nèi)部控制和社會監(jiān)督等方面分析了對社?；鹪谑罩А⒐芾砗屯顿Y運營等方面的監(jiān)管存在的問題，最后提出了相應的對策。

社?；?；完善；監(jiān)管

隨著我國社會保障體系的日益健全和完善，社?；鸬囊?guī)模日益壯大?；饠?shù)額巨大、支付周期長等特征，給社?；鸬陌踩珕栴}帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，監(jiān)管漏洞層出不窮。社?；鸨徊糠謫挝缓蛡€人任意侵吞、挪用的現(xiàn)象仍舊存在；不合理的風險投資，不但沒有實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋担炊潛p不斷。究其原因，是“監(jiān)管不力、立法滯后”所造成的。社保基金在籌資、給付、投資增值等各個環(huán)節(jié)都缺乏監(jiān)管，更缺乏完善的法律制度，監(jiān)管漏洞往往層出不窮。

一、對我國社保基金監(jiān)管的必要性

1.政府職責所在

社會保障制度作為社會穩(wěn)定發(fā)展的重要制度，其運營的基礎—社?；鹨嗍鞘抢习傩瞻簿訕窐I(yè)的“養(yǎng)命錢”。因此，社?；鸬陌踩捅Ｖ翟鲋凳谴_保我國社會保障制度有效運行的關鍵。健全的社?；鸨O(jiān)管體系是降低社會保障基金管理運營風險，確?；鹩行虬踩\行的有效手段。在社?；鸬谋O(jiān)管中，政府作為社會公民的共同代表，通過立法等強制性手段，全面的規(guī)范和監(jiān)督社?；鸬氖罩А⒐芾砗屯顿Y運營，確保社?；鸢踩行У倪\行，同時盡可能的提高基金的投資收益率，實現(xiàn)社?；鹱畲笙薅鹊谋Ｖ翟鲋?，以保障廣大公民享受社會保障制度的合法權(quán)益。

2.社?；疬\作存在問題

（1）基金征繳效率低。一是社保基金過于依賴財政撥款，受經(jīng)濟形勢影響嚴重。目前，財政撥款還未制度化，并未明確的規(guī)定撥款的規(guī)模和時間，具有很大的不確定性。在經(jīng)濟不景氣的時候：一方面受經(jīng)濟形勢波及，財政收入隨之減少；另一方面，擴內(nèi)需保增長，需要財政加大投入。此時，國家勢必會減少對社會保障的撥款。二是社會保險費的征繳率不高，企業(yè)欠費情況嚴重，導致保費征的變動性過大。三是基金征收基數(shù)不實等現(xiàn)象導致社保基金來源不穩(wěn)定。根據(jù)國家有關部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，職工繳費工資與實際工資相差較大，征繳基數(shù)不實。而有一些年度職工的平均工資增長了，但繳費工資卻下降了。另有世界銀行調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，中國城鎮(zhèn)職工實際繳費率僅是名義繳費率的一半。

（2）基金違規(guī)使用。我國社保基金的管理處于一個比較封閉的狀態(tài)，缺乏有效的監(jiān)督。擠占挪用、違規(guī)投資、違規(guī)發(fā)放、虛報冒領社?；鸬默F(xiàn)象屢見不鮮，基金流失嚴重。各種社?；鹆魇У陌讣彩穷l頻發(fā)生，特別是上海社保案，該案是自我國建國以來最大的一宗社?；鸶瘮“?。該案調(diào)查結(jié)果顯示，隨著人口老齡化和通貨膨脹的加劇，我國社?；鹈媾R著巨大的支付壓力，而地方官員卻將社保基金隨意拆借，暗地里，灰色的資金鏈條直接通向與不法官員相關的利益集團，社?；鹈撾x了國家的監(jiān)控。

二、我國社?；鸨O(jiān)管存在的問題

1.立法層次低，制度不健全

我國對社保基金的運作與管理雖然早有規(guī)定，但相關的法律法規(guī)并不健全，社?；鸬氖罩А⑦\營和管理等各個環(huán)節(jié)在實際操作中缺乏一套完善的法律依據(jù)。盡管《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》已經(jīng)頒布實施多年，但在具體的實踐過程中，由于多方面因素的掣肘而難以有效應對效率低下、道德風險等問題的出現(xiàn)。國家在2010年又出臺了《社會保險法》，但該法只規(guī)定了一些原則問題，并未對社?；疬M行具體的指導。由于立法層次低，制度不健全，我國對于社?；鸬谋O(jiān)管存在很多漏洞。在處理社保基金運行過程中出現(xiàn)的很多問題時，缺乏相關的法律依據(jù)，監(jiān)管難度較大，容易導致基金的流失，難以保證社會保障制度的有效運行。

2.監(jiān)管主體不到位，內(nèi)控存在漏洞

（1）監(jiān)管主體錯位、越位并存。目前，我國社?；鸨O(jiān)督體系囊括了人社部、財政部及其下屬多個部門。理論上可以說政府從內(nèi)部的各個部門的對社?；疬M行了全方位的監(jiān)管，然而實際中，由于部門間分工不明確，致使監(jiān)督中時有“缺位”、“越位”的情況發(fā)生，看似嚴密的監(jiān)管體系，實則存在著許多漏洞。不僅如此，對社保基金進行監(jiān)管的各個部門之間缺乏有效的銜接和配合，無法形成監(jiān)管合力，缺乏監(jiān)管信息的共享，重復檢查，造成了人力物力上的浪費。

（2）投資者、管理者和監(jiān)督者職能定位不清?！痘鹜顿Y管理暫行辦法》規(guī)定社保基金的投資主體和管理者是分開的，但實際上我國社保基金的投資運營和管理都由政府部門的相關機構(gòu)在執(zhí)行。政府部門既是投資者又是管理者，甚至還是監(jiān)督者，職責劃分不清楚，很容易造成資金侵吞及違規(guī)挪用和濫用的情況。我國各級“勞動保障行政部門”既是管理者又是監(jiān)督者，這種監(jiān)管體制有很大的弊端，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是二者來自于同一個利益共同體，難以落實真正有效的相互監(jiān)督；二是社?；鸬倪\營狀況未能公開透明的披露，繳費者只知道自己的“保命錢”在社?；鸸芾碇行?，卻不知道自己的錢是如何被管理的。

（3）對全國社?；鹄硎聲倪\作缺乏有效監(jiān)督。全國社會保障基金理事會是由國務院批準的，根據(jù)《基金投資管理暫行辦法》運行，負責管理運營全國社會保障基金的獨立法人機構(gòu)。由財政部以及人力資源和社會保障部對其基金的運作和管理進行監(jiān)督，但這種監(jiān)督機制的成效可以說是微乎其微的。首先，社?；鸬氖芾后w——全國的受保人群是一個極其分散的群體，對社保基金理事會運作的監(jiān)督力度不夠；其次，全國社?；鹄硎聲侵睂儆趪鴦赵旱模m然規(guī)定其受財政部及人力資源和社會保障部的監(jiān)督，但三者都是平行關系的部委，因此對全國社?；鹄硎聲谋O(jiān)督是拙荊見肘的。

3.信息披露制度不完善

當前，我國社?；疬\作的信息透明度偏低，并未在法律上明確規(guī)定經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)公布社?；鹣嚓P信息的義務，信息披露渠道主要來源于全國社會保障基金在網(wǎng)上公布的年度報表資料和勞動與社會保障部每年發(fā)布的統(tǒng)計公報，信息披露制度不完善。在社?；鸬谋O(jiān)管中，由于信息的不對稱，導致社?；鸬氖罩?、管理和運營都存在著許多風險，主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是我國社保基金信息披露不夠透明完善，相關信息使用者很難了解到社?；鸬膬糍Y產(chǎn)變動和收支明細，致使社?；鸬男畔⒈O(jiān)督難以有效的開展；二是目前尚缺少民眾監(jiān)督渠道，這就使得人民群眾對社?；鸬谋O(jiān)督權(quán)力淪為一紙空文。

4.缺乏完善的市場監(jiān)督機制

我國社?；鸬倪\作方式是：一部分資金用于直接進行投資，另一部分則進行委托投資，而這兩部分投資的管理人和托管人可以再將基金投入事業(yè)公司繼續(xù)運營，以期實現(xiàn)基金的保值增值。這其中的委托代理關系主要依賴于市場監(jiān)督機制的監(jiān)督。然而目前我國的資本市場發(fā)展還處于初期，相關的市場監(jiān)督機制和法律體系還不夠完善，監(jiān)管不到位，容易導致有些人對社?；鸬姆ㄖ埔庾R和政策觀念的淡漠，從而對基金進行隨意的使用與投資，對資金的安全構(gòu)成威脅。

三、建立健全社?；饍?nèi)外監(jiān)管體系

1.健全社?；鸸芾淼姆煞ㄒ?guī)

社會保障基金的運營和管理涉及到多方面經(jīng)濟主體關系，在實際操作中很容易出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛，因此，通過法律法規(guī)來規(guī)范和監(jiān)督各個經(jīng)濟主體的行為是十分必要的。然而目前，國家對社會保障基金的立法主要出臺的是規(guī)章制度、辦法等，立法力度完全不夠。2010年國家出臺了社會保險法，但該法案也并未對于社保基金的收付、管理和運營等環(huán)節(jié)的具體操作進行規(guī)定。因此今后應加快相關法律法規(guī)的立法進程，完善基金運營和監(jiān)管的法律體系。

2.強化社?；饍?nèi)部風險控制

由于投資者、管理者和監(jiān)督者分工不明確，往往集三種職能于一身，內(nèi)部控制薄弱，造成社?；鸬谋O(jiān)督不到位。因此，需要建立部門內(nèi)部控制制度來規(guī)避自身的道德風險，保障基金的安全。首先，成立社?；鹜顿Y委員會，對社保基金投資的產(chǎn)品等進行建議和把關，確保投資決策的科學性；其次，應建立健全違規(guī)違紀懲罰體系，對違規(guī)操作使用社?；鸬膯挝粋€人及時給予警示、懲處和公示；最后，要注重培育機構(gòu)內(nèi)部良好的文化氛圍，引導經(jīng)辦人員學習和遵守相關的政策和法律法規(guī)。

3.建立高效協(xié)作的基金監(jiān)管組織

我國社?；鸬倪\作是由多個部門共同完成的，其中，社會保障部門直接負責基金的收付，財政部門負責對養(yǎng)老保險基金進行補充撥款，專業(yè)的基金管理機構(gòu)則負責基金的投資運營。因此，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)上述部門在社?；鸨O(jiān)管方面的職能，將其集中到同一框架內(nèi)，避免部門之間相互扯皮和推諉成為提高監(jiān)管效率的關鍵。因此，我國可以在人社部牽頭下，成立由相關部門組成的能夠?qū)嵤┤?、全過程監(jiān)督的獨立監(jiān)管組織。

4.建立第三方監(jiān)督和信息披露機制

聘請專業(yè)的資金投資和管理機構(gòu)對社?；疬\營機構(gòu)進行監(jiān)督，這些相對獨立的第三方中介機構(gòu)可以利用專業(yè)的知識，提供更為準確、客觀的信息，可以強化基金管理的外部監(jiān)督。在信息披露上，主要從兩個方面著手，一是定期向全國社?；鹄硎聲蜕鐣姽忌鐣Ｕ匣鸬馁Y產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務狀況；二是對突發(fā)性的特殊或重大事項或、事件進行及時的公告。

[1]穆懷中，柳清瑞等.中國養(yǎng)老保險制度改革關鍵問題研究[M].北京:中國勞動和社會保障出版社，2006.

[2]溫海紅.當前我國社會保障基金的缺口分析及對策[J].理論導刊，2002（8）.

武漢大學社會保障研究中心）