魏媛

[摘要]文章根據(jù)對重慶市開縣區(qū)村級發(fā)展互助資金運行情況的調(diào)查，從運行機制和政策目標兩個方面來評價開縣區(qū)村級發(fā)展互助資金運行績效。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)重慶市開縣村級發(fā)展互助資金運行機制貫徹了分權與參與的理念。在政策目標方面，良好的運行機制使得村級發(fā)展互助資金覆蓋不斷擴大且實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，但參與農(nóng)戶仍以中等收入及以上為主，并未瞄準貧困農(nóng)戶。文章最后提出進一步促進村級發(fā)展互助資金發(fā)展的建議。

[關鍵詞]村級發(fā)展互助資金；運行機制；覆蓋；可持續(xù)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630247

2006年國務院扶貧辦與財政部聯(lián)合14個?。ㄗ灾螀^(qū)）啟動了“貧困村村級發(fā)展互助資金”試點工作。貧困村村級發(fā)展互助資金是指由專項安排投入到貧困村的財政扶貧資金，無任何附加條件的社會捐贈資金以及貧困村內(nèi)農(nóng)戶自愿以入股方式投入的自有資金組成。在貧困村內(nèi)實行“民有、民用、民管、民受益、周轉使用、滾動發(fā)展”管理模式，著力緩解貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金短缺問題，推進貧困村和貧困農(nóng)戶可持續(xù)發(fā)展，開辟扶貧新模式。2007年7月重慶市開縣開始了“村級發(fā)展互助資金”試點工作，自試點以來，開縣區(qū)村級發(fā)展互助資金得到了迅速發(fā)展。

隨著試點范圍的不斷擴大，其實施效果也越來越受到各界的關注。對于其運行績效的客觀評價不僅有助于總結試點工作的經(jīng)驗教訓為該項扶貧模式未來的完善和發(fā)展提供重要依據(jù)，也為重慶市其他區(qū)縣的試點開展提供了范例。首先本文將從開縣區(qū)村級發(fā)展互助資金的基本結構、資金來源、運作規(guī)則與監(jiān)督管理來分析其運行機制，發(fā)現(xiàn)其貫徹了分權與參與的概念。再從政策目標即覆蓋與可持續(xù)來評價其運行績效。

1重慶市開縣區(qū)村級發(fā)展互助資金運行機制

11開縣“村級發(fā)展互助資金”基本結構

重慶市開縣“村級發(fā)展互助資金”秉承互助合作、服務農(nóng)民的宗旨，通過互助的方式將資金需求方和資金供給方有效結合起來，為信用良好的農(nóng)戶提供便利生產(chǎn)資金、農(nóng)業(yè)技術等服務，它是由政府財政扶貧資金引導促進貧困戶穩(wěn)定增收的中介服務平臺。其組織結構上至市扶貧辦，市財政局，下達互助資金理事會、監(jiān)事會。

12開縣“村級發(fā)展互助資金”資金來源

開縣“村級發(fā)展互助資金”成立初始其資金來源分為三部分：一是來自政府的財政扶貧資金15萬元；二是村民自愿以入股方式投入的自有資金，一般貧困農(nóng)戶出資250元，然后按照1∶1的方式財政資金補貼250元，富裕農(nóng)戶則以每股500元入股，對于審批核準的絕對貧困農(nóng)戶實行扶貧辦贈股；三是來自社會各界以扶貧為目的的無任何附加條件的捐贈資金。這種以財政資金為主，成員出資以及后期利息積累與占用費作為補充的資金構成方式，體現(xiàn)了互助資金服務農(nóng)戶的宗旨。

13開縣“村級發(fā)展互助資金”運作規(guī)則

開縣“村級發(fā)展互助資金”運作規(guī)則主要是在借款和還款的規(guī)范上。一是借款對象。借款對象必須是本村轄區(qū)內(nèi)有固定居住地或經(jīng)營場所的已入股的有民事行為能力的農(nóng)業(yè)人口。二是借款項目。主要包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、小型加工業(yè)、小商業(yè)等。三是借款審批。互助資金全體成員每15天組織一次中心交流活動，討論中心成員提出的借款申請項目，并由當天參會的入股人員表決審批，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務站備案。四是借款期限。根據(jù)農(nóng)戶實際需要確定為6個月，最長期限1年。五是借款額度。按農(nóng)戶家庭狀況、負債能力、資信程度評定A、B、C三個信用等級。六是還款辦法。按季結息，利隨本清。七是占用費率。開縣規(guī)定為：6個月以內(nèi)（含6個月）月利率為9‰，6～12個月月利率為96‰，逾期借款月利率為15‰。對收取的占用費，30%用于管理費，20%用于風險金，50%用于股金分紅。這樣的運作規(guī)則實現(xiàn)了“民有、民用、民受益”的理念，突出了分權與參與。

14開縣“村級發(fā)展互助資金”監(jiān)督管理

開縣各村協(xié)會相繼建立和完善了《互助協(xié)會章程》《互助資金操作規(guī)程》《財務管理制度》，理事會、監(jiān)事會，理事長、監(jiān)事長、會計、出納職責等規(guī)章制度，協(xié)會開始運行就有章可循。在業(yè)務運行中，嚴格按照《重慶市開縣村級互助資金工作指南》開展工作，在縣主管部門的監(jiān)管和指導下，各試點村深入宣傳發(fā)動，嚴格組建程序，規(guī)范業(yè)務運行，健全內(nèi)部監(jiān)管機制，完善財務核算體系，并依法設立會計賬目，在資金運作及管理上，按照公開透明、民主管理的原則組織實施。

通過對開縣“村級發(fā)展互助資金”運行機制的分析，可以看出其管理者、制度章程、貸款對象都是由村民自己推選建立的。這樣的方式體現(xiàn)了分權與參與的概念，資金管理權的下放也使一些貧困農(nóng)戶真正受益。

2開縣“村級發(fā)展互助資金”運行績效評價

21覆蓋

根據(jù)政策目標要求，接下來將考察村級發(fā)展互助資金覆蓋情況。覆蓋包括覆蓋廣度和覆蓋深度。覆蓋廣度是指村級發(fā)展互助資金惠及的農(nóng)戶數(shù)量，覆蓋深度是指對于真正的貧困農(nóng)戶是否實現(xiàn)了精準的扶貧。

（1）覆蓋廣度。開縣村級發(fā)展互助資金組織2007年成立5個，2008年成立1個，2009年成立5個，2010年組建完成24個村級互助資金合作扶貧協(xié)會。截至2010年12月31日，全縣累計組建村級互助資金合作扶貧協(xié)會35個，涉及29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦），覆蓋農(nóng)戶23933戶，約7萬人（其中：低收入農(nóng)戶4209戶）；共發(fā)展會員3938戶（其中：低收入農(nóng)戶1581戶）；會員入會資金527萬元（其中：低收入農(nóng)戶入會資金158萬元），國家投入財政扶貧資金525萬元，互助資金總額達1052萬元。從數(shù)據(jù)上可以看出，開縣村級發(fā)展互助資金廣泛的覆蓋了試點村有信貸需求的農(nóng)戶。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，雖然覆蓋農(nóng)戶的數(shù)量較多，但是組織中存在著大量的睡眠農(nóng)戶，互助社原有的部分社員與互助社不再發(fā)生存貸業(yè)務往來，陷入“沉睡”狀態(tài)。這種社員的增多不利于提高村級發(fā)展互助資金運行效率，降低組織創(chuàng)新能力。所以在覆蓋廣度的發(fā)展過程中也要注意對睡眠農(nóng)戶的勸退，調(diào)整社員結構。

（2）覆蓋深度。覆蓋深度表明村級發(fā)展互助資金是否實現(xiàn)了精準扶貧。從運行機制中我們了解到貧困農(nóng)戶入股完全由財政補貼。從這一點來看，村級發(fā)展互助資金使得貧困農(nóng)戶參與進來，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶的借貸占比很少。第一是由于他們的還款能力不足，自身不敢貸款，而且其他農(nóng)戶不愿為其擔保而不能貸到款。第二是貧困農(nóng)戶貸款需求不足，貧困農(nóng)戶沒有較好的經(jīng)濟基礎和產(chǎn)業(yè)項目，主要靠小農(nóng)生產(chǎn)滿足自身需求，即使有貸款供給，其需求也并不強烈。同時，我們發(fā)現(xiàn)在部分組織內(nèi)部存在精英控制的現(xiàn)象，從社員中選拔出來的理事會和監(jiān)事會成員同時也是村干部，他們對村級發(fā)展互助資金具有深入的了解。大部分社員在拿不定主意的時候會參考組織內(nèi)部精英的意見，這就造成了資金管理人員為了推動組織的發(fā)展而不考慮貧困農(nóng)戶的現(xiàn)象。

22可持續(xù)

開縣村級發(fā)展互助資金接近一半來自國家財政扶貧資金，我們主要從操作可持續(xù)的角度來考察其成本與收益情況。

（1）成本。開展村級發(fā)展互助資金組織的成本主要包括交易成本和信息成本。從交易成本角度來看，資金來源于國家補貼、農(nóng)戶自愿入股和社會無條件捐贈，都是建立在自愿的角度，資金獲取成本較低。其主要成本包括辦公開支、管理人員報酬等。對于有貸款需求的農(nóng)戶來講，只要在社區(qū)內(nèi)沒有不良信用情況且具有一定的還款能力，通過社員擔保即可獲得貸款，不用到離居住地很遠的其他金融機構辦理貸款，大大降低了交易成本。從信息成本的角度來看，村級發(fā)展互助資金占有比較優(yōu)勢。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中農(nóng)民對家族聲望與個人信譽極端重視，村級發(fā)展互助資金組織的內(nèi)部成員大多都是相互了解的同村人員，對彼此家庭情況以及信用程度有足夠的了解，減少了信息不對稱以及道德風險帶來的損失，據(jù)調(diào)查開縣村級發(fā)展互助資金還款率高達9998%。

（2）收益。2010年年底重慶開縣村級發(fā)展互助資金組織累計收取資金占用費74萬元，提取公積金199萬元?；菁?445戶，實現(xiàn)增收400多萬元，戶均增收1640元。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，開縣村級發(fā)展互助資金良好的發(fā)展帶來了豐厚的收益，實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。

3結論

通過上文分析，本文得出以下結論。

①開縣“村級發(fā)展互助資金”貫徹了分權與參與的重要理念。開縣區(qū)農(nóng)戶參與到了村級發(fā)展互助資金成立、組織結構和監(jiān)督管理中來，實現(xiàn)了分權與參與。②開縣“村級發(fā)展互助資金”覆蓋面較廣，滿足了大部分有需求農(nóng)戶的信貸需求，但是貧困農(nóng)戶的參與程度仍然不是很高。③開縣“村級發(fā)展互助資金”實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展，具有成本優(yōu)勢，但是其中存在的睡眠客戶降低了其資金的運行效率。

本文提出以下建議：①政府應加大對基礎設施的建設，提高生活保障水平。讓農(nóng)戶看到發(fā)展的機會，敢于去創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。②針對開縣村級發(fā)展組織內(nèi)部的沉睡客戶進行勸退，盤活農(nóng)戶，提高資金運行效率，為那些真正有信貸需求的農(nóng)戶提供服務。③加強監(jiān)督管理。有效控制精英現(xiàn)象，瞄準貧困農(nóng)戶。④積極宣傳，讓農(nóng)戶了解到村級互助資金試點的目的，調(diào)動農(nóng)戶積極參與到發(fā)展中來。⑤大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，讓農(nóng)民敢于發(fā)展。

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