王　寧　魏后凱　蘇紅鍵

（中國社會科學院，北京　100836）

?

對新時期中國城市貧困標準的思考*

王寧魏后凱蘇紅鍵

（中國社會科學院，北京100836）

摘要：城市貧困指發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋城鎮(zhèn)常住人口而非僅僅城鎮(zhèn)戶籍居民的貧困。文章通過對城市貧困標準研究進展的系統(tǒng)梳理，認為當前中國城市貧困標準存在標準不統(tǒng)一、標準水平低、覆蓋面小等局限，已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，亟待研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一、標準適度的貧困標準。2013年全國家庭住戶調(diào)查首次以常住人口為基礎公布數(shù)據(jù)，為實現(xiàn)中國城市貧困標準統(tǒng)一提供了重要契機。在新形勢下，盡快研究制定全國統(tǒng)一的城市貧困標準，并實現(xiàn)與農(nóng)村貧困線在核算方法和標準水平上的并軌，有助于將城市貧困納入國家扶貧戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)反貧困戰(zhàn)略的統(tǒng)籌。

關鍵詞：城市貧困；貧困標準；最低生活保障;反貧困

本刊網(wǎng)址·在線雜志：www．jhlt．net．cn

過去，中國的貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，城市貧困并不是突出問題。近年來，隨著農(nóng)業(yè)人口的快速轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的快速推進，中國城市的低收入群體不斷增加，城市貧困問題日益成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。當前，中國已經(jīng)進入城市與農(nóng)村反貧困并重的新階段。然而，由于缺乏統(tǒng)一的城市貧困標準，在國家層面還難以準確評估全國的城市貧困狀況，也難以制定全國統(tǒng)一的城市反貧困政策。為此，當務之急是盡快統(tǒng)一當前使用的各種不同標準，并根據(jù)新的發(fā)展形勢制定適合的城市貧困標準，以精準識別、治理城市貧困，真正確保到2020年全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。

一、關于城市貧困標準的研究進展

城市貧困指發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋城鎮(zhèn)常住人口而非僅僅城鎮(zhèn)戶籍居民的貧困。具體來說，城市貧困是指城鎮(zhèn)地區(qū)的常住居民個人或家庭受自身及各種外部因素影響，生活水準無法達到當?shù)仄毡檎J可的、有尊嚴的最低水平，綜合表現(xiàn)為消費水平及收入水平低，享受到的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)以及用于個體發(fā)展的各類資源少于當?shù)卣Ｋ剑瑯O大地限制了他們自身發(fā)展的能力。對城市貧困問題的把握，需要有一個科學合理的標準進行量化，以便于制定有針對性的反貧困措施。目前有關城市貧困的標準主要有絕對貧困標準、相對貧困標準和組合式貧困標準三類（見表1）。

一是絕對貧困標準，主要采用實際收入或消費水平進行度量。這種標準無論如何構造，立足點在于識別滿足個體生存的狀態(tài)。如世界銀行的1.25美元的日均消費標準（2008年從1美元調(diào)整為1.25美元，2011年再次調(diào)整為1.92美元，并會根據(jù)購買力平價PPP不斷調(diào)整），它實質(zhì)上衡量的是低收入國家的極端貧困狀況。（1）還有一些發(fā)展中國家使用基于每日滿足一定熱量需求的消費標準，或在食品消費的基礎上加入非食品消費指標（如緬甸）。中國的農(nóng)村貧困線在2011年提高前一直按滿足人均每天攝入2100大卡路里熱量需求進行計算。2011年中國官方對外公布的農(nóng)村貧困線（2300元/人·年）則是一種收入線。綜合來看，這類標準簡單直觀，在用于研究發(fā)展中國家存在的極端或赤貧問題以及進行國際比較時使用較為方便。但隨著一國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，這種極端貧困線將越來越不適用。另外，Osberg and Xu（2008）也指出，國際貧困線會因所使用的PPP計算方法不同而有差異，從而導致在國際比較時，各國的貧困水平變動較大。

表1　現(xiàn)有三類城市貧困標準的比較

二是相對貧困標準，常常采用一個社會中等收入水平的一定比例，如50%，作為衡量貧困的標準。[2]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在1976年提出以一個國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區(qū)的貧困線，用于成員國的貧困狀況對比。目前發(fā)達國家出現(xiàn)絕對貧困的情況極少，主要使用相對貧困線，如英國、日本、美國等。相對貧困標準在實際應用中也存在一些區(qū)別，如美國的貧困線2000年時為中等收入水平的27%，使用家庭總收入，并隨著消費價格指數(shù)調(diào)整；歐盟2001年提出的萊肯指標中的金融貧困線設定為國家中等可支配收入水平的60%。[3]相對貧困線會隨著各國消費水平不同而有差異。按相對貧困線測算的貧困人口會比按絕對貧困線測算的貧困人口多，因為相對貧困線與該經(jīng)濟體的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平相關，相對靈活。

三是組合式標準。由于使用絕對貧困或相對貧困單一標準過于簡單，并不能反映貧困中的不平等問題，因而出現(xiàn)了一些組合式的衡量貧困的指標，以更全面地反映貧困狀況。如，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在1990年的《人類發(fā)展報告》中開始使用HDI來輔助單一的消費貧困標準，它以人類發(fā)展的三個基本維度來衡量一國取得的平均成就，這三個維度分別為預期壽命、教育水準和生活質(zhì)量（1990）。HDI的出發(fā)點在于，通過促進人類發(fā)展的途徑，實現(xiàn)反貧困目的。2010年《人類發(fā)展報告》采用了Alkire-Foster方法，發(fā)布了104個國家和地區(qū)的多維貧困指數(shù) （聯(lián)合國開發(fā)計劃署，2010）。另外，F(xiàn)GT指數(shù)和森的家庭貧困指標能夠同時反映貧困發(fā)生率 （incidence）、貧困的深度（intensity）和窮人之間的不平等（inequality）三個方面，并可分解。[1][2]因此，這種多維貧困指數(shù)比單一的絕對貧困標準和相對貧困標準，能更好地兼顧貧困人口中存在的不平等問題。但這兩種指數(shù)在實際中應用較少。這種組合式的指標，將一系列能夠量化及反映不平等狀況的因素納入測算，從而實現(xiàn)對不同經(jīng)濟體的橫向比較?？傮w來看，不論多么復雜的多維標準，仍以一定的收入或消費貧困線為基礎，但存在主觀性較強的問題。[2]另外，在估算貧困人口規(guī)模時，使用多維貧困指標還存在著如何加總的問題。

目前國內(nèi)學界對城市貧困標準的研究，與國際研究的側(cè)重點有所不同。中國目前還沒有統(tǒng)一的城市貧困線，因此國內(nèi)學者關注的焦點是如何使城市貧困標準統(tǒng)一，且多數(shù)遵從的是一種絕對貧困標準。國家統(tǒng)計局城市社會經(jīng)濟調(diào)查總隊在確定城鎮(zhèn)居民的貧困標準線時，通常采用恩格爾系數(shù)法和維持生活基本需求費用兩種方法。［9］唐鈞（1997）曾提出一種綜合法：首先用生活形態(tài)法來確定貧困群體，其次用市場菜籃法來確定生活必需品的清單和貧困線，最后求出收入比例和恩格爾系數(shù)作為將來調(diào)整的依據(jù)。這種方法從識別貧困群體、根據(jù)社會進步調(diào)整來說，是可取的。因為它相比熱量需求法，更能接近于貧困群體的生活狀態(tài)；但由于作者提出時間較早，在當時的國情背景下其計算顯得相對復雜，在調(diào)查生活狀態(tài)時也容易受一些客觀因素影響，操作起來比較困難。［10］安曉寧（2012）［11］和邊?。?014）［12］利用ELES模型（擴展性線性支出模型）方法對中國城鎮(zhèn)貧困進行度量，并對最低生活保障標準進行調(diào)整。但這種方法基于對居民個體及消費需求的假設，與現(xiàn)實存在一定差異。童星和劉松濤（2000）利用多元回歸模型來測定城市居民的最低生活保障線。楊立雄（2010）［13］則認為馬丁法最適合作為最低生活保障標準的計算方法，因為它與最低生活保障目標一致。當然，也有學者認為，中國目前的低保標準太低，應該按照國際貧困線2美元來測算中國的城市貧困規(guī)模。［14][15］一些學者還專門針對單個城市或地區(qū)進行了分析［16][17］，這種分析通常是對一些大城市如北京、上海等進行抽樣調(diào)查，通過特定分析，能夠得出一些有意義的結論，但它無法反映全國的總體情況。國內(nèi)有一些學者從多維貧困的視角來分析中國的城市貧困狀況，試圖發(fā)現(xiàn)使用單一標準無法反映的問題。［18][19］但這種方法需要調(diào)查的數(shù)據(jù)較多，況且中國的社會保障及公共服務仍處于不斷完善的階段，目前還不具備大面積推廣的條件。

二、中國現(xiàn)行城市貧困標準及其存在的問題

中國現(xiàn)行的國家貧困線是針對農(nóng)村貧困提出的，這是一種絕對貧困標準。至今為止，中國仍沒有提出一個統(tǒng)一的城市貧困標準。從實際操作的情況來看，中國的城市最低生活保障標準實質(zhì)上承擔了城市貧困線的角色；但這種低保標準因存在標準不統(tǒng)一、標準水平低、覆蓋面小等方面的局限，已經(jīng)不能適應現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

1.目前中國還缺乏統(tǒng)一的城市貧困標準

目前，中國城市反貧困的職能分散在諸多部門，各部門對城市貧困人口的范圍界定差異較大，標準不一。勞動和社會保障部門把失業(yè)下崗人員和離退休職工看成貧困人口，工會系統(tǒng)把“基層單位特困職工”視為貧困人口，民政部門把最低生活保障對象視為貧困人口，而統(tǒng)計部門一般把收入分組中的最低收入組的5%確定為貧困人口。［20］這些貧困標準有的只針對特定類型人群，而且既有絕對貧困標準，也有相對貧困標準。在實際操作中，城市最低生活保障受眾面最廣、數(shù)據(jù)較完整，實質(zhì)上承擔了城市貧困標準的作用。這也反映出，與農(nóng)村貧困相比，目前中國對城市貧困問題重視不足、缺乏統(tǒng)籌，貧困標準和反貧困措施呈現(xiàn)出部門化、碎片化的特征。

正是這種缺乏統(tǒng)一城市貧困標準問題的存在，才出現(xiàn)了國內(nèi)學者用多種方法試圖將標準統(tǒng)一的努力。不同學者從多視角出發(fā)，采用基本生活法、恩格爾系數(shù)法、比例法、綜合法、多元回歸法等不同方法，試圖得到一條統(tǒng)一的城市貧困線，或者對現(xiàn)有的城市最低生活保障標準進行改進，或者直接采用國際上流行的2美元貧困線。而貧困標準的差異，極大地影響了對現(xiàn)階段城市貧困狀況和程度的判斷，進而影響城市反貧困措施的制定。

2.城市最低生活保障標準存在諸多局限

1999年9月國務院頒布了 《城市居民最低生活保障條例》，要求各地方政府從實際出發(fā)制定自己的低保標準，從而確保了城市最低生活保障制度在全國的推廣實施。目前，全國各地基本上是把城市低保標準等同于城市貧困線。用低保標準來衡量城市貧困的好處是，可以把貧困度量與社會救助政策結合起來，并考察政策執(zhí)行的效果。［21］但是，這種簡單的類推方法并不能從根本上全面解決城市貧困問題，它具有諸多方面的局限。

（1）各地城市低保標準差異較大。按照現(xiàn)行的制度，城市低保標準往往由各地自行制定，各地方法不統(tǒng)一，標準相差懸殊。特別是，各地的城市低保標準受經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力和努力程度的影響較大，地區(qū)間可比性較差。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于地方財力充裕，城市低保標準通常較高；而在經(jīng)濟落后地區(qū)，受制于地方自身的財力，城市低保標準通常較低。我們利用2014年各省的城市低保標準和各省當年人均一般預算公共財政收入做相關分析，結果顯示二者的相關系數(shù)高達0.846。利用兩組數(shù)據(jù)的對數(shù)值作圖 （見圖1），這種相關關系表現(xiàn)更加明顯：人均財政收入較高的省份，其城市低保標準相應也高。根據(jù)民政部2015年第四季度數(shù)據(jù)，最高的上海城市平均低保標準達790元/月，而最低的新疆只有349.23元/月，上海是新疆的2.26倍。從地市和區(qū)縣水平來看，這種差距將更大，二者表現(xiàn)出一種正相關關系。2015年第四季度，在全部地市中，最高的廣東深圳城市平均低保標準為800元/月，而最低的四川甘孜藏族自治州只有264.68 元/月，前者是后者的3.02倍；在全部區(qū)縣（含開發(fā)區(qū)等）中，最高與最低城市低保標準的差距則達到4.34倍。

（2）城市低保覆蓋范圍較小?，F(xiàn)實中，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城市貧困人口類型變得日益多樣化，城市低保因功能和性質(zhì)不同，目前還難以全部覆蓋城市貧困人口。城市低保最初主要是針對國有企業(yè)體制改革出現(xiàn)的下崗、失業(yè)人員和“三無”（無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務人）人員。以2002年為例，下崗和失業(yè)人員就占到當年享受城市低保人群的44.2%。再對比2009年和2015年的數(shù)據(jù)就會發(fā)現(xiàn)，在城市低保對象中，殘疾人、老年人這樣的特殊人群，以及靈活就業(yè)人員所占比重不斷增加，女性群體所占比重也有所上升。到2015年第1季度，靈活就業(yè)人員接受低保的比例已經(jīng)超過登記失業(yè)人群，達到22.66%，占到第一位（見表2）。

需要指出的是，雖然近年來城市低保的覆蓋范圍在不斷擴大，但受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的束縛，城鎮(zhèn)常住的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口至今仍沒有完全納入城市低保范圍。這一部分群體往往收入水平低且不穩(wěn)定，一旦面臨風險或遇到不穩(wěn)定因素，將表現(xiàn)更為脆弱。目前，已經(jīng)有不少地區(qū)在探索按居住地來推行城市低保措施，如天津2012年下發(fā)的《關于進一步做好人戶分離家庭最低生活保障待遇審批工作的通知》中規(guī)定，最低生活保障制度要堅持居住地與戶籍地一致的原則，人戶分離的家庭具備戶籍登記條件的，應當先在居住地登記常住戶口，然后申請最低生活保障待遇。青島市也在試行“戶居分離”，符合條件的外來人口均可在居住地申請低保。

圖1　各省城市低保與其人均財政收入關系示意圖

（3）城市低保標準明顯偏低。雖然城市低保標準定位于保基本，但我們利用城鎮(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)中低收入戶（20%）的可支配收入與低保標準進行對比發(fā)現(xiàn)，2010年以來，低保標準（按年計）連低收入戶可支配收入的40%都不到（見圖2）。我們進一步利用城鎮(zhèn)住房調(diào)查數(shù)據(jù)中5%困難戶的現(xiàn)金消費支出構成進行比對：2012年的數(shù)據(jù)表明，這一組別居民的最大消費支出，依次是食品（46.8%）、居住（11.9%）和文教娛樂（9.6%）；在居住與醫(yī)療保健兩項支出中，這一組別人口的消費比例是最高的，但其文教娛樂開支項卻又是各組別中比例最低的。這表明，最困難戶家庭只能滿足最基本的消費支出，對于提升自身及子女人力資本水平的支出只能保持在較低的水平，一旦面對生病等重大意外事故，其生活將陷入困境。即便如此，從消費支出水平來看，5%最困難戶可支配收入還是要高于當年的城市低保標準，城市低保標準明顯偏低。

表2　2009年和2015年城市低保來源變化

圖2　城市低保標準與城鎮(zhèn)低收入戶可支配收入比較

3.現(xiàn)有城市低保標準與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應

中國在2010年時人均GDP已達到4434美元，越過世界銀行劃分中等偏下與中等偏上收入經(jīng)濟的分界線，跨入了中等偏上收入經(jīng)濟行列。按照世界銀行的劃分標準，中等偏下收入與中等偏上收入經(jīng)濟的分界線，2010年為人均國民總收入（GNI）3975美元，2012年為4086美元。［23][24］根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，2010年中國人均GNI為4260美元，2012年為5740美元，已經(jīng)穩(wěn)定進入中等偏上收入經(jīng)濟行列。同時，從城鎮(zhèn)化水平來看，中國自2012年以常住人口口徑計算的城鎮(zhèn)化率已超過50%，2014年則達到54.77%。可以說，中國正逐步從農(nóng)村型社會向城市型社會轉(zhuǎn)變，并向2020年全面建成小康社會目標邁進。在這樣的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，城市貧困問題必須引起高度重視，中國各地廣泛使用的城市低保標準應從?；旧嫦蚋叩膶哟翁嵘?。

2015年，世界銀行按照2011年購買力平價對國際貧困線進行了較大調(diào)整，其中極端貧困標準從此前的每人每天1.25美元調(diào)整為1.92美元，中度貧困標準從每人每天2美元調(diào)整為3.10美元。由表3可以看出，自2005年以來，中國各年的城市低保標準均高于按照國際購買力平價（PPP）計算的國際貧困線，但卻基本上低于按照當年匯率計算的國際貧困線。由于國內(nèi)學者認為2011年調(diào)整PPP有高估中國經(jīng)濟增長成果的嫌疑，我們對按照PPP計算的標準結果持謹慎態(tài)度。從2013年起，低保標準超過了按照當年匯率計算的國際貧困線，表明中國的低保標準（全國平均值）越過了極端貧困線，但與小康貧困線卻相差較大。雖然按照現(xiàn)行的城市低保標準，似乎可以認為中國的城市低?；旧蠈崿F(xiàn)了“保生存”的目標，已經(jīng)突破了國際極端貧困線。另外，還需要注意的是，國際貧困線是消費線，而中國的低保線為收入線，如果考慮這一點，中國的城市低保標準仍然偏低，仍可認為是針對溫飽的極端貧困標準。為此，就可以理解為何一些學者在研究中直接使用中度國際貧困線的做法。[14][15]當然，目前中國還沒有進入發(fā)達國家行列，不可能照搬發(fā)達國家直接使用相對貧困標準的做法，但現(xiàn)有的城市貧困標準偏低，與經(jīng)濟發(fā)展階段不相符。中國要實現(xiàn)全面建成小康社會目標，就必須調(diào)整標準，逐步向國際貧困標準看齊。

總之，通過國際比較我們知道，中國已經(jīng)進入了中等偏上收入經(jīng)濟行列，并逐步由農(nóng)村型社會向城市型社會轉(zhuǎn)型，城市貧困問題應當引起高度的重視。下一階段，可以考慮根據(jù)中國的經(jīng)濟發(fā)展水平及城市貧困現(xiàn)狀，逐步調(diào)整城市貧困標準；但不可能照搬發(fā)達國家的做法完全采取相對貧困標準，而是同時使用絕對貧困與相對貧困兩個標準，逐步過渡。為確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標，需要不斷調(diào)高城市貧困標準，以保障廣大低收入群體能夠共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。

三、調(diào)整完善城市貧困標準的基本思路

中國已經(jīng)進入中等偏上收入經(jīng)濟行列，當前的城市低保標準偏低，不能適應城市貧困人口多樣化、脆弱性增加的需要，需要超越“生存”界線提高貧困標準。同時，考慮目前中國的反貧困措施較為分散，僅靠城市低保難以應對目前復雜的城市貧困問題。在新的發(fā)展階段，必須建立全國統(tǒng)一的城市貧困線，并逐步將城市貧困納入國家扶貧政策中。

表3　中國城市低保標準

針對現(xiàn)有城市貧困標準存在的問題，在調(diào)整完善城市貧困標準時，我們認為需要遵循以下四個原則：首先，城市貧困對象應以城鎮(zhèn)常住人口為依據(jù)，并根據(jù)外來務工人員的遷移類型、在城鎮(zhèn)居住的時間、意愿、就業(yè)和收入情況等，明確將長期居住、愿意留城的外來務工人員全部納入進來，作為城市反貧困的重要對象。其次，隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，城市貧困標準的調(diào)整完善要有利于防范貧困的發(fā)生，而不僅僅限于解決溫飽，從而為制定有針對性的城市救助政策提供依據(jù)。再次，城市貧困標準要以滿足基本生活為主，但這個“基本生活”應當是一個相對概念，應隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升而提升?？紤]目前支出占比較高的教育及醫(yī)療費用，可通過增加檔次與彈性，方便識別貧困的層次，避免漏掉貧困線邊緣的群體。此外，由于目前各地的城市貧困狀況差異較大，從全國來看，既有小部分受困于溫飽的絕對貧困，也有越來越多的因社會不平等而形成的相對貧困，因此，城市貧困標準的完善應能兼顧這兩類貧困?；谶@些考慮，我們提出以下調(diào)整完善城市貧困標準的基本思路。

第一，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的貧困標準。國家統(tǒng)計局組織開展的2013年城鄉(xiāng)一體化住戶調(diào)查，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑上為城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)的可比奠定了基礎。此次調(diào)查統(tǒng)一按常住地進行概率抽樣，首次將城鎮(zhèn)住戶調(diào)查與農(nóng)村入戶調(diào)查合并，較好地覆蓋了戶籍人口和流動人口。因此，可在2013年的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)基礎上，設定全國的城市貧困標準，并實現(xiàn)與農(nóng)村貧困線在方法上的統(tǒng)一，逐步將城市貧困納入國家扶貧政策中。中央已經(jīng)明確，到2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；屆時可在現(xiàn)有低保政策的基礎上，制定涵蓋城鄉(xiāng)人口、全國統(tǒng)一的貧困標準，并根據(jù)各地區(qū)和城鄉(xiāng)居民生活費用的差異進行適當調(diào)整，由此實現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困標準的一體化，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困工作。當前，要有計劃地穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)社會救助和低保政策的接軌，有條件的地區(qū)應該先行一步。

第二，根據(jù)熱量支出計算食品線，兼顧健康需求。中國營養(yǎng)學會公布了2013版新修訂的《中國居民膳食營養(yǎng)素參考攝入量（DRIs）》。這一版本增加了對一些營養(yǎng)元素的建議攝入量，但沒有對熱量值做太大的提高。雖然現(xiàn)代社會人們的生活習慣（如戶外活動時間減少）以及從事體力勞動量的下降，但現(xiàn)實仍然是最貧困的人需要從事大量體力勞動，所需要的熱量要高。因此，可以18~ 50歲中度活動水平男性和女性日需熱量的平均值（2500卡路里）作為計算貧困標準的最低熱量。（2）另外，隨著社會進步，人們對健康的需求越來越多。因此，在參考熱量標準的基礎上，還要考慮貧困人口維持健康（而不僅僅是生存）所需要的營養(yǎng)攝入，以更好地確定食物種類及數(shù)量?？紤]各地生活習慣方面的差異，應以省為單位統(tǒng)籌。

第三，依托城鄉(xiāng)家庭入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，以20%的低收入戶的生活狀態(tài)為參照確定非食品消費部分。對于非食品部分，可以根據(jù)20%的低收入戶的生活需要確定，不具備條件的地區(qū)可以考慮直接利用恩格爾系數(shù)調(diào)整。但考慮中國即將進入小康社會，不應繼續(xù)使用恩格爾系數(shù)中60%的絕對貧困線。因為，近年來中國城鎮(zhèn)及農(nóng)村的恩格爾系數(shù)變化已經(jīng)處于50%以下的水平。2013年城鄉(xiāng)住戶調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為35%，而農(nóng)村地區(qū)為37.7%。具體可參考20%的低收入戶的恩格爾系數(shù)進行調(diào)整，并增加檔次（如同時使用50%和45%調(diào)整，得到高低兩條非食品線），防止遺漏掉貧困線邊緣的群體。

第四，貧困線調(diào)整不宜過于頻繁。貧困線調(diào)整，會導致受助群體發(fā)生變化，而且核查受助者的家庭收入和財產(chǎn)狀況的工作量較大。從美國、日本、韓國等國的生活保護制度調(diào)整周期來看，基本上都以一年為周期。在調(diào)整期內(nèi)，貧困線不作調(diào)整，只采用臨時價格補貼措施對受助者進行彌補，保證貧困線實際購買力不變。[13]

四、結　語

中國近年來城市人口自然增長保持穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化水平的提升很大程度上是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口推動的。2014年全國農(nóng)民工總量達2.74億人，其中外出農(nóng)民工為1.68億人，本地農(nóng)民工為1.06億人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅是中國城鎮(zhèn)化的重要推動力量，也是中國城市貧困的重要來源。[25]當然，從減少中國的貧困人口出發(fā)，城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的流動是正確方向。但隨著中國城市貧困人口類型或者說來源的多樣化，現(xiàn)在的問題是：一方面，城市中存在著大量遷移人口，由于各城市、城鄉(xiāng)間的貧困標準不統(tǒng)一、不對接，使得新的城市貧困人口處于未被覆蓋的尷尬境地。另一方面，中國目前仍沒有制定統(tǒng)一的城市貧困標準，也未開展全國城市貧困人口狀況調(diào)查，在城市最低生活保障標準偏低且不統(tǒng)一的情況下，對城市貧困的真實情況反映不準確。

根據(jù)中國的實際情況，本文認為城市貧困的界定必須以常住人口為對象。目前中國以城市低保為基礎的城市貧困標準偏低、覆蓋不足，已不適應當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，應適當調(diào)高標準，從“溫飽”逐漸向“防范”方向調(diào)整。2013年家庭住戶調(diào)查數(shù)據(jù)首次以常住人口為基礎公布數(shù)據(jù)，這為未來構建統(tǒng)一的城市貧困標準奠定了良好的基礎。為此，可在2013年的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)基礎上設定全國的城市貧困標準，并積極推進與農(nóng)村貧困線在方法上的統(tǒng)一，從而逐步將城市貧困納入國家扶貧困政策中，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問題。

注釋：

（1）世界銀行有兩條貧困線：一條中度貧困線，用于小康社會，標準是每人每日收入2美元；另一條是絕對貧困線或極端貧困線，用于撒哈拉以南非洲等二十余個世界上最貧窮的國家，標準是每人每日收入1.25美元。

（2）楊立雄（2010）使用2200卡路里作為最低熱量需求標準。但我們認為，此標準雖然比農(nóng)村貧困標準測算中使用的2100卡路里高，但相差不太大。貧困人口從事體力勞動的偏多，使用輕度活動熱量需求標準不太適宜。

參考文獻：

［1］Essama-Nssah，B.Impact of growth and distribution on poverty in Madagascar[J].Review of Income and Wealth，1997，43（2）：239-252.

［2］Osberg，L.and Xu，K.How should we measure poverty in a changing world?Methodological issues and Chinese casestudy[J].ReviewofDevelopment Economics，2008，12（2）：419-441.

［3］Notten，G.，Neubourg C.D.Monitoring absolute and relative poverty：“not enough”is not the same as “much less”[J].Review of Income and Wealth，2011，57（1）：247-269.

［4］Higuchi，Y.Thedynamicsofpovertyandthepromotion of transition from non-regular to regular employment in Japan：economic effects of minimum wagerevisionandjobtrainingsupport[J].The Japanese Economic Review，2008，64（2），147-200.

［5］Ahmed，S.孟加拉國的減貧策略及發(fā)展歷程［R］.中國國際扶貧中心（IPRCC）網(wǎng)站，2010.

［6］左常升.世界各國減貧概要（第一輯）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2013.

［7］The United Nations of Development Programme. HumandevelopmentReport[M].Oxford:Oxford University Press，1990.

［8］The United Nations of Development Programme. HumandevelopmentReport[M].Oxford:Oxford University Press，2010.

［9］童星，劉松濤.城市居民最低生活保障線的測定［J］.社會學研究，2000，（4）：42－54.

［10］唐鈞.確定中國城鎮(zhèn)貧困線方法的研究［J］.社會學研究，1997，（2）：60－70.

［11］安曉寧.基于ELES模型的中國城鎮(zhèn)貧困度量研究［D］.天津財經(jīng)大學碩士學位論文，2012.

［12］邊恕.城市居民最低生活保障標準多層次量化與調(diào)整機制研究［J］.人口與發(fā)展，2014，20（3）：52－58.

［13］楊立雄.貧困線計算調(diào)整機制比較研究［J］.經(jīng)濟社會體制比較（雙月刊），2010，（5）：52－62.

［14］夏慶杰，宋麗娜，Appleton S.中國城鎮(zhèn)貧困的變化趨勢和模式：1988—2002［J］.經(jīng)濟研究，2007，（9）：96－111.

［15］王朝明，馬文武.中國城鎮(zhèn)化進程中的貧困問題：按要素分解分析 ［J］.中國人口資源與環(huán)境，2014，24（10）：94－103.

［16］馬清裕,等.北京城市貧困人口特征、成因及解困對策［J］.地理研究，1999，18（4）：400－406.

［17］周海旺.城市貧困人口的現(xiàn)狀和解困政策研究——以上海為例［J］.人口研究，2001，25（2）：10－16.

［18］王小林,等.中國多維貧困測量：估計和政策含義［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2009，（12）：4-23.

［19］楊洋，馬勁驍.流動人口與城市相對貧困的實證研究［J］.貴州社會科學，2012，（10）：125－128.

［20］魏后凱，鄔曉霞.中國的反貧困政策：評價與展望［J］.上海行政學院學報，2009，10（2）：56－68.

［21］都陽.中國的城市貧困：趨勢、政策與新的問題［R］.2007年中國發(fā)展研究基金會報告第34期.

［22］國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.2014年中國城鄉(xiāng)住戶調(diào)查年鑒［M］.北京：國家統(tǒng)計局出版社，2014.

［23］World Bank.World Development Report 2012：Gender Equality and Development[R].Washington，DC：World Bank，2011.

［24］World Bank.World Development Report 2014：Risk and Opportunity—Managing Risk for Development [R].Washington，DC：World Bank，2013.

［25］魏后凱,王寧.參與式反貧困：中國城市貧困治理的方向［J］.江淮論壇，2013，（5）：9-17.

（責任編輯吳曉妹）

中圖分類號：C912．81

文獻標志碼：A

文章編號：1001-862X（2016）04-0032-008

*基金項目：國家社科基金重大項目“推進城鎮(zhèn)化的重點難點問題研究”（14ZDA026）；中國國際扶貧中心2015年度項目“中國城市貧困狀況研究”

作者簡介：王寧（1986—），女，河北保定人，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所博士后，主要研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展；魏后凱（1963—），湖南衡南縣人，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員，中國社會科學院西部發(fā)展研究中心主任，教授，博士生導師，主要研究方向:城市與區(qū)域發(fā)展、國家產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)遷移、城鎮(zhèn)化等；蘇紅鍵（1984—），湖南慈利縣人，中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、城市與區(qū)域經(jīng)濟學。