楊立新

內(nèi)容摘要：70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，經(jīng)過自動(dòng)續(xù)期，該權(quán)利成為永久性用益物權(quán)。設(shè)置永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)，是保障公民依據(jù)《憲法》規(guī)定享有的住宅權(quán)，并使其安居樂業(yè)之必須，與國有土地所有權(quán)的行使并不沖突。業(yè)主作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)人，是通過簽訂和履行《商品房買賣合同》而在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，取得了住宅建設(shè)用地使用權(quán)，并且同時(shí)取得了與政府之間的《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的當(dāng)事人地位，享有相應(yīng)的債權(quán)并負(fù)有相應(yīng)的債務(wù)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有對(duì)相應(yīng)的國有土地的使用收益權(quán)、相鄰權(quán)、物權(quán)請(qǐng)求權(quán)以及處分權(quán)，負(fù)有依照使用目的使用國有土地的義務(wù)，并應(yīng)在70年期間內(nèi)負(fù)擔(dān)出讓金的交納義務(wù)，70年后負(fù)有繳納相應(yīng)稅金的義務(wù)。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán) 用益物權(quán) 自動(dòng)續(xù)期 永久性

溫州市業(yè)主享有的20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿如何續(xù)期問題，引起了全國人民的關(guān)注。學(xué)者從各個(gè)角度對(duì)《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定進(jìn)行解釋，見仁見智，各有所長。通過媒體采訪和著文，筆者提出的基本意見是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值，在于一次取得永久使用，是立法者送給人民的永久性建設(shè)用地使用權(quán)，以保障城市居民的居住權(quán)并使其安其居而樂其業(yè)，有恒產(chǎn)者有恒心。〔1 〕對(duì)于將有期間規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，通過解釋“自動(dòng)續(xù)期”而成為一個(gè)無期限的土地用益物權(quán)，究竟應(yīng)當(dāng)如何確定，當(dāng)屬于物權(quán)法的頂層設(shè)計(jì)問題，須扎扎實(shí)實(shí)而又穩(wěn)妥可靠。對(duì)此，筆者進(jìn)行以下探討。

一、永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)與期間

依照筆者的見解，住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期間屆滿，經(jīng)過自動(dòng)續(xù)期之后，該權(quán)利就成為一個(gè)無期限的土地用益物權(quán)，即永久性建設(shè)用地使用權(quán)。這個(gè)結(jié)論，是從《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定，以及立法者的立法宗旨推論出來的?！? 〕如果人民群眾、學(xué)者特別是立法機(jī)關(guān)都贊同這個(gè)推論，并將其規(guī)定在法律中，中國大陸地區(qū)的數(shù)億城市居民就將告別生存在一個(gè)有期限的土地權(quán)屬的土地上而忐忑不安的歷史，進(jìn)而擁有自己的永久性住宅建設(shè)用使用權(quán)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)“居者有其屋”，而且能夠永久實(shí)現(xiàn)“屋者有其地”的目的。

永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)究竟是一個(gè)什么概念？是否能夠建立起來這樣一個(gè)永久性的用益物權(quán)？這樣的永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地所有權(quán)是否存在沖突？確實(shí)存在疑問，應(yīng)當(dāng)予以解答。

（一）永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)仍然是用益物權(quán)

我國《物權(quán)法》規(guī)定了四種用益物權(quán)，即建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。

所謂用益物權(quán)，是指以支配標(biāo)的物的使用價(jià)值為內(nèi)容的物權(quán)，或者說是權(quán)利人對(duì)他人所有的物依法享有占有、使用和收益的定限物權(quán)。用益物權(quán)不是一種物權(quán)的概念，而是一組物權(quán)的集合的稱謂。〔3 〕《物權(quán)法》在第三編“用益物權(quán)”項(xiàng)下規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)，確定其性質(zhì)就是用益物權(quán)，是為建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，并保有其所有權(quán)，而在國家或集體所有的土地及其上下進(jìn)行占有、使用和收益的用益物權(quán)。〔4 〕

建設(shè)用地使用權(quán)本來就是一個(gè)用益物權(quán)，為什么還要分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)呢？

最早的建設(shè)用地使用權(quán)稱為國有土地使用權(quán)，是我國在改革開放初期，試驗(yàn)性地將國有土地有償轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)建設(shè)時(shí)，提出來的，其中有的是建設(shè)工業(yè)，有的是建設(shè)商業(yè)，有的是建設(shè)商品房出售給業(yè)主。直至《物權(quán)法》出臺(tái)，才將國有土地使用權(quán)改稱為建設(shè)用地使用權(quán)。

原本出讓的建設(shè)用地使用權(quán)并不區(qū)分其使用的性質(zhì)，只是在設(shè)置權(quán)利存續(xù)期間上有所區(qū)別。在制定《物權(quán)法》過程中，由于在草案中出現(xiàn)了住宅建設(shè)用地使用權(quán)存在期間，且在期間屆滿時(shí)存在收回可能性的內(nèi)容，引起了廣大人民群眾的懷疑和不滿，對(duì)有期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)感到忐忑不安，擔(dān)憂在期間屆滿后將因無土地而無居所。“物權(quán)法草案曾經(jīng)根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期作出了規(guī)定。但是，有人提出，一幢公寓多戶居住，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，是由住戶個(gè)人申請(qǐng)續(xù)期還是業(yè)主委員會(huì)統(tǒng)一申請(qǐng)續(xù)期，意見不一致時(shí)怎么辦，需要明確。”“在聽取各方面的意見之后，物權(quán)法草案對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期分別作出了規(guī)定，明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！?〔5 〕正是基于立法者的上述考慮，才將建設(shè)用地使用權(quán)分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是“根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)人建造的是以居住為使用目的的住宅用房，還是非以居住為使用目的的非住宅房屋或者構(gòu)筑物等”，〔6 〕形成了兩種不同形態(tài)的建設(shè)用地使用權(quán)，性質(zhì)均為在國有土地上設(shè)置的用益物權(quán)。

我國立法者這一立法決策，充分體現(xiàn)了居民住宅使用國有土地的特點(diǎn)，不僅在住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存續(xù)期間上區(qū)別于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，而且在怎樣續(xù)期上，也完全區(qū)別于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)。這樣的區(qū)別，表達(dá)了居民住宅對(duì)于所使用土地的永久性要求的期待，盡管立法條文表達(dá)的是“自動(dòng)續(xù)期”，表明該用益物權(quán)還是有期間的權(quán)利，但是由于其能自動(dòng)續(xù)期而可能轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)。

（二）永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的屬性仍然是地上權(quán)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)是用益物權(quán)，但其具體屬性是什么，也有疑問。按照筆者的理解，它的性質(zhì)屬于地上權(quán)。筆者曾經(jīng)提出大一統(tǒng)的地上權(quán)概念，用以概括建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等?！? 〕

依學(xué)者見解，地上權(quán)原本就是一種獨(dú)立的地上權(quán)，并無具體分類；但隨著對(duì)地上和地下空間的廣泛利用，出現(xiàn)了空間地上權(quán)的概念，因而將地上權(quán)分為普通地上權(quán)和區(qū)分地上權(quán)（即空間地上權(quán)）。普通地上權(quán)者，謂以在他人土地之上下有建筑物或其他工作物為目的而使用其土地之權(quán)?！? 〕實(shí)際上，地上權(quán)就是利用他人的土地構(gòu)建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的用益物權(quán)。在我國目前的用益物權(quán)體系中，建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)屬于地上權(quán)，其中在地表之上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)是普通地上權(quán)，在地表之上或者之下設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，是空間地上權(quán)，即區(qū)分地上權(quán)?！? 〕我國《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！逼渲性诘乇碓O(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)是普通地上權(quán)。在地表之上和之下設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，就是空間地上權(quán)，〔10 〕或者稱為分層建設(shè)用地使用權(quán)?！?1 〕住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)都是在地表設(shè)立，是普通地上權(quán)。

在上述具有地上權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán)中，盡管只有建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)兩種，但是按照具體的使用目的劃分，卻可以分為另外兩種形態(tài)，即用于住宅建設(shè)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，以及非住宅建設(shè)用地使用權(quán)。前者都是在國有的或者集體所有的公有土地上建筑私人住宅的地上權(quán)，后者則是在國有或者集體所有的公有土地上建筑非住宅性質(zhì)的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的地上權(quán)。當(dāng)然在后者，還可以分為出讓的建設(shè)用地使用權(quán)和劃撥的建設(shè)用地使用權(quán)，但都屬于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

作為地上權(quán)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，都是為解決自然人居住的基本生活對(duì)土地的需求，而由立法者設(shè)計(jì)出來的土地權(quán)屬制度，盡管它不像其他國家在此問題上采取的是土地私有制形式，但仍然在土地公有制的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地、合理地制定地上權(quán)種類，滿足城市居民和鄉(xiāng)村居民因居住而對(duì)土地的基本需求，實(shí)現(xiàn)居者有其屋、屋者有其地的基本生活要求，進(jìn)而使人民“安其居而樂其業(yè)”。由此可見，立法者在將建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，洞察了人的社會(huì)基本生活規(guī)律對(duì)于土地的要求，因而采取的高瞻遠(yuǎn)矚的立法舉措特別值得贊賞。其最重要的含義，就是將住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確定為同一種地上權(quán)，使具有同樣的土地使用目的的用益物權(quán)在土地公有制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了住宅用地權(quán)屬性質(zhì)的統(tǒng)一。

（三）住宅建設(shè)用地使用權(quán)不設(shè)置期間是否違反法理

按照筆者對(duì)《物權(quán)法》第149條第1款的上述理解，現(xiàn)行的住宅建設(shè)用地使用權(quán)既有期間限制，又無期間限制。從現(xiàn)行法律的規(guī)定上看，當(dāng)然是有期間限制，但是從“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定上，又可以推斷出該用益物權(quán)是無期間限制的，屬于永久性用益物權(quán)。

用益物權(quán)是否需要規(guī)定期間？換言之，無期間的用益物權(quán)是否成立？

事實(shí)上，地上權(quán)并無必須設(shè)置期間的要求?！兜聡穹ǖ洹逢P(guān)于地上權(quán)的規(guī)定較少，對(duì)其期間沒有規(guī)定，后來制定的地上權(quán)條例采自由約定。日本借地法亦有類似規(guī)定。我國臺(tái)灣地區(qū)“民法”第834條對(duì)地上權(quán)的存續(xù)期間未設(shè)限制，理論上應(yīng)可永久存續(xù)?！?2 〕這是因?yàn)椋聡ㄔ谝?guī)定地上權(quán)時(shí)，原以為利用機(jī)會(huì)甚少，故規(guī)定簡(jiǎn)單，只有6個(gè)條文，不期其后卻于大都市中大為盛行，地上權(quán)只簡(jiǎn)單規(guī)定已不足適應(yīng)，因而另設(shè)地上權(quán)條例公布實(shí)施，并認(rèn)為地上權(quán)受到強(qiáng)大保護(hù)之結(jié)果，地上權(quán)之長久存在獲得容許，使得用益物權(quán)基本構(gòu)造上之有期性，在個(gè)別物權(quán)上發(fā)生可永久存續(xù)之例外?！?3 〕

在我國大陸地區(qū)，即使在同樣的土地公有制情形下，在規(guī)定農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)時(shí)，其性質(zhì)也是住宅用地上權(quán)，也是沒有期間限制的。城市居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)同為住宅地上權(quán)，通過對(duì)自動(dòng)續(xù)期的解釋認(rèn)可其為永久性用益物權(quán)，是同樣的道理，因此為同一解釋是完全成立的。

故無論是依據(jù)地上權(quán)的其他國家和地區(qū)立法例，還是我國宅基地使用權(quán)的立法規(guī)定，將住宅建設(shè)用地使用權(quán)界定為無期限的永久性建設(shè)用地使用權(quán)，是沒有法律障礙的，是有法理基礎(chǔ)的。

二、永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地所有權(quán)的關(guān)系

有學(xué)者提出，確認(rèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)為永久性用益物權(quán)，將會(huì)損害國有土地使用權(quán)，理由是，建設(shè)用地使用權(quán)作為在他人之物（國家或集體所有的土地）上所設(shè)立的權(quán)利負(fù)擔(dān)，自應(yīng)有期限限制，否則建設(shè)用地使用權(quán)有淪為土地使用權(quán)、導(dǎo)致土地私有化之嫌?！?4 〕筆者不同意這個(gè)看法，并對(duì)此在理論上進(jìn)行說明。

（一）永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)并不損害國有土地所有權(quán)

學(xué)者的上述擔(dān)憂是沒有必要的。將住宅建設(shè)用地使用權(quán)界定為無期限的用益物權(quán)，并不會(huì)損害國有土地使用權(quán)，不會(huì)導(dǎo)致土地私有化。理由是：

第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)通過自動(dòng)續(xù)期而成為無期限的用益物權(quán)，并沒有改變國有土地公有制度。在物權(quán)法上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)不論是作為用益物權(quán)還是地上權(quán)，都是在國有土地上設(shè)置的他物權(quán)，是利用國有土地設(shè)置的定限物權(quán)。這種物權(quán)的設(shè)置，是通過有償出讓取得的，這既尊重了國家公有的土地制度，也解決了自然人須居住于土地之上的生活之需，兼顧了國家和個(gè)人的利益，即使將其作為永久性的用益物權(quán)，也沒有改變國有土地的公有性質(zhì)。

第二，任何一個(gè)國家的政府，都必須確立完善的物權(quán)制度，保障自然人在城鎮(zhèn)建造住宅居住的需求。在世界范圍內(nèi)，解決城市居民的住宅用地需要，主要方法是土地私有制，城鎮(zhèn)居民通過買地造屋，或者買屋而買地，取得土地所有權(quán)；或者通過設(shè)置地上權(quán)，取得土地使用權(quán)建屋，或者通過買屋而取得地上權(quán)。在我國，城鎮(zhèn)居民原本是有私有房屋的土地所有權(quán)的，1982年修改《憲法》，在第10條第1款宣布“城市的土地屬于國家所有”之后，我國城鎮(zhèn)居民不再享有土地所有權(quán)，而只能享有使用權(quán)。這種類似于地上權(quán)的土地權(quán)屬制度，能夠在保持土地公有制基礎(chǔ)上，基本解決城鎮(zhèn)居民住宅用地的權(quán)屬需求，并且通過2007年《物權(quán)法》第149條第1款“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定而解決了城鎮(zhèn)居民安居樂業(yè)的要求。應(yīng)當(dāng)看到的是，在1982年宣布城鎮(zhèn)土地屬于國家所有時(shí)，國家并沒有向原來的私有土地所有人支付補(bǔ)償費(fèi)，而改革開放以來業(yè)主購買住宅建設(shè)用地使用權(quán)，則是支付了高額的出讓金的。在這種情況下，政府應(yīng)當(dāng)保證業(yè)主取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的穩(wěn)定性、永久性，使其能夠在國有土地上享有居住權(quán)而安居樂業(yè)。如果在國有土地上設(shè)置的住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有期限性，反而不符合社會(huì)生活規(guī)律的客觀要求，侵害了城鎮(zhèn)居民的居住權(quán)和生存權(quán)。

第三，我國現(xiàn)行農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，同樣是在集體土地公有制基礎(chǔ)上設(shè)置的地上權(quán)，為保障鄉(xiāng)村居民住宅用地的需求，該用益物權(quán)也沒有設(shè)置期間限制。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)如果存在期限，也將使數(shù)億農(nóng)村居民的居住權(quán)、生存權(quán)受到威脅，不能滿足他們安居樂業(yè)的實(shí)際生活需要。鑒于同樣的理由，只有將城鎮(zhèn)居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)界定為無期限的用益物權(quán)，才能適應(yīng)社會(huì)生活的客觀規(guī)律，并且與農(nóng)村的宅基地使用權(quán)相銜接、相配套，構(gòu)成完整的住宅土地權(quán)屬制度，并且與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的有期限相對(duì)應(yīng)，構(gòu)建了完整的地上權(quán)制度，使我國的土地權(quán)屬配置更具有特色，更加科學(xué)、合理。因此，將住宅建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)一道，都規(guī)定為無期限的永久性用益物權(quán)，并無不當(dāng)。這不僅不會(huì)損害國家土地所有權(quán)，不會(huì)損害集體土地所有權(quán)，而且也與現(xiàn)行法律相合。

（二）如何處理永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)與土地國有的關(guān)系

依照上述分析，在國家所有的城鎮(zhèn)土地上設(shè)置永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)并不損害國家所有權(quán)，那么，兩種物權(quán)的關(guān)系是什么呢？?jī)煞N物權(quán)人之間又是什么關(guān)系呢？

1.土地所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系

在國有土地所有權(quán)之上另設(shè)立用益物權(quán)如住宅建設(shè)用地使用權(quán)，其權(quán)利客體其實(shí)是同一塊土地，只是權(quán)利有所區(qū)別，前者是所有權(quán)，后者是用益物權(quán)。兩者的關(guān)系，用我國古代對(duì)于這種關(guān)系的表述來解釋，是最為妥貼的，即田骨和田皮的關(guān)系。在中國古代，耕種用的土地，有田骨和田皮之分，田骨是所有權(quán)的客體，田皮是租佃權(quán)（永佃權(quán)）的客體。這種關(guān)系形象地表達(dá)了土地所有權(quán)和用益物權(quán)的關(guān)系，形成了“金皮銀骨”的一田二主（即同一塊土地的上層稱為田皮、田面，用益物權(quán)的權(quán)利人為皮主；下層稱為田根、田骨，為所有人所有，為骨主、田主）現(xiàn)象?！?5 〕在國家享有所有權(quán)的土地上，設(shè)置住宅建設(shè)用地使用權(quán)，同樣存在“地骨”（田骨）和“地皮”（田皮）的關(guān)系。國家土地所有權(quán)的客體是地骨，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的客體是地皮。國家對(duì)地骨行使權(quán)利，業(yè)主對(duì)地皮行使權(quán)利。這樣就在同一塊土地上設(shè)置了兩種物權(quán)，一是自物權(quán)，二是他物權(quán)，土地雖然是一個(gè)，但客體各不相同，物權(quán)各不相同，兩者并行不悖。

2.城鎮(zhèn)土地所有權(quán)人與住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的關(guān)系

我國城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)人是國家，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人是業(yè)主。前者是自物權(quán)人，后者是他物權(quán)人。這是在物權(quán)法意義上的兩種物權(quán)人的關(guān)系。從這個(gè)角度上觀察，雙方就在國有土地上設(shè)置住宅建設(shè)用地使用權(quán)，構(gòu)成相互的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國有土地使用權(quán)人享有收取建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的權(quán)利，負(fù)有準(zhǔn)許業(yè)主建造住宅居住的土地使用義務(wù)。

從另一個(gè)角度觀察，政府代表國家行使國家所有權(quán)，〔16 〕是以政府的名義代表國家而為；業(yè)主作為公民，享有國家法律賦予的公權(quán)利?！稇椃ā返?9條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。”依照這一規(guī)定，住宅權(quán)是公民享有的公權(quán)利，國家作為義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)予以保障；而住宅權(quán)的基礎(chǔ)是住宅建設(shè)用地使用權(quán)，沒有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，住宅權(quán)就無法保障，因而又涉及公民的生存權(quán)的問題。從這個(gè)角度觀察，政府對(duì)公民的住宅權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)負(fù)有保障義務(wù)，并且這個(gè)權(quán)利是不可侵犯的。如果政府不能保障公民的住宅權(quán)，就違反了《憲法》的規(guī)定。依照本條的規(guī)定，如果政府收回住宅建設(shè)用地使用權(quán)，且未給予其他相應(yīng)的安置，政府就是違憲。這種從公法角度的分析，更能夠說明國有土地所有權(quán)人與住宅建設(shè)用地使用權(quán)人之間的關(guān)系，政府有責(zé)任保障公民即住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利，而不得侵犯其住宅權(quán)和生存權(quán)。

3.在永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)限制下的土地所有權(quán)的行使

毫無疑問，永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)也是定限物權(quán)。這個(gè)定限，既針對(duì)用益物權(quán)人，也針對(duì)所有權(quán)人。對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)人而言，該權(quán)利的行使受到不能從根本上處分土地的限制；對(duì)于所有權(quán)人而言，政府須容忍業(yè)主對(duì)其土地的使用，而不得侵害其住宅建設(shè)用地使用權(quán)，且不得因此而侵害公民的住宅權(quán)和生存權(quán)。這就是筆者提出的住宅建設(shè)用地使用權(quán)“一次取得永久使用”的含義。〔17 〕

那么，對(duì)于一個(gè)沒有期間限制的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，國家所有權(quán)如何行使呢？筆者認(rèn)為，即使住宅建設(shè)用地使用權(quán)為無期限的永久性用益物權(quán)，政府作為國有土地的所有權(quán)人，仍然在依法行使其所有權(quán)：第一，政府繼續(xù)作為國有土地所有權(quán)人，這一點(diǎn)并沒有改變。第二，其有權(quán)監(jiān)管、限制住宅建設(shè)用地使用權(quán)人使用土地的行為，如果業(yè)主改變對(duì)土地的住宅建設(shè)用地的使用用途，挪作他用，或者實(shí)施違反《憲法》第10條關(guān)于“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”規(guī)定的行為，以及《物權(quán)法》第140條關(guān)于“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)合理利用土地，不得改變土地用途”規(guī)定的行為，都有權(quán)予以制止和糾正。第三，依照《憲法》第10條第3款關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”的規(guī)定和《物權(quán)法》第42條規(guī)定，有權(quán)對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行征用，保留了對(duì)土地所有權(quán)的最終支配權(quán)。

正以為如此，設(shè)置了永久性建設(shè)用地使用權(quán)的國有土地，國家和政府既能仍然保持所有權(quán)人的身份，并且實(shí)際支配著該所有權(quán)，以及該所有權(quán)的客體即國有土地；又能夠保障作為公民的業(yè)主的住宅權(quán)、住宅建設(shè)用地使用權(quán)以及生存權(quán)，保障居者有其屋、屋者有其地，安其居而樂其業(yè)，有恒產(chǎn)者有恒心，構(gòu)成完美的所有權(quán)與用益物權(quán)、所有權(quán)人與住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的和諧關(guān)系。所以，住宅建設(shè)用地使用權(quán)通過自動(dòng)續(xù)期而成為一個(gè)永久性的用益物權(quán)，是客觀現(xiàn)實(shí)生活的需要，也是國家保障人民生存、生活、發(fā)展的必要措施，既兼顧了土地公有制的社會(huì)制度，又保障了人民的生活之需，并不存在任何法律上和制度上的障礙。

三、永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的的設(shè)想和具體內(nèi)容

（一）對(duì)于永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)內(nèi)容的基本設(shè)想

毫無疑問，編纂民法典，修訂《物權(quán)法》使之成為民法典分則的物權(quán)法編，為解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期關(guān)于“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)” 〔18 〕的“立法留白”，提供了一個(gè)歷史的機(jī)遇。解決好這個(gè)問題，不僅會(huì)使全國人民松一口氣，舒緩因這個(gè)“立法留白”形成的擔(dān)憂心境，而且會(huì)使民法典的編纂增加亮點(diǎn)，得到人民群眾的擁護(hù)。

在《物權(quán)法》修訂入典中，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)涉及的我國公民的住宅權(quán)以及住宅用地的權(quán)屬問題，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌解決，一并處理?；镜脑O(shè)想是：

第一，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)業(yè)主的土地權(quán)屬意識(shí)，重視自己享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。自從采用以買賣商品房作為解決城鎮(zhèn)居民住宅權(quán)的主要方式以來，現(xiàn)實(shí)的商品房銷售模式誤導(dǎo)了人民群眾，使其即只重視買“房”而不重視買“地”，特別是在北京等城市的不動(dòng)產(chǎn)登記中，只發(fā)房產(chǎn)所有權(quán)證書而不發(fā)住宅建設(shè)用地使用權(quán)證書做法的引導(dǎo)下，業(yè)主嚴(yán)重忽視住宅的土地權(quán)屬。盡管“房”和“地”都是不動(dòng)產(chǎn)，但只有“地”才是恒產(chǎn)，因而住宅建設(shè)用地使用權(quán)是比房屋所有權(quán)更為重要、更有價(jià)值、更能夠保障實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬。應(yīng)當(dāng)讓人民群眾充分意識(shí)到土地權(quán)屬的重要性。只有住宅建設(shè)用地使用權(quán)成為永久性用益物權(quán)，才能夠保障永久的住宅權(quán)，進(jìn)而保證人的生存權(quán)，使有恒產(chǎn)者有恒心。在今后的商品房銷售中，應(yīng)當(dāng)在合同中明確寫明房?jī)r(jià)中所包含的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值，讓購房者對(duì)自己取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)清清楚楚、明明白白。

第二，統(tǒng)籌建立一體的住宅用地權(quán)屬制度。應(yīng)當(dāng)看到的是，無論是住宅建設(shè)用地使用權(quán)還是宅基地使用權(quán)，都是住宅用地的民事權(quán)利，都是在公有制的土地所有權(quán)制度下，保障我國公民住宅權(quán)的用益物權(quán)。其區(qū)別僅僅在于，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；住宅建設(shè)用地使用權(quán)人為城鎮(zhèn)居民，宅基地使用權(quán)人為農(nóng)村居民。除此之外，并無其他差別。因而，住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)具有相同性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌修訂，實(shí)現(xiàn)一體化。當(dāng)然，這種一體化并非要將兩種用益物權(quán)合二為一，而是采取一致的立場(chǎng)，規(guī)定基本相同的規(guī)則。只有這樣，才能夠保障我國公民的住宅權(quán)不受侵犯。

第三，確立所有的住宅用地權(quán)屬均為無期限的永久性用益物權(quán)。在我國，住宅建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)的性質(zhì)相同，在具體權(quán)利規(guī)則上應(yīng)當(dāng)基本一致。既然對(duì)于宅基地使用權(quán)沒有規(guī)定期限，那么住宅建設(shè)用地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)是沒有期限的用益物權(quán)。盡管現(xiàn)行法律對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定為最長期限為70年，但是，由于《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定了“自動(dòng)續(xù)期”，而使其變成了無期限的永久性用益物權(quán)。因此，在修訂《物權(quán)法》入典時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以規(guī)定：首先，規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)一次取得永久使用，在購買的70年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿之后，通過自動(dòng)續(xù)期而使其不受期限限制，成為永久性用益物權(quán)。其次，對(duì)于宅基地使用權(quán)，確認(rèn)《物權(quán)法》第153條關(guān)于其取得、行使、轉(zhuǎn)讓，不再適用《土地管理法》等法律和國家規(guī)定中有關(guān)限制性的規(guī)定，也將宅基地使用權(quán)規(guī)定為永久性用益物權(quán)。

第四，確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)一次購買的是70年的期間，70年期間屆滿后不再交納出讓金，而是繳納土地使用稅。將住宅建設(shè)用地使用權(quán)確定為永久性用益物權(quán)，是否還要確定70年的期限呢？筆者認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持70年的期間，這個(gè)期間是一次購買的買斷期間，在該期間內(nèi)，業(yè)主使用該土地不再需要交納其他費(fèi)用，即該70年期間是土地出讓金購買的使用權(quán)。當(dāng)該期間屆滿后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)就通過自動(dòng)續(xù)期而成為永久性用益物權(quán)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人與政府之間，形成兩種法律關(guān)系：一是土地所有權(quán)人與住宅建設(shè)用地使用權(quán)人之間通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)移，而成為《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的當(dāng)事人，雙方依據(jù)該合同，享有權(quán)利，負(fù)有義務(wù)。二是政府作為國家的代表，為保障公民的住宅權(quán)而構(gòu)成公法法律關(guān)系，政府作為住宅權(quán)的義務(wù)主體，有義務(wù)保障公民居者有其屋、屋者有其地。在70年期間屆滿之后，依據(jù)《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，國家不再享有收繳出讓金的權(quán)利，但是在公法上，應(yīng)當(dāng)由土地使用者承擔(dān)繳納土地使用稅的義務(wù)。至于如何交稅，交多少稅，應(yīng)當(dāng)專門制定法律規(guī)定。

第五，在國家沒有重大公共利益需要的情況下，不得征收住宅用地的用益物權(quán)。在現(xiàn)行立法下，都規(guī)定了在公共利益需要的情況下可以征收，例如《憲法》第10條規(guī)定和《物權(quán)法》第42條規(guī)定。但是，為了更好地保障公民的住宅權(quán)及土地權(quán)屬，保障城市和鄉(xiāng)村居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)限制在重大公共利益需要的事由才可以征收，而非一般公共利益需要。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)盡量避免征收住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，損害城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)村居民的住宅權(quán)。確有征收必要的，不僅應(yīng)當(dāng)給予足額補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)另外給予住宅用地，以保障其住宅權(quán)利。

第六，所有的住宅用地權(quán)屬均準(zhǔn)許權(quán)利人的繼承人繼承。住宅建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)都是用益物權(quán)，特別是在其自動(dòng)續(xù)期之后變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)后，為城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)村居民的恒產(chǎn)，享有支配權(quán)。在權(quán)利人死亡后成為合法遺產(chǎn)，可以通過遺囑或者法定繼承，由其繼承人繼承，法律不應(yīng)予以禁止。

（二）永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的具體內(nèi)容

1.永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得

永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得為有償取得，須訂立《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，交納土地出讓金方可取得?，F(xiàn)在的問題是，所有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人即業(yè)主實(shí)際上都沒有與政府簽訂這個(gè)合同，而是開發(fā)商與政府通過招拍掛而取得建設(shè)用地使用權(quán)；開發(fā)商在建設(shè)完成后，將單元住宅出售給業(yè)主，使業(yè)主在取得住宅所有權(quán)的同時(shí)，繼受取得了住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

究竟應(yīng)當(dāng)怎樣看待業(yè)主作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)人與政府之間的關(guān)系，學(xué)界有不同看法。筆者的意見是，開發(fā)商在與業(yè)主簽訂的《商品房銷售合同》中，就將該套住宅相應(yīng)面積的住宅建設(shè)用地使用權(quán)以及與政府簽訂的《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中相應(yīng)的債權(quán)、債務(wù)概括地移轉(zhuǎn)給了業(yè)主，使業(yè)主取得與政府之間的《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的當(dāng)事人地位，確立了雙方當(dāng)事人之間的合同法律關(guān)系?！?9 〕這樣解釋業(yè)主的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的地位，以及與政府建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的關(guān)系，不僅能夠使業(yè)主與政府之間確定法律關(guān)系，而且能夠在今后依據(jù)該合同關(guān)系，解決后續(xù)的法律問題。直至目前，尚無人對(duì)此作出這樣的解釋，而事實(shí)上的法律關(guān)系確實(shí)如此。今后，在開發(fā)商向業(yè)主出售商品房時(shí)，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)移住宅所有權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)的同時(shí)，一并轉(zhuǎn)移《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的部分債權(quán)債務(wù)，出具經(jīng)過政府同意的《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》部分債權(quán)債務(wù)概括轉(zhuǎn)移的文件，以證明購房者取得了該合同中的部分債權(quán)債務(wù)，確認(rèn)其與政府之間存在上述合同關(guān)系，是該合同的當(dāng)事人。

目前的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得，都是用上述辦法進(jìn)行的。將來是否能夠準(zhǔn)許自然人自己申請(qǐng)，與政府簽訂住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，自己獨(dú)立建筑城鎮(zhèn)房屋居住，并非不可以考慮，也并不是一個(gè)只能在相當(dāng)遙遠(yuǎn)的期間之后才能夠解決的問題。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得還有其他方法。一是轉(zhuǎn)讓取得。當(dāng)業(yè)主將自己所有的商品房轉(zhuǎn)讓他人時(shí)，將其住宅建設(shè)用地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，并且同時(shí)轉(zhuǎn)讓自己作為用益物權(quán)人而與政府之間的建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的債權(quán)和債務(wù)，成為該合同的當(dāng)事人。二是繼承取得。住宅建設(shè)用地使用權(quán)既非注重人格特征的權(quán)利，應(yīng)使其不具有專屬性，應(yīng)認(rèn)其得為繼承的標(biāo)的。〔20 〕當(dāng)業(yè)主死亡后，其繼承人繼承取得其房屋的所有權(quán)，相應(yīng)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)也因此而繼承取得，同時(shí)取得《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》項(xiàng)下的債權(quán)和債務(wù)。目前我國尚無取得時(shí)效制度，因而時(shí)效取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)還無需討論。

2.永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限問題

我國建設(shè)用地使用權(quán)是有期限的，即使住宅建設(shè)用地使用權(quán)也規(guī)定了最長不超過70年的期間。當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)成為無期限的用益物權(quán)時(shí)，是否還需要規(guī)定期間，也值得研究。

對(duì)于永久性用益物權(quán)，似乎不應(yīng)該有期限。在我國臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)地上權(quán)的規(guī)定中，就沒有規(guī)定須有期限，亦無最長或者最短期間的要求，依照當(dāng)事人的約定處理?！?1 〕

不過，依照我國大陸地區(qū)的習(xí)慣，住宅建設(shè)用地使用權(quán)還是有期限的，將其直接改為無期限的用益物權(quán)，則過于突然。因此，筆者建議，在政府初始出讓住宅建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)還是要規(guī)定70年，在70年期間屆滿后，自動(dòng)續(xù)期為無期限用益物權(quán)。同時(shí)，在出讓期間不足70年的，都要延期到70年，使其一并在70年之后改為無期限的永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

3.永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利

永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的主要權(quán)利，是對(duì)住宅用地的使用收益權(quán)。業(yè)主自己使用建筑物，同時(shí)使用其住宅建設(shè)用地，行使的就是使用權(quán)。業(yè)主將建筑物出租收取租金，當(dāng)然不止是出租房屋，同時(shí)也出租了土地，因而也有土地的收益，行使的是收益權(quán)。由于我國大陸地區(qū)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的用途單一，因而目前不存在其他的使用收益權(quán)。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的相鄰關(guān)系，也是業(yè)主享有的重要權(quán)利之一?，F(xiàn)行的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)際情況分為兩種，一是區(qū)分所有建筑物的土地使用權(quán)，雖然偏重于按份共有性質(zhì)，但仍然無法確定土地權(quán)屬的具體范圍（即四至），因而涉及自有土地的相鄰關(guān)系問題不常見，僅僅在作為共有土地的相鄰關(guān)系中，每一個(gè)業(yè)主都有權(quán)維護(hù)共有的土地權(quán)利，行使相鄰權(quán)；二是別墅的土地使用權(quán)相對(duì)有比較清晰的自有部分，在這部分土地權(quán)屬中存在明顯的相鄰關(guān)系，但在其他共有部分須共同行使相鄰權(quán)。

依照《物權(quán)法》的規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人也享有物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。在共有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)受到妨害或者侵害時(shí)，業(yè)主有權(quán)維護(hù)其土地權(quán)利，行使《物權(quán)法》第33條至第37條的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享有處分權(quán)。不過，業(yè)主對(duì)其住宅建設(shè)用地使用權(quán)的處分，應(yīng)與其享有的住宅建筑物所有權(quán)的處分相一致，不能單獨(dú)處分。

4.永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的義務(wù)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的主要義務(wù)，應(yīng)以設(shè)定目的及約定的使用方法，為土地使用收益?！?2 〕對(duì)此，在實(shí)踐中不存在重大問題，有的業(yè)主在自己有權(quán)使用的窗前綠地中，違反使用目的而使用的，應(yīng)為違反義務(wù)的行為。

支付費(fèi)用和稅金的義務(wù)，是住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的主要義務(wù)。在70年期間中，由于業(yè)主一次性買斷該權(quán)利，因此不必再交納出讓金；不足70年期間的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足交納至70年的出讓金差額。在70年期間屆滿后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，向政府繳納應(yīng)當(dāng)繳納的稅金。應(yīng)繳納而未繳納的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

5.永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的消滅

永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)是否也有消滅的問題，回答是肯定的。一是住宅建設(shè)用地使用權(quán)人死亡，無遺囑繼承和有效遺贈(zèng)，且無法定繼承人繼承的，成為無人繼承又無人受遺贈(zèng)的遺產(chǎn)，依照《繼承法》第32條的規(guī)定，國家將其房屋所有權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)一并收歸國家所有。二是因國家基于重大公共利益原因征收住宅建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)足額補(bǔ)償并另行給予相應(yīng)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，以保障其生存，原住宅建設(shè)用地使用權(quán)消滅。三是因轉(zhuǎn)讓而消滅，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓的，住宅所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)一并消滅。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)消滅的后果，在前述第一項(xiàng)原因時(shí)，建筑物和住宅建設(shè)用地使用權(quán)一并收歸國有。在第二項(xiàng)原因時(shí)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)消滅后，地上建筑物應(yīng)當(dāng)依照《物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定，依法給予補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件，其中就包括給予新的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。在第三項(xiàng)原因時(shí)，住宅所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移給新的權(quán)利人享有。