張友

[摘 要]推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決人地矛盾，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，促進農(nóng)民增收的必然選擇，但在我國農(nóng)村存在著土地所有權(quán)主體不明、土地產(chǎn)權(quán)缺乏保護、沒有合理的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制等方面的缺陷。本文在分析了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀的前提下，結(jié)合產(chǎn)權(quán)的基本理論提出了解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的幾個對策建議。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)權(quán) 土地產(chǎn)權(quán)制度 土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：S1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）13-0142-01

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動才能提高使有效益，也只有合理流動才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)。所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展及現(xiàn)狀

1.1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代初推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的分離，為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。從推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制到1995年之間的前期是農(nóng)村出現(xiàn)了自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，并積極推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，從而有效地組織了土地撂荒和半撂荒。在這一階段，為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，進行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)進一步擴大，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈上升趨勢，出現(xiàn)了代耕、換耕、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、反租倒包、公司+農(nóng)戶等多樣化形式。以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動了農(nóng)業(yè)及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，同時也出現(xiàn)了一些新的問題、新的矛盾。

其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾；其二是土地承包制延長30年不變造成部分農(nóng)戶對自己承包地偏頗的認(rèn)知模式和狹隘的占有觀念與經(jīng)營矛盾；三是“小而全”家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾；四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費的矛盾。同時也存在占地不開發(fā)，操作不規(guī)范，干預(yù)或強行流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，也是造成上述矛盾的原因，但是我們不能否認(rèn)土地流轉(zhuǎn)在搞活土地、勞力資源、推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整、提高農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等方面效果顯著。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民自發(fā)組織、政府組織和鄉(xiāng)村中介機構(gòu)組織是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的3種重要組織形式。一種是農(nóng)民自發(fā)組織。當(dāng)前農(nóng)民主要依靠的一種組織形式，是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民直接與接包方協(xié)商，流轉(zhuǎn)的土地較為零星，流轉(zhuǎn)規(guī)模小，流轉(zhuǎn)期限短。在補償標(biāo)準(zhǔn)上差別較大，有的甚至是無償?shù)摹５诙N是政府組織。鄉(xiāng)村集體組織在征得農(nóng)民同意的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營樹進行流轉(zhuǎn)，這種形式流轉(zhuǎn)的土地大多連片，流轉(zhuǎn)的規(guī)模較大，流轉(zhuǎn)期限較長，補償標(biāo)準(zhǔn)也較為統(tǒng)一和合理。第三種是鄉(xiāng)村中介機構(gòu)組織。這種機構(gòu)為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地牽線搭橋，農(nóng)民通過中介流轉(zhuǎn)土地，手續(xù)齊全，合同規(guī)范，有利于土地糾紛的減少。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

土地流轉(zhuǎn)雖然有了起步，但由于起步晚，進度較慢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度較低，工作過程中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：第一，流轉(zhuǎn)活動多為不規(guī)范行為。絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)未經(jīng)村里或公證機構(gòu)公證，僅為口頭協(xié)議或一字條文，存在著許多漏洞與隱患；第二，土地流出戶直接從流轉(zhuǎn)土地獲得的效益偏低。農(nóng)戶流出土地后，盡管收入水平有所提高，但收入中來自流轉(zhuǎn)土地的比例偏低，這主要是流出的土地大多數(shù)仍種植收益水平相對較低的糧、油等大宗農(nóng)作物，或流轉(zhuǎn)面積少，規(guī)模經(jīng)營程度低，土地流轉(zhuǎn)收益低，在很大程度上影響了不少有條件流出土地的農(nóng)戶流出土地的積極性。第三，少數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛呈上升趨勢。土地流轉(zhuǎn)糾紛總的呈下降趨勢，但由于普遍對土地承包經(jīng)營法律法規(guī)的認(rèn)知度偏低，無土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同或土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同不規(guī)范及土地流入方經(jīng)營管理不善或流入方不計固定使用費和流出方終止合同等原因，在少數(shù)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛仍在增加，并造成土地流出戶承受較大損失。第四，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。從農(nóng)戶具體流轉(zhuǎn)微觀角度看，流轉(zhuǎn)規(guī)模多介于幾畝，幾十畝之間，基本上處于小打小鬧狀態(tài)。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對土地流轉(zhuǎn)的影響

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是八十年代初農(nóng)村經(jīng)濟體制改革時確立起來的，主要形式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營。其特點是，將集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)經(jīng)營單位。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要以工業(yè)化背景下農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)率和收入比例提高、土地社會保障功能弱化為條件。因此決定了外部條件對土地流轉(zhuǎn)的作用很重要，然而產(chǎn)權(quán)角度的分析才是最重要的。

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清對土地流轉(zhuǎn)的影響。（1）農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。集體經(jīng)濟組織通過承包、租賃等方式將土地使用權(quán)賦予農(nóng)民，使得所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生了分離。按產(chǎn)權(quán)關(guān)系，集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)代表應(yīng)獲得農(nóng)民上交的地租，但實際上并沒有完全得到，其中一部分農(nóng)民并未上交。（2）農(nóng)民與國家之間存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系認(rèn)識誤區(qū)。理論上二者之間不可發(fā)生直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但實際上一般人認(rèn)為存在直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如果在這些問題上認(rèn)識模糊，就很容易導(dǎo)致政策制定的偏差，損害農(nóng)民的利益或國家的利益。（3）集體經(jīng)濟組織與國家之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不合理，主要體現(xiàn)在國家征用土地方面。國家為了社會公共利益的需要，有時將農(nóng)民集體所有的土地依法征用，從而將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍＾r(nóng)村土地被征用后，集體經(jīng)濟組織失去了被征用土地的所有權(quán)，同時農(nóng)民也失去了這部分土地的使用權(quán)。因此，征地時要系統(tǒng)考慮、合理定價、而土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不清造成產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中交易成本高，收益分配混亂，阻礙著土地流轉(zhuǎn)。

其次，承包地收益不完全對土地流轉(zhuǎn)的影響。從表面上看，集體所有制的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民家庭所有，但由于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)必須通過簽訂承包合同由雙方約定才可取得，這就使土地承包經(jīng)營權(quán)具有一定的約定性和不確定性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，在微觀上形成農(nóng)民集體、農(nóng)民經(jīng)濟組織、村民委員會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對同一塊土地都可以擁有所有權(quán)，這既導(dǎo)致實際操作的困難，也難以保證承包經(jīng)營權(quán)具有明晰的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。中央和地方政府及其下屬機構(gòu)往往憑借其擁有的部分所有權(quán)，為實現(xiàn)保障食物安全等政策目標(biāo)，過多干預(yù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并實施近乎強制性的種植計劃安排，而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人在與政府的博弈中又往往處于弱勢群體的地位，這又會形成對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的蠶食和侵蝕。

3 結(jié)束語與對策建議

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不僅限制了土地流轉(zhuǎn)的范圍，而且由于產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)利殘缺等問題提高了土地流轉(zhuǎn)的交易費用，構(gòu)成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的共同障礙。因此，明確界定產(chǎn)權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)制度，成為在外部條件不變情況下促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要舉措。而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的核心問題是農(nóng)戶承包權(quán)不穩(wěn)定，不穩(wěn)定承包權(quán)阻礙農(nóng)戶在土地上的長期投資，降低土地直接收益和土地資產(chǎn)價值，從而降低土地流轉(zhuǎn)帶來的收益。在不穩(wěn)定的長期預(yù)期的情況下，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)是不積極的。只有穩(wěn)定承包權(quán)，逐步推廣增人不增田，減人不減地的政策，弱化土地根據(jù)人口數(shù)量進行分配的機制，強化土地的資產(chǎn)功能，才能有效促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。因此，設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，確立其在增值收益中的比例，將隱性交易合法化、規(guī)范化，消除地上物權(quán)對產(chǎn)權(quán)的歧視，才能化解土地收益分配中的矛盾。

參考文獻

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