文丨鄧海建（整理）

慈善法，依法治善

文丨鄧海建（整理）

上善若水，大愛(ài)無(wú)疆。

古語(yǔ)云：“慈者愛(ài)，出于心，恩被于物也?！痹谥袊?guó)，善行善舉，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。先秦諸子百家時(shí)，孔孟倡導(dǎo)“仁術(shù)”，墨子主張“兼愛(ài)”；宋元時(shí)期，范仲淹有“義田”，劉宰有“粥局”，朱熹有“社倉(cāng)”；及至明清，同善會(huì)、廣仁會(huì)、同仁會(huì)等民間慈善團(tuán)體聲名遠(yuǎn)播……宗族也好，鄉(xiāng)紳也罷，官辦及民辦慈善機(jī)構(gòu)及活動(dòng)，確實(shí)在“第三次分配”中起到舉足輕重的作用。

不過(guò)，沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。千百年來(lái)，因善生恨、因善生變的故事也不勝枚舉。慈善有慈善的邊界，善意的溫情與搭車的茍且，需要規(guī)則來(lái)厘清。歷經(jīng)11年長(zhǎng)跑，2016年3月16日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)慈善法》。我國(guó)慈善事業(yè)建設(shè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性的法律，以贊成2636票、反對(duì)131票、棄權(quán)83票正式表決通過(guò)，自今年9月1日起施行。

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！敝袊?guó)的慈善法以怎樣的姿態(tài)皈依慈善本心、順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制下的慈善規(guī)律，這不僅僅是個(gè)立法導(dǎo)向與立法技術(shù)的問(wèn)題。眼下，中國(guó)慈善事業(yè)捐贈(zèng)總額，已從2006年的不足100億元，發(fā)展到目前的1000億元左右。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)慈善事業(yè)也呈現(xiàn)出諸多鮮明特點(diǎn)。一是慈善捐贈(zèng)的主體多元化，捐贈(zèng)主體由企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向個(gè)人。二是慈善捐贈(zèng)標(biāo)的日趨多樣性，已經(jīng)擴(kuò)大到股權(quán)、有價(jià)證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。三是慈善方式層出不窮，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)、慈善眾籌、社區(qū)動(dòng)員、慈善信托等新型慈善方式。四是社會(huì)對(duì)慈善組織的公信力透明度的要求越來(lái)越高。因此，亟待一部因時(shí)而動(dòng)的法律，來(lái)引領(lǐng)、促進(jìn)、規(guī)范慈善事業(yè)的有序發(fā)展。

今年3月4日，在全國(guó)人大新聞發(fā)布會(huì)上，有記者質(zhì)疑慈善法的分量不足以由全國(guó)人大會(huì)議來(lái)審議，人大新聞發(fā)言人傅瑩回應(yīng)稱：“慈善法分量是很重的，不要低估這部法律的重要性?！贝壬品ㄊ俏覈?guó)慈善制度的基礎(chǔ)性、綜合性法律，兼具慈善組織法、慈善行為法和慈善促進(jìn)法的內(nèi)容。慈善法的出臺(tái)，是我國(guó)慈善事業(yè)邁入法治化軌道的標(biāo)志，也必將成為我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展史上的一座里程碑。

事實(shí)上，今年全國(guó)兩會(huì)期間，截至3月16日，百度檢索慈善法相關(guān)新聞報(bào)道達(dá)12.4萬(wàn)篇，新浪微話題“#中國(guó)首部慈善法#”閱讀量達(dá)442.6萬(wàn)次，微信文章達(dá)1.85萬(wàn)篇。慈善法成為“兩會(huì)”期間最受關(guān)注的法律議題之一。從內(nèi)容來(lái)看，慈善法不僅對(duì)慈善組織、慈善募捐、信息公開等方面做出嚴(yán)格規(guī)定，更明確將“促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，共享發(fā)展成果”理念寫入總則，規(guī)范與促進(jìn)并重。對(duì)于慈善事業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，這是一部充滿“向善”正能量的法律。在全面依法治國(guó)的語(yǔ)境下，它旨在構(gòu)建一個(gè)更加規(guī)范的法治環(huán)境——讓捐贈(zèng)者得到更好保障，讓求助者有章可循，讓沽名釣譽(yù)及尋租行為無(wú)路可走。

一句話，中國(guó)進(jìn)入依法治善時(shí)代。

為熱點(diǎn)慈善事件“療傷”

在慈善法里，公眾能找到紓解慈善亂象的諸多“藥方”。

一是以透明樹公信。

3月9日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)作中華人民共和國(guó)慈善法草案的說(shuō)明。(CNS/圖)

2011年6月21日，新浪微博上一個(gè)名叫“郭美美Baby”的網(wǎng)友頗受關(guān)注，這個(gè)自稱“住大別墅，開瑪莎拉蒂”的20歲女孩，其認(rèn)證身份是“中國(guó)紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”，由此引發(fā)了公眾對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)的強(qiáng)烈質(zhì)疑。雖在其后的調(diào)查中，事實(shí)得到了澄清，郭美美終因涉嫌賭博罪鋃鐺入獄。但，這起事件使得中國(guó)紅十字會(huì)陷入嚴(yán)重的信任危機(jī)，繼而引發(fā)公眾對(duì)慈善領(lǐng)域的普遍性質(zhì)疑。

慈善法則對(duì)信息公開做了專章規(guī)定，比如第七十三條規(guī)定：具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公開其募捐情況和慈善項(xiàng)目實(shí)施情況。同時(shí)，第四十二條規(guī)定：捐贈(zèng)人有權(quán)查詢、復(fù)制其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)管理使用的有關(guān)資料，慈善組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)向捐贈(zèng)人反饋有關(guān)情況。慈善組織違反捐贈(zèng)協(xié)議約定的用途，濫用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的，捐贈(zèng)人有權(quán)要求其改正；拒不改正的，捐贈(zèng)人可以向民政部門投訴、舉報(bào)或者向人民法院提起訴訟。對(duì)于未履行公開義務(wù)的，慈善法還規(guī)定了專門的行政處罰措施。

二是向強(qiáng)制攤派說(shuō)“不”。

2015年12月25日，網(wǎng)傳云南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)員工遭“逼捐”扶貧，通知文件中捐款數(shù)額明碼標(biāo)價(jià)，領(lǐng)導(dǎo)8000元起；云南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)回應(yīng)時(shí)否認(rèn)“逼捐”，稱捐款數(shù)額只是指導(dǎo)性建議，并非強(qiáng)制。今年4月，云南蘭坪這個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣傳出政府“逼捐”慈善基金事件。4月8日中午，蘭坪縣政府新聞辦負(fù)責(zé)人稱，該基金會(huì)的具體工作舉措中，第三條即清楚寫明“捐款采取自愿的方式進(jìn)行”。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布關(guān)于捐款情況的一些圖文，“應(yīng)是少數(shù)組織募捐的工作人員簡(jiǎn)單理解了募捐精神”。

慈善法草案放寬公募限制，騙捐詐捐將被追責(zé)。(CNS/圖)

慈善法對(duì)“逼捐”、“變相攤派”等行為，有明確規(guī)定。比如第四條指出“開展慈善活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿、誠(chéng)信、非營(yíng)利的原則”；第三十二條要求“開展募捐活動(dòng)，不得攤派或者變相攤派”。根據(jù)慈善法第一百零一條，募捐活動(dòng)中如果有向單位或者個(gè)人攤派或者變相攤派的情形，由民政部門予以警告、責(zé)令停止募捐活動(dòng);對(duì)違法募集的財(cái)產(chǎn)，責(zé)令退還捐贈(zèng)人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給其他慈善組織用于慈善目的；對(duì)有關(guān)組織或者個(gè)人處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款。

三是對(duì)騙捐“痛下殺手”。

今年3月26日，一個(gè)名為@希望盼望寶貝康復(fù)的微博賬號(hào)求助演員李小璐，稱自己孩子生重病。隨后，李小璐轉(zhuǎn)發(fā)其微博并為其捐款，誰(shuí)知道這個(gè)微博賬號(hào)竟是“李鬼”，盜用真正的患兒媽媽苗女士的微博內(nèi)容來(lái)行騙。27日，此事曝光后，引發(fā)全國(guó)網(wǎng)友關(guān)注，一天內(nèi)微博閱讀量超過(guò)5500萬(wàn)。當(dāng)天，正在上海工作的李小璐也致電患兒媽媽苗女士，表示將持續(xù)關(guān)注寶寶的情況，并繼續(xù)捐款，“騙子固可恨，孩子卻無(wú)辜，我將把愛(ài)進(jìn)行到底?！?/p>

慈善法對(duì)個(gè)人的詐捐騙捐行為做出了禁止性規(guī)定，第三十三條規(guī)定：禁止任何組織或個(gè)人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動(dòng)，騙取財(cái)產(chǎn)。第一百零七條規(guī)定：自然人、法人或者其他組織假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財(cái)產(chǎn)的，由公安機(jī)關(guān)依法查處。任何假借慈善之名卻行詐騙之實(shí)，肆意消費(fèi)公眾的善心，抹黑慈善名義，玷污慈善環(huán)境的行為都將受到嚴(yán)厲追究。公眾一旦發(fā)現(xiàn)騙捐等行為，可向民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織投訴舉報(bào)。對(duì)于假借慈善名義或假冒慈善組織騙取財(cái)產(chǎn)的，將由公安機(jī)關(guān)依法查處。

四是厘清個(gè)人募捐亂象。

2015年10月13日，安徽當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，利辛縣一名叫李娟的女子為救女童被惡狗咬成重傷，四肢傷得最重，幾乎被“啃”爛。傷者男友張宏宇當(dāng)時(shí)對(duì)媒體說(shuō)，李娟在下班回家的路上，看到兩條大狗在追趕一個(gè)10歲左右的小女孩。她救了女孩，但自己被惡狗撲倒在地撕咬，最終被咬成重傷。他希望能有愛(ài)心人士伸出援助之手，幫助女友渡過(guò)難關(guān)。截至10月17日下午，李娟已收到70萬(wàn)元的善款，但此后真相出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，李娟是在狗主人家中被咬傷，受傷是真，救小女孩卻是假。為了博取社會(huì)同情，編織故事，贏得捐款。

慈善法對(duì)個(gè)人公開募捐行為作出了禁止性規(guī)定，但不禁止個(gè)人向社會(huì)求助，第一百零一條規(guī)定：不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人開展公開募捐的，由民政部門予以警告、責(zé)令停止募捐活動(dòng)；對(duì)違法募集的財(cái)產(chǎn)，責(zé)令退還捐贈(zèng)人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給其他慈善組織用于慈善目的；對(duì)有關(guān)組織或個(gè)人處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款。第二十六條規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織或個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。

五是拒絕諾而不捐。

2008年初的南方雪災(zāi)中，湖北省民政廳公布消息，1.06億承諾捐款實(shí)際到賬僅7383萬(wàn)元。2012年6月18日，《京華時(shí)報(bào)》刊發(fā)新聞“連腿女孩獲捐款許諾多年未兌現(xiàn)，討要均答再等等”。報(bào)道稱，2001年元旦，當(dāng)時(shí)4歲的楊曉娟右腿在一次意外中被燒成重傷，為保證傷腿血液循環(huán)，醫(yī)生用一根人造血管將其左右腿連接在一起，以給右腿供血，被為“連腿女孩”。在獲得好心人幫助的同時(shí)，也有一些單位在宣揚(yáng)捐款后，遲遲不兌現(xiàn)：山東一家大型綜合醫(yī)院宣稱將對(duì)曉娟免費(fèi)治療、敬老護(hù)苗行動(dòng)組委會(huì)宣稱捐助3000元、北京某大型教學(xué)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)宣稱捐助5萬(wàn)元助學(xué)基金后，均杳無(wú)音信。

慈善法第四十一條規(guī)定：捐贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)按照捐贈(zèng)協(xié)議履行捐贈(zèng)義務(wù)。在兩種情形下慈善組織或其他接受捐贈(zèng)的人可以要求交付：（一）捐贈(zèng)人通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體公開承諾捐贈(zèng)的；（二）捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于本法第三條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)規(guī)定的慈善活動(dòng)（包括用于扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、救助自然災(zāi)害等公益活動(dòng)），并簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議的。捐贈(zèng)人違反捐贈(zèng)協(xié)議逾期未交付捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，且拒不交付的，慈善組織和其他接受捐贈(zèng)的人可依法向人民法院申請(qǐng)支付令或提起訴訟。當(dāng)然，慈善法在規(guī)范諾捐者言行的同時(shí)，還做出了例外的規(guī)定，捐贈(zèng)人公開承諾捐贈(zèng)或簽訂書面捐贈(zèng)協(xié)議后經(jīng)濟(jì)狀況顯著惡化，嚴(yán)重影響其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或家庭生活的，經(jīng)向公開承諾捐贈(zèng)地或書面捐贈(zèng)協(xié)議簽訂地的民政部門報(bào)告并向社會(huì)公開說(shuō)明情況后，可以不再履行捐贈(zèng)義務(wù)。

……

以案說(shuō)法固然是碎片化解讀，容易掛一漏萬(wàn)，但，它起碼讓我們從感性認(rèn)識(shí)上，窺見(jiàn)了慈善法因時(shí)而動(dòng)的迫切性與必要性。

十年磨一劍

為了這部法律，不少為之奔走的有識(shí)之士，可謂“青絲熬到白頭”。

最早的慈善立法歷程可追溯至2005年。2005年9月，民政部正式向全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院提出起草慈善事業(yè)促進(jìn)法的立法建議。法律名稱最開始定的是慈善事業(yè)促進(jìn)法，后改為慈善事業(yè)法，經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，最后起草組聽取了業(yè)內(nèi)專業(yè)人士的建議，將名稱改為“慈善法”，以更好地體現(xiàn)該法作為慈善領(lǐng)域綜合法、基礎(chǔ)法的地位。

1994年，中華慈善總會(huì)成立，這是“慈善”二字首次出現(xiàn)在全國(guó)性社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)名稱中。第一部慈善方面的法規(guī)——《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》也在上世紀(jì)90年代得以出臺(tái)。當(dāng)時(shí)我國(guó)慈善捐贈(zèng)的主要來(lái)源是海外的華人華僑?！耙酝壬剖聵I(yè)的發(fā)展主要依靠幾部條例和部門規(guī)章，法律位階低?！鼻迦A大學(xué)公益慈善研究院副院長(zhǎng)鄧國(guó)勝認(rèn)為，我國(guó)急需出臺(tái)一部更好保護(hù)捐贈(zèng)人、慈善組織和受益人權(quán)益的法律。據(jù)了解，2008年，慈善立法被列入了十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，但由于社會(huì)各界并未就慈善含義、與公益關(guān)系等問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，立法步伐總是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，一再被擱置。而2008年以來(lái)，共有全國(guó)人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件。

在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)額已從2006年不足100億元發(fā)展到目前1000億元左右，有6500多萬(wàn)人常年參與志愿服務(wù)。另一方面，以“郭美美事件”為代表的慈善亂象及制度掣肘，嚴(yán)重阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。

“我們需要有這么一部法律，構(gòu)建一個(gè)更加規(guī)范的環(huán)境，讓捐贈(zèng)者能夠得到更好的保障，能夠得到尊重，讓求助的人能夠有章可循，尤其是讓欺詐行為受到懲處，能夠讓社會(huì)主義核心價(jià)值觀得到更好弘揚(yáng)?！比珖?guó)人大新聞發(fā)言人傅瑩在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)。制定慈善法，加快補(bǔ)齊社會(huì)領(lǐng)域立法這塊短板，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容，是全面依法治國(guó)、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

回顧慈善法的誕生，重啟后的慈善立法，自始至終都打上了民主立法、開門立法的烙印。

比如在全國(guó)人大內(nèi)司委的邀請(qǐng)下，清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所與北京大學(xué)非營(yíng)利組織法研究中心合作，從2014年4月起共同搭建了“慈善立法半月談”平臺(tái)，精選了與慈善法相關(guān)的17個(gè)主題，每期邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者以及資深實(shí)踐者圍繞其中一兩個(gè)主題進(jìn)行深入討論。在此過(guò)程中，內(nèi)司委、人大法工委、民政部等參與起草法案的部門人員幾乎場(chǎng)場(chǎng)出席，并帶走書面討論資料。討論會(huì)開了14期，一直持續(xù)到2014年11月。2014年底，北京大學(xué)與清華大學(xué)聯(lián)合中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、北京師范大學(xué)、上海交通大學(xué)、中山大學(xué)等機(jī)構(gòu)分別發(fā)布了7個(gè)民間版本的慈善法建議稿，并遞交內(nèi)司委。

基于討論、調(diào)研以及專家稿，內(nèi)司委形成了草案初稿，在小范圍征求意見(jiàn)后，提交全國(guó)人大常委會(huì)。2015年，為了能讓代表們了解慈善法，全國(guó)人大常委會(huì)還邀請(qǐng)王名等相關(guān)專家開展了兩場(chǎng)專題講座。2015年10月底和2016年1月初，草案先后兩次向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。在第二次公開征求意見(jiàn)過(guò)程中，全國(guó)人大網(wǎng)共收到意見(jiàn)2504條，對(duì)草案提出具體意見(jiàn)的人數(shù)超過(guò)600人。

此外，在2015年10月30日慈善法草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)初次審議后的139天時(shí)間里,經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì),最后經(jīng)過(guò)全國(guó)人大審議,依法有序地層層遞進(jìn)。十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議慈善法草案，共有代表1231人次發(fā)言，提出近4000條修改意見(jiàn)，對(duì)草案作了110處修改，其中實(shí)質(zhì)性修改38處。

一個(gè)細(xì)節(jié)值得關(guān)注：在慈善法表決前一天，據(jù)說(shuō)還有學(xué)者和民間NGO提交建議函，呼吁“取消年度管理費(fèi)用比例限定”。

根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律。因此，輿論紛紛將慈善法提上全國(guó)人民代表大會(huì)審議，稱作為“破格”。不管怎么說(shuō)，作為民主立法、科學(xué)立法典范的慈善法，在中國(guó)立法史上確實(shí)留下了濃墨重彩的印跡。