褚宏啟
改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,使中國社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。我國獨(dú)特的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了一些問題,主要表現(xiàn)在:第一,人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化,大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)生活和就業(yè),卻未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面享受與城鎮(zhèn)居民同樣的基本公共服務(wù),難以融人城市社會(huì);第二,土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張,“圈地造城”占地過大,過分追求寬馬路、大廣場,建成區(qū)人口密度偏低,人氣不足,建設(shè)用地等資源使用粗放低效;第三,城鎮(zhèn)化的區(qū)域發(fā)展很不平衡,城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,特大城市和大城市的主城區(qū)人口壓力偏大,而中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足,潛力沒有得到充分發(fā)揮;第四,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后,農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯。 我國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是建立在“三個(gè)廉價(jià)”即廉價(jià)勞動(dòng)力、廉價(jià)土地、廉價(jià)環(huán)境成本的基礎(chǔ)上的,特別是廉價(jià)勞動(dòng)力成為我國主要的比較優(yōu)勢。但面向未來,主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給、主要依靠非均等化基本公共服務(wù)等壓低成本推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。這種發(fā)展是不以人為本的“剝奪式發(fā)展”,會(huì)引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。
新型城鎮(zhèn)化力求解決上述問題,其重要特征是:推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化,推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展,促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化的突出特征是注重人的發(fā)展,注重基本公共服務(wù)提供,關(guān)注人的生活質(zhì)量。
教育是促進(jìn)人的發(fā)展的基本手段,教育與新型城鎮(zhèn)化有內(nèi)在聯(lián)系,教育有助于解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題,提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。
新型城鎮(zhèn)化對于教育的挑戰(zhàn)是全面的,涉及各級(jí)各類教育,本文只關(guān)注基礎(chǔ)教育。力求系統(tǒng)論述我國新型城鎮(zhèn)化對于基礎(chǔ)教育的目標(biāo)定位、機(jī)會(huì)公平、空間布局、制度安排等提出的挑戰(zhàn)以及基礎(chǔ)教育如何主動(dòng)適應(yīng)并積極促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
重構(gòu)教育目標(biāo),提升農(nóng)民工隨遷子女和農(nóng)村中小學(xué)生的現(xiàn)代性水平,促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化
此處所說的教育日標(biāo)“重構(gòu)”,不是否定原來的教育目標(biāo)(諸如全面發(fā)展、素質(zhì)教育、==維目標(biāo)等),而是指把目標(biāo)進(jìn)一步聚焦。在新型城鎮(zhèn)化視角下,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的核心使命是促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化,尤其是提升人的現(xiàn)代性水平。
“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的核心?!秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要原則是“以人為本,公平共享”,具體要求是:“以人的城鎮(zhèn)化為核心,合理引導(dǎo)人幾流動(dòng),有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人幾市民化,穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人幾全覆蓋,不斷提高人幾素質(zhì),促進(jìn)入的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義,使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果?!?/p>
“從字面上看,是指把農(nóng)村人“變成城鎮(zhèn)人”“變成市民”,使農(nóng)村人與城鎮(zhèn)人(市民)一樣,沒有差別,能夠安居樂業(yè)、具有同樣身份、享受均等的基本公共服務(wù)、具備同等素質(zhì)。嚴(yán)格來講,人的城鎮(zhèn)化的這些維度中,只有“具備同等素質(zhì)”是從教育目標(biāo)層面即從“培養(yǎng)什么人”的層面,來論述人的城鎮(zhèn)化的,它揭示了人的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵與教育意蘊(yùn)。
進(jìn)一步講,人的城鎮(zhèn)化、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化,其實(shí)質(zhì)是人的現(xiàn)代化。人的現(xiàn)代化是指個(gè)人傳統(tǒng)性減弱而個(gè)人現(xiàn)代性增強(qiáng)的過程,即個(gè)體從傳統(tǒng)人轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代人的過程。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“從鄉(xiāng)村到城市”,某種意義上意味著“從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)”。
農(nóng)業(yè)文明的封閉性容易使農(nóng)村人口具有傳統(tǒng)人的一些特征如消極被動(dòng)、不思進(jìn)取、知足常樂、小富即安,往往憑借經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)、習(xí)慣而白發(fā)生存與活動(dòng)。而現(xiàn)代人具有以下特點(diǎn):第一,平權(quán)開放。秉持人人平等、男女平等理念,尊重他人人格,心胸開闊,樂意接受新思想、新經(jīng)驗(yàn),積極參與公共事務(wù)。第二,獨(dú)立自主。不過多依靠依賴他人,有個(gè)人主見,不屈從權(quán)威,不人云亦云。第三,樂觀進(jìn)取。對人對事都持樂觀的態(tài)度,相信個(gè)人的力量,積極向上,不怨天尤人,不宿命悲觀。第四,科學(xué)理性。不信鬼神,不把一些現(xiàn)象歸因于超自然的力量,相信科學(xué)和理性的力量,并積極運(yùn)用科學(xué)方法去解決遇到的各種問題。
城鎮(zhèn)化在表面上是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚的過程,在本質(zhì)上則是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口精神世界轉(zhuǎn)變的過程、農(nóng)村生活方式和人格特征轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞胶腿烁裉卣鞯倪^程、傳統(tǒng)人轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代人的過程。
城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育應(yīng)該把提升農(nóng)民T隨遷子女的現(xiàn)代性、把培養(yǎng)現(xiàn)代人作為其核心使命,使他們適應(yīng)和融人城市生活,并為其未來的升學(xué)和就業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這就要求城鎮(zhèn)學(xué)校深入研究隨遷子女的精神狀況、心理特點(diǎn)與特殊需求,充分運(yùn)用正式課程、隱性課程、同伴影響、教師榜樣等多種方式,形成合力,促進(jìn)其現(xiàn)代性的發(fā)展,使他們具備現(xiàn)代市民的生活方式、人格特征和綜合素養(yǎng)。
農(nóng)村基礎(chǔ)教育的培養(yǎng)目標(biāo)也要反映新型城鎮(zhèn)化的要求,不應(yīng)局限在培養(yǎng)“新型農(nóng)民”上?;A(chǔ)教育,不論是空間位置處于農(nóng)村的還是處于城里的,其目的都在于為學(xué)生的一生發(fā)展奠定基礎(chǔ),都是為了培養(yǎng)合格公民,都要促進(jìn)人的現(xiàn)代性和全面發(fā)展,并不需要涉及是否“為農(nóng)”的問題。實(shí)際上,在人口自鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)的背景下、在鄉(xiāng)村的年輕人都進(jìn)城打T的背景下,農(nóng)村的基礎(chǔ)教育如果還是以培養(yǎng)新型農(nóng)民作為目標(biāo),是不符合實(shí)際的。農(nóng)村基礎(chǔ)教育要樹立“新質(zhì)量觀”。
還要注意的是,當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化在時(shí)間上處在21世紀(jì),知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息化、全球化等是2l世紀(jì)社會(huì)的典型特征。在教育與城鎮(zhèn)化的關(guān)系上,要求教育培養(yǎng)人的“21世紀(jì)核心素養(yǎng)”,如創(chuàng)新與創(chuàng)造力、信息素養(yǎng)、國際視野、溝通與交流、團(tuán)隊(duì)合作、社會(huì)參與及社會(huì)貢獻(xiàn)、自我規(guī)劃與管理等素養(yǎng)。這些素養(yǎng)是適應(yīng)個(gè)人終身發(fā)展和社會(huì)發(fā)展所需要的“關(guān)鍵素養(yǎng)”,是21世紀(jì)‘人的現(xiàn)代性”清單,也是素質(zhì)教育、三維目標(biāo)、全面發(fā)展、綜合素質(zhì)等的“聚焦版”。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,針對農(nóng)民和農(nóng)民工子女的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育,要把培育核心素養(yǎng)作為核心目標(biāo)。
為隨遷子女提供均等的受教育機(jī)會(huì),改善教育過程,促進(jìn)社會(huì)融合
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還未破除,新的“城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”已經(jīng)成型甚至同化,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人幾與城鎮(zhèn)居民這兩大社會(huì)群體之間難以融合。社會(huì)融合意味著社會(huì)距離的縮小或者消除。社會(huì)距離的存在與加劇是社會(huì)排斥的結(jié)果。被排斥是一種被拋棄、被隔離、被邊緣化的消極體驗(yàn)。農(nóng)民丁隨遷子女所遭遇的排斥主要有制度排斥和文化排斥兩種。
首先,要破解教育方面的“制度排斥”,破除城鎮(zhèn)內(nèi)部的城鄉(xiāng)二元教育制度,完全開放城鎮(zhèn)各級(jí)各類基礎(chǔ)教育,為隨遷子女提供均等的受教育機(jī)會(huì)。
城鎮(zhèn)化給當(dāng)前教育帶來的最大挑戰(zhàn),是農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)均等問題。從20世紀(jì)90年代以來,城鎮(zhèn)地區(qū)對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的歧視性制度有明顯改進(jìn),逐步放開了一些基本公共服務(wù)。例如,在教育方面,“兩為主”政策即“以流人地政府為主、以公立學(xué)校為主”政策的實(shí)施,保障了農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育,打破了原有戶籍制度的二元?jiǎng)傂?。但這只是解決了隨遷子女的義務(wù)教育問題。隨遷子女在流人地按照“兩為主”原則完成義務(wù)教育以后,高中階段教育及就地高考問題逐步凸顯出來,異地中考、異地高考政策成為當(dāng)前考量教育是否公平的一個(gè)關(guān)鍵變量,成為教育政策領(lǐng)域中的熱點(diǎn)問題。
為因應(yīng)這種形勢,2012年8月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部、發(fā)展改革委、公安部、人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試T作意見的通知》,明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的具體辦法?!秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃( 2014-2020年)》也明確提出“保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”,此處所說的“教育”并不僅僅限于義務(wù)教育。
不論是各省的異地中考政策還是異地高考政策,存在的主要問題是對于報(bào)考資格所設(shè)置的“門檻過高”,表現(xiàn)在或明或暗、或直接或間接與戶籍掛鉤。有的“門檻”貌似“不高”,但這些“門檻”事實(shí)上并非是孤立存在的,而是以其他“門檻”的存在為前提的,實(shí)際上這些門檻并不低。
異地中考、高考之所以設(shè)置高“門檻”,是因?yàn)樯婕岸喾N利益沖突,其中最主要的是流人地非戶籍群體與流人地戶籍群體的利益沖突。異地中考、高考政策會(huì)導(dǎo)致流人地中學(xué)階段教育資源的緊張,異地高考的前提條件之_是非戶籍學(xué)生在流人地上高中,戶籍學(xué)生家長認(rèn)為這會(huì)稀釋流人地優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源,并擠占戶籍學(xué)生的優(yōu)質(zhì)學(xué)位名額。而且異地高考增加了流人地的教育承載力,流人地政府主要擔(dān)心是否有能力、有財(cái)力去承載,最后導(dǎo)致流人地政府具有強(qiáng)烈的地方保護(hù)主義動(dòng)機(jī),深度推進(jìn)異地中考、異地高考的動(dòng)力不足,為流動(dòng)人口子女設(shè)置了較高的報(bào)考條件門檻。
為保障農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)地區(qū)的高中教育、高等教育的機(jī)會(huì)均等,政府在適當(dāng)時(shí)機(jī)逐步要推進(jìn)以下改革:(1)取消根據(jù)考生戶籍的中高考報(bào)名招生方式,使報(bào)考資格與戶籍分離,與居住證制度掛鉤。戶籍制度改革的重點(diǎn),是要?jiǎng)冸x附加在戶口上的權(quán)益和福利,將教育、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)制度框架與戶籍制度分離開來。(2)大力發(fā)展流人地高中階段教育。異地中考和異地高考都對流人地高中教育的發(fā)展提出了挑戰(zhàn),要求流人地?cái)U(kuò)大高中階段教育規(guī)模,提供更多的教育機(jī)會(huì),向隨遷子女完全開放高中階段教育特別是普通高中教育。政府可以通過擴(kuò)容改造、新建或擴(kuò)建公立普通高中,提升公辦學(xué)校的承載能力。同時(shí)要大力發(fā)展民辦高中,推進(jìn)辦學(xué)體制改革,引導(dǎo)、扶持社會(huì)力量重點(diǎn)興辦高中階段學(xué)校,吸收社會(huì)資金發(fā)展高中階段教育。政府可以加大購買公共服務(wù)力度。
其次,要破解針對隨遷子女的文化排斥。這種排斥是指,城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)學(xué)校的教師和城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生對于農(nóng)民工隨遷子女,在行為方式、生活方式、價(jià)值觀、語言方式等方面的排斥。文化排斥往往起于偏見,加強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解后,排斥會(huì)得到減弱。
城鎮(zhèn)地區(qū)需要改進(jìn)針對農(nóng)民工隨遷子女的基礎(chǔ)教育,把促進(jìn)隨遷子女文化融合作為城鎮(zhèn)學(xué)校的教育目標(biāo)之一?;A(chǔ)教育的內(nèi)容、形式等,要為促進(jìn)融合服務(wù),要讓城鄉(xiāng)學(xué)生更多進(jìn)行社會(huì)交往與互動(dòng),讓隨遷子女更快更好地習(xí)得城市生活方式。學(xué)校應(yīng)該要求本校的教師和當(dāng)?shù)貙W(xué)生尊重在本校就讀的農(nóng)民工子女及其父母,并通過家長委員會(huì)、家長會(huì)等形式,促進(jìn)本地學(xué)生家長與農(nóng)民工子女家長的溝通與交流,使得基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)不僅促進(jìn)未成年人群體間的文化融合,也促進(jìn)成年人群體間的文化融合。
同時(shí),還要通過繼續(xù)教育和大眾媒體等手段,改變某些城鎮(zhèn)居民對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)識(shí),改變城鎮(zhèn)學(xué)生對于農(nóng)民T隨遷子女的認(rèn)識(shí),提升城鎮(zhèn)居民的包容性素養(yǎng),為建設(shè)包容性城市奠定認(rèn)識(shí)基礎(chǔ),推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融人企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)。
通過教育空間布局優(yōu)化,促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展和公平發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、各類城市合理布局
城鎮(zhèn)化進(jìn)程巾的人幾集聚、產(chǎn)業(yè)集聚,使人幾與產(chǎn)業(yè)的空間布局發(fā)生重大變化,這必然導(dǎo)致教育空間布局的變化,也對教育空間布局的優(yōu)化提出了要求。
城鎮(zhèn)公共服務(wù)提供不足、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)間空間布局不合理等問題,是新型城鎮(zhèn)化需要解決的問題。這些問題,在教育上都有突出的反映,表現(xiàn)在教育資源在城鎮(zhèn)空間巾“總量不足”、在城鎮(zhèn)之間空間分布巾“結(jié)構(gòu)不當(dāng)(布局不當(dāng))”,農(nóng)村學(xué)校在農(nóng)村地區(qū)空間上“布局不當(dāng)”、在城鄉(xiāng)教育空間對比上的“差距過大”。解決這些問題的措施有三點(diǎn):
第一,優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部的學(xué)校空間布局,增加教育用地,重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)學(xué)校班額過大問題。我國快速城鎮(zhèn)化在教育上的一個(gè)直接后果是大量學(xué)齡人幾涌人城鎮(zhèn)地區(qū),導(dǎo)致城鎮(zhèn)巾小學(xué)班額過大。平均班額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家水平。2010年我國小學(xué)和初中平均班額分別為38人和52.9人,而OECD國家則分別為21人和23人,是OECD國家的1.8倍和2.3倍。而城鎮(zhèn)學(xué)校的平均班額高于全國平均水平,某些人口大省、某些發(fā)達(dá)地區(qū)、某些縣城的平均班額更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平。要提高教育質(zhì)量,促進(jìn)因材施教,城鎮(zhèn)學(xué)校大班額的局面必須改變。而降低班額的重要舉措就是在城鎮(zhèn)地區(qū)新建更多的學(xué)校,而這就需要更多的教育用地。
當(dāng)前,我國的土地資源極為緊缺,需要節(jié)約集約使用城鎮(zhèn)土地,為發(fā)展教育騰f}{寶貴空間,要按照“總量夠用、增量合理、存量盤活”的原則,處理好教育用地總量、增量和存量的關(guān)系。(1)在總量上,要保證教育用地的“相對充足”,根據(jù)本區(qū)域適齡兒童總量(包括流動(dòng)人口)確定教育規(guī)模,進(jìn)而確定教育用地總量。有條件的城鎮(zhèn),可以在城區(qū)和郊區(qū)為教育發(fā)展留出儲(chǔ)備用地,以保證將來之需。(2)在增量上,可以實(shí)行城鎮(zhèn)教育用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策,保證隨教育人口的增加及時(shí)對教育予以擴(kuò)容和增容。(3)在存量上,要盤活利用已有學(xué)校資源,通過重新劃片、學(xué)區(qū)制改革、集團(tuán)化辦學(xué)等方式,優(yōu)化學(xué)校布局,提高教育用地使用效率。
第二,通過優(yōu)化農(nóng)村教育布局,提高農(nóng)村教育質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)教育差距,進(jìn)而提高農(nóng)村公共服務(wù)水平,促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。優(yōu)化農(nóng)村教育空間布局,有兩個(gè)方面:(1)從城鄉(xiāng)教育關(guān)系上,解決農(nóng)村學(xué)校在城鄉(xiāng)教育空間對比上的“差距過大”(或者說農(nóng)村教育“質(zhì)量不高”)的問題。加快農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距,提高農(nóng)村教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平。在城鄉(xiāng)之間配置教育資源時(shí),重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)傾斜,在推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時(shí),特別要注重教育人力資源的傾斜性配置,加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。(2)在農(nóng)村地區(qū)空間分布上,解決農(nóng)村學(xué)校的“布局不當(dāng)”問題。農(nóng)村地區(qū)受教育人口的減少,要求優(yōu)化農(nóng)村教育布局,合理“撤點(diǎn)并?!保攸c(diǎn)解決農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展問題。
農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在具有重要價(jià)值,有助于解決邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)齡兒童上學(xué)遠(yuǎn)、難、貴的問題,為社會(huì)弱勢群體提供就近入學(xué)的機(jī)會(huì);農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校也是信息的集散地,為鄉(xiāng)土文化傳承和社區(qū)能力建設(shè)提供了重要支撐。從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展視野看,農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校不僅要保留和恢復(fù),更要高質(zhì)量地發(fā)展。
在合理撤并農(nóng)村學(xué)校時(shí),還要統(tǒng)籌考慮如何積極發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育,可以考慮把閑置、廢棄的農(nóng)村小學(xué)改造成為學(xué)前教育機(jī)構(gòu),防范教育資源流失。
第三,通過不同層級(jí)城鎮(zhèn)間教育空間布局的優(yōu)化,重點(diǎn)加強(qiáng)中小城市的優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè),增進(jìn)中小城市的教育吸引力,促進(jìn)各類城市布局調(diào)整與協(xié)調(diào)發(fā)展。由于特大城市和大城市能提供更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和基本公共服務(wù),其吸引人口集聚的能力很強(qiáng),導(dǎo)致此類城市大量人口集聚,人滿為患,引發(fā)“城市病”。而縣級(jí)城市以下的絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)偏少,基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足,哪怕放開戶籍限制也沒有多少農(nóng)村轉(zhuǎn)移人幾愿意到此集聚定居?;诖?,在整個(gè)國土的空間布局上,我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本戰(zhàn)略是優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu),促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展,其戰(zhàn)略重點(diǎn)是加快發(fā)展包括縣城在內(nèi)的巾小城市,以解大城市之困境,并避小城鎮(zhèn)之缺陷。
這就需要提升中小城市的引力和拉力,在數(shù)量和質(zhì)量兩個(gè)層面加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo),向中小城市傾斜。中國人歷來有重視子女教育的傳統(tǒng),城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源也是引導(dǎo)人口集聚的重要拉力。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的動(dòng)機(jī),已經(jīng)從城鎮(zhèn)化初期的單一的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī),轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的多樣化動(dòng)機(jī),他們更愿意在城鎮(zhèn)地區(qū)尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì),更愿意讓自己和子女受到更好的教育。在新的城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)布局巾,中小城市將會(huì)成為教育的新增長極,特大城市、大城市的基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)資源以及高等教育、職業(yè)教育資源、繼續(xù)教育資源,應(yīng)該更多擴(kuò)散、覆蓋到中小城市,巾小城市的教育吸引力將大大增加。這樣,教育就可以發(fā)揮其獨(dú)特的拉力作用,促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程巾不同層級(jí)城鎮(zhèn)空間布局的合理化。
通過教育管理改革,為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)教育的質(zhì)量提升、機(jī)會(huì)均等、布局優(yōu)化掃除制度障礙
城鎮(zhèn)化進(jìn)程巾基礎(chǔ)教育的質(zhì)量提升、機(jī)會(huì)均等、布局優(yōu)化,要求在教育管理上進(jìn)行深度改革,涉及管理體制、教育投入、教育人事、民主管理等方面的制度創(chuàng)新。
第一,健全城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育管理體制,加大統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)作聯(lián)動(dòng)力度。新型城鎮(zhèn)化要求構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的教育管理體制,解決教育城鄉(xiāng)分治問題、區(qū)域分治問題。政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展,打破城市內(nèi)部針對農(nóng)民工及其隨遷子女的教育制度歧視,建立以常住人口為基準(zhǔn)的公共服務(wù)提供機(jī)制;同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村教育,從多方面加大投入和補(bǔ)償力度,縮小城鄉(xiāng)教育供給水平、供給質(zhì)量和供給標(biāo)準(zhǔn)上的差距。政府要以城鄉(xiāng)一盤棋、區(qū)域一盤棋的思路,通過頂層設(shè)計(jì),加強(qiáng)城鄉(xiāng)教育空間布局的統(tǒng)籌規(guī)劃。
除加強(qiáng)統(tǒng)籌外,同級(jí)政府不同職能部門之間的協(xié)作與聯(lián)動(dòng)也需大力加強(qiáng)。以農(nóng)民工隨遷子女教育為例,隨著人口向城鎮(zhèn)集聚,城鎮(zhèn)面臨的教育壓力越來越大,導(dǎo)致城鎮(zhèn)教育用地、教師數(shù)量、教育經(jīng)費(fèi)短缺,而這些問題,僅靠教育行政部門無力解決,需要規(guī)劃、土地、編制、人事、財(cái)政等政府職能部門協(xié)力解決。
第二,完善教育投入制度,為破解新老城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)提供財(cái)力支持。現(xiàn)行財(cái)政制度、稅收制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)為地方政府財(cái)力不足,無法為農(nóng)民工隨遷子女提供與戶籍人口同樣的基礎(chǔ)教育服務(wù)。因此,增加地方政府財(cái)力、增大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度就成為政府財(cái)政制度改革的中心。
改革的要點(diǎn)有三:(1)進(jìn)一步深化分稅制改革。在稅收分成上,中央政府要向地方政府讓利,增加共享稅比重,提高地方政府分成比例。在稅制設(shè)計(jì)上,要穩(wěn)定地方稅基,構(gòu)建有利于人口城鎮(zhèn)化的地方稅體系。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),可建立以財(cái)產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系。(2)深化財(cái)政體制改革,充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息對稱性和地方自主性、積極性,合理劃分城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同層級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任,加大中央政府和省級(jí)政府的支出責(zé)任,減輕地方政府的財(cái)政壓力。(3)適應(yīng)人口流動(dòng),以常住人口為基礎(chǔ)完善教育轉(zhuǎn)移支付制度。積極探索中央政府直接補(bǔ)助到人的轉(zhuǎn)移支付形式,中央政府統(tǒng)籌全國財(cái)力,為跨省流動(dòng)的隨遷子女建立賬戶,使他們無論遷徙到哪個(gè)地方,享受教育公共服務(wù)的權(quán)利都能得到續(xù)接。同時(shí),還可以建立“學(xué)費(fèi)隨學(xué)籍走”的經(jīng)費(fèi)流動(dòng)機(jī)制,減少流人地地方財(cái)政的教育投入壓力。通過在全國推行可跨地區(qū)結(jié)算使用的教育券制度,解決教育經(jīng)費(fèi)在區(qū)域間的“支出流動(dòng)”問題。
第三,改革教育人事制度,重點(diǎn)解決城市地區(qū)教師數(shù)量不足以及農(nóng)村地區(qū)教師結(jié)構(gòu)性缺編問題。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,大量農(nóng)村人口和學(xué)齡兒童轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)學(xué)校教師缺編,不少學(xué)校遂招聘臨時(shí)“代課教師”以應(yīng)急需。這些人員待遇低下、流動(dòng)性強(qiáng),其職業(yè)素養(yǎng)、社會(huì)保障、專業(yè)發(fā)展都值得憂慮。長期以來,人們更多關(guān)注農(nóng)村教師問題,對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)教師缺編問題關(guān)注不夠。我們建議,應(yīng)該加強(qiáng)城鎮(zhèn)化背景下城鎮(zhèn)地區(qū)教師問題的政策研究,教育行政部門、編制管理部門、人事管理部門和財(cái)政部門共同協(xié)商解決教師的缺編問題和待遇問題。
伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程,農(nóng)村學(xué)齡人口的主動(dòng)流出與自然減少,導(dǎo)致一些農(nóng)村學(xué)校教師與學(xué)生比例失調(diào)。一方面,部分農(nóng)村學(xué)校教師的絕對數(shù)量出現(xiàn)富余,但又出現(xiàn)教師結(jié)構(gòu)性缺編的現(xiàn)象;另一方面,隨著農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的逐步規(guī)范,農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校數(shù)量有所回升,小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量不足問題比較突出。解決農(nóng)村地區(qū)教師的缺編問題,關(guān)鍵是要完善農(nóng)村教師配置標(biāo)準(zhǔn),改革方向是:在以“生師比”為主的基礎(chǔ)上,引入“班師比”和“科師比作為輔助配置方式。引入“班師比”有助于緩解小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量不足問題;引入“科師比”有助于緩解大部分農(nóng)村學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性短缺問題,因而值得探索。在核算農(nóng)村教師編制時(shí),需要在重點(diǎn)考慮學(xué)生數(shù)量的基礎(chǔ)上,兼顧學(xué)科課程類別、學(xué)校類型特點(diǎn)、班級(jí)數(shù)量等因素,保障農(nóng)村學(xué)校的師資需求。
近十年來,城鄉(xiāng)教師交流問題一直是教育政策與教育研究的熱點(diǎn)問題。城鄉(xiāng)教師交流旨在緩解城鄉(xiāng)師資差距的燃眉之急。需要關(guān)注的是,在城鎮(zhèn)和農(nóng)村都存在教師缺編的情況下,抽調(diào)城鎮(zhèn)教師去支持農(nóng)村學(xué)校,會(huì)使城鎮(zhèn)學(xué)校的缺編問題更加捉襟見肘、“雪上加霜”。也就是說,即使城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制能順暢運(yùn)行,這種機(jī)制所解決的也只是縮小城鄉(xiāng)師資力量差距,而不能解決城鄉(xiāng)教師總量都缺編的問題。從根本上講,解決我國城鄉(xiāng)教師總量不足問題的關(guān)鍵是政府要提高教師待遇、放寬教師編制,以吸引足夠數(shù)量的優(yōu)秀人才從教。
第四,完善民主參與機(jī)制,促進(jìn)教育管理的民主化和教育治理的現(xiàn)代化。我國城鎮(zhèn)化面臨的首要教育難題就是如何促進(jìn)教育公平,解決城鄉(xiāng)間教育二元結(jié)構(gòu)問題,特別是解決城鎮(zhèn)內(nèi)部教育新二元結(jié)構(gòu)問題。從管理和治理的角度看,在教育差距背后,存在著話語權(quán)、決策權(quán)的巨大差距,農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體的話語權(quán)不夠甚至缺失,是導(dǎo)致教育不公現(xiàn)象持久存在的重要原因之一。教育不公平背后隱藏著社會(huì)不公正,教育中弱勢群體的聲音容易被遮蔽、被掩蓋、被忽視。因此,需要建立健全弱勢群體有效參與、深度參與教育治理的體制機(jī)制。
在教育管理中,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要建立民主參與機(jī)制,使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向政府、向社會(huì)充分表達(dá)其對于各級(jí)各類教育的利益訴求特別是機(jī)會(huì)訴求,使農(nóng)民工及其子女(包括留守兒童)充分參與學(xué)校內(nèi)部管理,使他們享有對于政府教育政務(wù)與學(xué)校校務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。教育中的民主參與,將是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中破解二元教育結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等、提高教育決策民主化科學(xué)化水平的關(guān)鍵性制度保障。