■丨段斯童

“短命政策”何時(shí)休？

■丨段斯童

近年來(lái)，“短命政策”并不少見(jiàn)。這些草率出臺(tái)的各類(lèi)政策不嚴(yán)謹(jǐn)、不嚴(yán)肅，不假時(shí)日即廢除。這些“短命政策”不僅造成巨大浪費(fèi)，還讓政府部門(mén)的執(zhí)政能力受到質(zhì)疑，公信力受損。無(wú)論如何，制定政策時(shí)要多些尊重公眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，要增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實(shí)效性，自然就會(huì)少點(diǎn)倉(cāng)促“短命”的政策。

近年來(lái)，我國(guó)一些公共政策領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)朝令夕改、半途夭折等“短期流變”現(xiàn)象，這些“短命政策”不僅加大了政策執(zhí)行的阻力，削弱政策的權(quán)威性和政府治理效果，而且增加了公眾對(duì)政策的非適應(yīng)性，造成人力、物力、財(cái)力等資源的損耗和浪費(fèi)，影響了政府公信力和社會(huì)穩(wěn)定。

草率出臺(tái)的各類(lèi)政策不嚴(yán)謹(jǐn)、不嚴(yán)肅，不假時(shí)日即廢除。由此帶來(lái)的是公民面前政府公信力的損害。這種損害是客觀并且不可挽回的。試想，如此隨意、如此隨心所欲，好似政策成了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上的商品，不僅可以討價(jià)還價(jià)，而且可以隨時(shí)撤除、隨時(shí)銷(xiāo)毀、隨時(shí)拋棄了。那么，誰(shuí)還會(huì)相信政策、信任政策呢？誰(shuí)還會(huì)按照政策去執(zhí)行呢？

頻現(xiàn)：負(fù)面清單

總有一些基層部門(mén)把社會(huì)上微小卻真實(shí)的個(gè)體當(dāng)作實(shí)驗(yàn)室里試錯(cuò)的材料，把未經(jīng)仔細(xì)推敲的決策隨意投入其中?；蛟跔?zhēng)議中蹣跚前行，或因反對(duì)者眾而草草叫停，還美其名曰“傾聽(tīng)民意，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”。

端午節(jié)前，陜西安康市新建的25個(gè)公共自行車(chē)站點(diǎn)啟用，市民可通過(guò)辦卡和掃碼支付押金租車(chē)。然而從6月8日到10日僅3天，掃碼租車(chē)服務(wù)即被叫停。理由是掃碼支付的押金不好管控，露天站點(diǎn)的二維碼可能被涂改而導(dǎo)致用戶資金被盜。不少市民質(zhì)疑，公共服務(wù)不是兒戲，先前咋沒(méi)考慮周全?

打著“惠民”的旗號(hào)，卻干“傷民”的事情，不是政策“半道跑了”就是政策“打折”。在冠冕堂皇的理由和走樣的惠民政策背后，是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有把群眾的事情放在心上。如此朝令夕改，若不是當(dāng)初決策太隨意，就是現(xiàn)在太不把群眾利益放心上，拿政策當(dāng)兒戲。

無(wú)獨(dú)有偶，今年5月，張家口發(fā)布消息，從2016年5月23日起，取消“草原天路”風(fēng)景名勝區(qū)收費(fèi)。這意味著，僅3周后，張家口“攔路收費(fèi)”被叫停。此前，今年5月1日起，150公里的縣級(jí)公路“草原天路”開(kāi)始面向自駕游者收費(fèi)，引起輿論一片嘩然。其不由分說(shuō)就把收費(fèi)道閘砸向那條因風(fēng)景優(yōu)美而聞名的縣級(jí)公路，激起輿論場(chǎng)塵土飛揚(yáng)。還沒(méi)等日歷翻過(guò)這個(gè)月，50元的收費(fèi)政策就壽終正寢。這就像給一個(gè)開(kāi)場(chǎng)尷尬的鬧劇，草草安上一個(gè)博得眾人滿意的結(jié)局。有媒體甚至評(píng)論“張北縣回應(yīng)社會(huì)關(guān)切停止收費(fèi)，值得贊賞”。

“草原天路”從收費(fèi)伊始，便置于輿論漩渦之中，盡管期間當(dāng)?shù)卣块T(mén)對(duì)此“據(jù)理力爭(zhēng)”，希望繼續(xù)推行該收費(fèi)政策，但3周后，該政策終究被取消，真可謂是不折不扣的“短命政策”。

細(xì)數(shù)“短命政策”，各地不在少數(shù)。從廣州“購(gòu)房分區(qū)新政”胎死腹中到重慶7天的“短命醫(yī)改”，從4天的“A股熔斷”機(jī)制再到沈陽(yáng)半天的零首付買(mǎi)房新政，從南京征“婚前房加名稅”2天后擱淺到搶黃燈扣6分僅“活”一周，從深圳市“禁摩限電”，一些快遞員被抓，大量快遞員辭職，政策很快被調(diào)整到“兩天兩變”的河北吳橋公務(wù)員周六要上班的規(guī)定以及執(zhí)行了9天的江門(mén)“禁狗令”等等，“短命政策”頻頻上演。這些“短命政策”不僅造成公共資源的巨大浪費(fèi)，還讓相關(guān)政府部門(mén)的執(zhí)政能力受到質(zhì)疑，公信力受損，負(fù)面影響不言而喻。

背后：利益博弈

那么，“短命政策”的背后是什么呢？個(gè)別地方政府追求利益最大化，“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”是根本原因。一些政策之所以短命，無(wú)法實(shí)施下去，是由于政策制定者對(duì)群眾支持度預(yù)估不足，結(jié)果導(dǎo)致公眾對(duì)政策的認(rèn)同度低，政策短命在所難免。

2016年6月12日，甘肅省平?jīng)鰫?ài)狗人士，舉牌拉橫幅高調(diào)聲討廣西玉林“狗肉節(jié)”，呼吁動(dòng)物保護(hù)立法（CNS/圖）

在現(xiàn)實(shí)中，也有少數(shù)基層部門(mén)把出臺(tái)政策當(dāng)做試探民意的方式，決策推出后，或在爭(zhēng)議中蹣跚前行，或因反對(duì)者眾而草草叫停。從周期角度來(lái)看，“短命政策”可分兩類(lèi)：一是“頒而不行型”，即政策頒布后，未進(jìn)入執(zhí)行階段已夭折。二是“半途終止型”，指政策頒布并執(zhí)行后，沒(méi)有按照預(yù)定程序和時(shí)間終結(jié)，而是中間終止。同時(shí)，“短命政策”還存在一些共同點(diǎn)，比如政策生命周期短、政策頒布者以地方政府為主、政策內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，終結(jié)形式表現(xiàn)為總體終止，等等。

問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失也是產(chǎn)生短命政策的原因之一。比如，對(duì)于追責(zé)主體，沒(méi)有法定的問(wèn)責(zé)發(fā)起和受理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有規(guī)定發(fā)起方式；在責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)，可追責(zé)的內(nèi)容模糊，哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)，到哪種程度才應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)等規(guī)定不夠細(xì)化；在確定責(zé)任時(shí)隨意性大。這些因素造成政策責(zé)任“追究難”，少數(shù)決策者對(duì)出臺(tái)政策缺乏敬畏。

從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，雖然大眾傳媒不斷發(fā)展、公民參與渠道不斷增加、思想庫(kù)的作用也逐步增強(qiáng)，但政府仍然在政策運(yùn)行中起著主導(dǎo)作用，政府的偏好主導(dǎo)著哪些公共問(wèn)題能進(jìn)入政策議程以及出臺(tái)什么樣的政策。在政策實(shí)踐中，個(gè)別地方政府為了追求利益最大化，在決策過(guò)程中常常表現(xiàn)出急功近利的傾向，這既有能力的問(wèn)題，也有作風(fēng)的問(wèn)題，還有政績(jī)觀的問(wèn)題。為了追求利益最大化，一些政府部門(mén)在決策過(guò)程中急功近利，采取“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的政策法規(guī)，這種錯(cuò)誤的政績(jī)觀亟待修正。如:2009年2月，湖北大冶市為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定招商引資政策，規(guī)定誰(shuí)能邀請(qǐng)到世界500強(qiáng)等企業(yè)老板來(lái)大冶考察就可以獲得5000—12000元獎(jiǎng)勵(lì)，如果成功引進(jìn)企業(yè)，最高可獲50萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。但這項(xiàng)急功近利的政策于2009年10月因“實(shí)際效果不好”而取消。

雖然政策不似法律，具有超強(qiáng)的穩(wěn)定性，甚至在某些條款已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的情況下，只要不經(jīng)過(guò)立法程序調(diào)整，仍然“有效”。但是，這決不是說(shuō)，政策就可以隨心所欲、為所欲為，想怎么制定就怎么制定、想何時(shí)出臺(tái)就何時(shí)出臺(tái)、想何時(shí)終止就隨時(shí)終止。

片面考慮利益得失，不充分吸納專(zhuān)家意見(jiàn)，不進(jìn)行充分的調(diào)查研究，缺乏深度的科學(xué)論證，甚至有些還與“上位法”沖突，一旦政策主體間利益博弈的失衡，公眾理性訴求不能得到認(rèn)同或應(yīng)允，“短命”“夭折”形象必然出現(xiàn)。

民意：關(guān)鍵支點(diǎn)

公共政策制定和實(shí)施，民意是最關(guān)鍵的支點(diǎn)。公民是政策的直接影響者和最直接感受者，理應(yīng)在政策制定中發(fā)揮主要作用，但由于公民呈原子化的分布狀態(tài)，既不具備權(quán)威性，又沒(méi)有經(jīng)濟(jì)資源和組織優(yōu)勢(shì)，與其他政策主體力量懸殊，處于弱勢(shì)地位，在多方利益主體博弈的過(guò)程中其利益容易被忽視。公眾的聲音被淹沒(méi)，利益被侵蝕，當(dāng)抗議壓過(guò)利益，政策不認(rèn)輸也不行。如自2013年1月1日起實(shí)行的《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)交規(guī)”，其中規(guī)定搶黃燈扣6分，此項(xiàng)規(guī)定引起廣泛質(zhì)疑與爭(zhēng)議，僅“活”一周便悄然“死亡”，注定了沒(méi)有法律依據(jù)的“搶黃燈扣6分”不得人心。

當(dāng)然，不能否認(rèn)某些政策出臺(tái)的初衷是好的。但一味地拍腦袋決策，換來(lái)的絕對(duì)不是“好果子”。“既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗?！睂?duì)那些政績(jī)觀正、出發(fā)點(diǎn)好、作風(fēng)嚴(yán)實(shí)的，為了改革發(fā)展而犯錯(cuò)的人，應(yīng)該以寬闊的胸襟和堅(jiān)定的態(tài)度，鼓勵(lì)他們大膽試、放心闖。但這里有一個(gè)前提，那就是要確?！罢?jī)觀正、出發(fā)點(diǎn)好、作風(fēng)嚴(yán)實(shí)”。“短命政策”危害比“斷頭路”還要大。任何一項(xiàng)決策和政策的出臺(tái)，都必然耗費(fèi)一定的資源。好不容易出臺(tái)了一項(xiàng)政策，結(jié)果出現(xiàn)了“斷頭”，不僅造成了大量資源的損耗和浪費(fèi)，而且影響了政府公信力，耽誤上級(jí)政策的落實(shí)，影響改革發(fā)展。如從今年3月25日到3月31日，重慶醫(yī)改僅僅持續(xù)七天便宣告結(jié)束。這場(chǎng)以醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整為內(nèi)容的醫(yī)改，因大幅度增加了部分患者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為此，相關(guān)部門(mén)向公眾道歉，并承認(rèn)“考慮不周”。

過(guò)去有一句話叫做“拍腦袋決策”，以此形容有些決策者沒(méi)有調(diào)查研究，不征求意見(jiàn)，甚至連必要的會(huì)議都不開(kāi)，僅僅靠自己的感覺(jué)和理解來(lái)拍板決策。應(yīng)該講，隨著制度建設(shè)的完善，特別是責(zé)任機(jī)制的建立，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋決策”的現(xiàn)象已經(jīng)大大減少了，但“閉門(mén)造車(chē)”的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。但“閉門(mén)造車(chē)”，從形式上講只是把“一言堂”變成了“幾言堂”，而且由于絕對(duì)權(quán)力的存在，最終仍然是個(gè)別人說(shuō)了算，并沒(méi)有真正體現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策。比如，代表委員列舉的幾個(gè)“斷頭政策”，都與沒(méi)有充分聽(tīng)取民意有關(guān)，都有制定過(guò)程不規(guī)范、不透明、不科學(xué)、不論證的共性。

良藥：提升質(zhì)量

決策性浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)。決策是民主集中的過(guò)程，從某種意義上講，講民主就是講商量，講集中就是講擔(dān)當(dāng)，最終還是要落到責(zé)任上。作為決策者，人們很難要求他們做到全知全能，百分之百地前瞻。在相關(guān)決策前啟動(dòng)行政聽(tīng)證程序，能充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，以此提升政策的質(zhì)量。

北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授沈友軍認(rèn)為，作為政府部門(mén)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)的公共政策，在出臺(tái)程序上宜更為嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行效力上宜更為科學(xué)和可持續(xù)。在中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院魯照旺教授看來(lái)，公共政策的制定，要遵循嚴(yán)格的程序，重視多方利益訴求，這樣制定的政策，能最大程度克服隨意性和不可控性，換取最大的治理效果。廣州大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)陳潭教授則認(rèn)為，即使是公共政策的修補(bǔ)與調(diào)整，也要嚴(yán)格按規(guī)律辦事、按程序辦事，以防止“一言堂”和“拍腦袋”的情況產(chǎn)生。

如何規(guī)避短命政策？在專(zhuān)家們看來(lái)，應(yīng)建立“回應(yīng)型”的政策范式，增強(qiáng)政策的彈性?！啊貞?yīng)型’政策范式是指針對(duì)未曾出現(xiàn)的或非常態(tài)的社會(huì)公共問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)非程序化的危機(jī)管理方式加以解決。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)群眾參與政策過(guò)程，對(duì)政策制定、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)提出意見(jiàn)、進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，政府對(duì)群眾反映的情況、提出的意見(jiàn)必須給予尊重并及時(shí)回應(yīng)。

加強(qiáng)公共政策的論證，建立透明的政策咨詢(xún)、論證機(jī)制也是辦法之一。對(duì)重大公共政策，尤其是公共政策實(shí)施的條件、可能帶來(lái)的后果等，都必須進(jìn)行科學(xué)論證。要將政府系統(tǒng)內(nèi)部論證、專(zhuān)家論證和公眾論證結(jié)合起來(lái)，并將論證過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)，以減少政策可行性分析中的造假行為，讓政策方案通過(guò)多角度、全方位分析后得到進(jìn)一步優(yōu)化，提高公共政策的可行性。

除此之外，公共政策制定和實(shí)施必須滿足“合法性”要求。地方公共政策的制定要有法理依據(jù)。離開(kāi)了合法性，公共政策也就失去了生存的法律基礎(chǔ)?！肮舱叩闹贫?，要確保政策合法、科學(xué)、合理。在制度、程序上確?？茖W(xué)決策和民主決策相結(jié)合?！表n春暉強(qiáng)調(diào)。

最后，杜絕“斷頭政策”，同樣需要建立責(zé)任倒逼機(jī)制。對(duì)產(chǎn)生短命政策的部門(mén)和個(gè)人要進(jìn)行責(zé)任追究，要賠償決策失誤和決策錯(cuò)誤所產(chǎn)生的損失。要通過(guò)責(zé)任落實(shí)，造出更好的車(chē)，讓車(chē)跑得好跑得快。

厚望：民生為本

古語(yǔ)云：政如農(nóng)功。為官干事就像種莊稼，不能急功近利、心浮氣躁，而要堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，保持政策延續(xù)性，樹(shù)立“功成不必在我任期”的理念，多干一些打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的大事，多干一些解民憂、惠民生的實(shí)事。盡管很多事情在有些官員任內(nèi)不一定見(jiàn)效，老百姓不一定馬上看到成果，但只要是發(fā)展大局需要、改善民生需要，就要努力去做。比如，所有的免費(fèi)惠民舉措，不是為了裝點(diǎn)門(mén)面，而是為了造福百姓。碰到問(wèn)題，不能怕暫時(shí)的質(zhì)疑和麻煩，就朝令夕改。只要執(zhí)守民生為本信念不動(dòng)搖，就一定能想出解決難題的辦法;只要傾力為民辦實(shí)事，最終又怎能不贏得民眾的理解和掌聲?

預(yù)想不到位，細(xì)節(jié)沒(méi)做好，往往導(dǎo)致好政策在執(zhí)行過(guò)程中遭遇阻力甚至“夭折”。好政策能否真正惠民，堅(jiān)持得下去，大家都在關(guān)注著。因此，這就需要深入調(diào)研、預(yù)判分析、連續(xù)穩(wěn)定，把可能出現(xiàn)的問(wèn)題盡可能考慮充分至關(guān)重要，只有好事辦好，才不至于讓百姓的厚望變成失望。

有個(gè)成語(yǔ)叫做“知錯(cuò)即改，善莫大焉”。積極意義上說(shuō)，“短命政策”被及時(shí)廢止或者更改，也是壞事變好事。首先，說(shuō)明還有知錯(cuò)就改、有錯(cuò)必究的誠(chéng)實(shí)態(tài)度，“世界上怕就拍認(rèn)真二字，共產(chǎn)黨最講認(rèn)真”，人無(wú)完人，孰能無(wú)過(guò)，但是，能及時(shí)改過(guò)，也是好事，如果明明錯(cuò)了，還固執(zhí)己見(jiàn)，執(zhí)迷不悟，那就更糟糕了；其次，前車(chē)之鑒，后事之師，可以引以為戒，讓更多的政府及其部門(mén)在出臺(tái)類(lèi)似或者不類(lèi)似的政策文件時(shí)，更應(yīng)慎重行事。

不過(guò)，這種“佳話”還是少流傳為妙。如果地方政府部門(mén)一而再、再而三地出臺(tái)這種短命政策，肯定會(huì)讓民眾懷疑這些部門(mén)的執(zhí)政能力。人無(wú)信不立，部門(mén)無(wú)信如何能立？

我國(guó)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的一個(gè)重要原因，就是法律通過(guò)了嚴(yán)格的制定程序，質(zhì)量高，穩(wěn)定性強(qiáng)，可以克服人治的隨意性和不可控。按照法律辦事，不僅執(zhí)法部門(mén)可以獲得足夠權(quán)威，能夠以最小的成本換取最大的治理效果，而且對(duì)于整個(gè)社會(huì)和每一個(gè)個(gè)體而言，因?yàn)槟軌蛲ㄟ^(guò)既定的法律確知令行禁止的積極效果和消極后果，也能夠增強(qiáng)整體的守法合力。

從這個(gè)意義上說(shuō)，只要法律公共品的供給處在“夠用”的狀態(tài)，就不需要也不提倡政府部門(mén)自己去創(chuàng)立各種政策、政令。當(dāng)然，面對(duì)現(xiàn)實(shí)也要承認(rèn)，俗稱(chēng)“紅頭文件”的政策政令也無(wú)法一概取消。盡管完整的法律體系已經(jīng)基本建立，但是法律往往是管“大事”的，總有一些細(xì)枝末節(jié)的事務(wù)需要靠政策政令來(lái)填補(bǔ)制度供給的空白。另外，法律考慮普適性的緣故，往往是“粗線條”的，結(jié)合不同地方和不同層級(jí)的實(shí)際，往往需要通過(guò)政策政令來(lái)細(xì)化，以便提出落實(shí)的對(duì)策。如此一來(lái)，在盡量控制“紅頭文件”的同時(shí)，關(guān)鍵是要保證這些政策政令的合法性與有效性，避免政策“短命”也在其中。

大道至簡(jiǎn)，遵循民生。無(wú)論如何，制定政策時(shí)要掙脫利益的羈絆和隨意的慣性，多些尊重公眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，而多點(diǎn)依法治國(guó)的意識(shí)也是增強(qiáng)決策科學(xué)性和實(shí)效性的法寶。有了好的初衷，以民生為本，以法治為先，增強(qiáng)政策的彈性與靈活性，從而有效適應(yīng)不斷變化的新環(huán)境，自然就會(huì)少點(diǎn)倉(cāng)促“短命”的政策。

搶黃燈扣6分僅“活”一周