袁穎

摘 要 農(nóng)村基層治理問題，是國家長治久安的基石，是社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展助推器。尤其是在新型城鎮(zhèn)化下背景下，原有的農(nóng)村基層治理模式愈發(fā)顯現(xiàn)出其不合理性。本文通過構(gòu)建多元主體共同參與的農(nóng)村基層治理“合作共治”的優(yōu)化模式，以上層與基層權(quán)利配置與運(yùn)行為視角，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)與農(nóng)村基層相融合的優(yōu)化模式。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 基層治理 合作共治 模式

中圖分類號：D267.2； D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2016年2月，習(xí)近平總書記對深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了重要指示強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，促進(jìn)中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。那么，在新型城鎮(zhèn)化這個(gè)大背景下，現(xiàn)有的農(nóng)村基層治理模式的不適當(dāng)性逐漸凸顯。因此，有必要研究新問題，提出新對策，制定出各種創(chuàng)新性的模式改革。新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，須要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，對其進(jìn)行科學(xué)的引導(dǎo)與規(guī)制。農(nóng)村基層治理是否能夠有效發(fā)揮，是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展并最終得以順利完成的根本保障。

1當(dāng)前農(nóng)村基層治理的主要模式和弊端

1.1農(nóng)村自治模式

自治，即自下而上的組織形式，欲合理運(yùn)用該模式，前提之一就是要有運(yùn)行良好的村級自治體。此類治理模式強(qiáng)調(diào)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要是撤除鄉(xiāng)級政權(quán)，將上層的所管束的基層治理單位減至縣一級，以村民自治為基礎(chǔ)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。隨著自治模式的不斷推進(jìn)，愈來愈多的弊端迎面而來。自治制度的不合理性，民選后的官員為得到更多的發(fā)展空間而違背自身原則，為獲當(dāng)選而遵循票選前承諾服務(wù)于家庭或小集團(tuán)。由于農(nóng)村自治機(jī)制的失范，“兩委”矛盾日趨嚴(yán)峻，民意的訴求無法做到上傳下達(dá)，農(nóng)民的參與方式受到了阻礙，使得農(nóng)村自治模式的弊端日益凸顯。

1.2鄉(xiāng)政府派出模式

該模式主要是從體制上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層政權(quán)下放至縣級政府，成立派出機(jī)構(gòu)，設(shè)置辦事處，精簡職能，避免其臃腫。在此，鄉(xiāng)的職能主要分為兩種，一是接受上級對其委派，完成所派政務(wù)；二是對村民委員會(huì)的實(shí)質(zhì)事務(wù)通過指導(dǎo)，對其統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)。

該模式作為典型的行權(quán)放權(quán)模式。但縣政府的不行政模式，是否能實(shí)現(xiàn)行政成本的縮小，執(zhí)行力的提升，弱化矛盾的能力。鄉(xiāng)政府派出模式的應(yīng)用，一系列的矛盾油然而生，最為突出的是在公共服務(wù)分配時(shí)，村民對于政府的政治認(rèn)同感是極為低的。同時(shí)，這種方式也降低了農(nóng)村基層政府的自由裁量權(quán)。

1.3“公推直選”農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人模式

公推直選，打破了原有的基層治理模式，使農(nóng)村基層的民主性得到落實(shí)。該類模式的選舉方式為三公開，即宣傳公開、報(bào)名公開、推薦公開；兩票制，即推薦票、選舉票，這兩種票選均需要無記名投票；三輪選，即直接選、倒著選、差額選?！肮浦边x”的優(yōu)勢在于拓寬了黨內(nèi)民主；改變了小范圍選舉機(jī)制。當(dāng)前“公推直選”模式也面臨著問題，如選舉產(chǎn)生的村委得不到有效的保障；選舉過程中受到上級政府把控較多；新上任的“兩委”難以斧正其問題便重返老路，顧慮重重?zé)o法正確匡正。

1.4強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)或政府中介模式

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所采取的措施通常是減少官員的開支，為農(nóng)民減少財(cái)政包袱。但這種治標(biāo)不治本的方式帶來了或多或少的麻煩，例如將臃腫的官員進(jìn)行裁剪，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政寬松，一些官員行為失當(dāng)就更加在所難免。官員的減少，同時(shí)也會(huì)使得官員所作之事減少，反而會(huì)本末倒置。政府中介模式，引用企業(yè)制度，由政府作為第三方介入村級政府中去。值得一提的是，該模式推動(dòng)了小城鎮(zhèn)的成長。但是，政府就是政府，并不是“企業(yè)”，不能用企業(yè)的目標(biāo)性來處理事情，該模式的關(guān)鍵是政府該如何引領(lǐng)、規(guī)范在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

以上兩種模式，都深刻的展示出中國農(nóng)村需要民主管理，但是民主的旗幟打的在如何響亮，也要根據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)背景才能因地制宜。

從當(dāng)前的四種較為普遍的模型來看，基層政府人員存在一定的臃腫，人浮于事的現(xiàn)象不絕于耳，提供公共服務(wù)的能力有待加強(qiáng)，有關(guān)村委選舉的事項(xiàng)也是“亂象環(huán)生”。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，必須立足我國國情，構(gòu)建一個(gè)適合當(dāng)下農(nóng)村的基層治理模式。

2新型城鎮(zhèn)化下的農(nóng)村基層治理優(yōu)化模式——合作共治模式

以上列舉的四種模式，都是以政府為社會(huì)的唯一治理主體，其他的社會(huì)力量只起到輔助作用，即受到政府支配和控制，作為參與者進(jìn)行參與。愈來愈多的社會(huì)力量參與其中時(shí)，基層政府的治理方式出現(xiàn)了多元參與的模式。將“政府治理，多方參與”模式進(jìn)化為“合作共治”的模式。

合作共治，即通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置，將單一的政府治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫砟Ｊ?，?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民自組織多元利益主體在行事上民主協(xié)商、和諧互動(dòng)，同時(shí)在處理公共事務(wù)中，形成相互監(jiān)督的管理機(jī)制。合作共治模式，既履行了國家意志，政府的權(quán)利滲透到基層中，也不阻礙農(nóng)村的基層發(fā)展，未減弱基層的自主健康發(fā)展。

3“合作共治”模式的具體措施

3.1有效匡正基層政府權(quán)利，引導(dǎo)合作共治

政府職能的合理改變，是農(nóng)村基層治理的核心問題。想做到合作治理，上層與基層政府的權(quán)利分配應(yīng)當(dāng)改變，農(nóng)村基層不再是被壓迫者，給予一定的權(quán)利，做到事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)相適應(yīng)。同時(shí)，增強(qiáng)農(nóng)村基層政府工作的清澈度，使得村民的信任感加強(qiáng)，參與感加劇。最后，須改變組織結(jié)構(gòu)，即因事設(shè)崗，減少人浮于事。

3.2促使農(nóng)村自組織發(fā)展，完善合作共治

在新型城鎮(zhèn)化背景下，支撐為農(nóng)村基層提供公共服務(wù)的具有公益性、社會(huì)性的非政府組織、農(nóng)民自治組織。這些“第三部門”的發(fā)展推動(dòng)了合作共治。在基層治理中，常常因?yàn)檗r(nóng)民的利益復(fù)雜性而設(shè)坎，正因?yàn)椤暗谌块T”的出現(xiàn)推動(dòng)了科技、農(nóng)產(chǎn)品、資金、出口加工等服務(wù)。這種合作共治的模式不僅僅讓農(nóng)民走出了小農(nóng)戶、大市場的困境，而且在基層治理的過程中，為政府解憂分難。

3.3融通農(nóng)民參與渠道，輔佐合作共治

首先，及時(shí)進(jìn)行政務(wù)公開，讓與之有切實(shí)關(guān)系的農(nóng)民得到第一手的信息。并給予其暢所欲言的機(jī)會(huì)，以書或網(wǎng)絡(luò)的方式告知，避免“熟人社會(huì)”中“抹不開面子”的尷尬；其次，延長民意爭執(zhí)較大的政務(wù)，從時(shí)限上對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。最后，可成立民意暢通小組，嚴(yán)格把控“依據(jù)、信息、公開”三原則，輔佐農(nóng)村基層治理。

3.4調(diào)整政績評價(jià)體系，落實(shí)合作共治

合作共治下的政績評價(jià)，不再是為“上行負(fù)責(zé)”，也要“下行負(fù)責(zé)”，也不是以經(jīng)濟(jì)增長為唯一目標(biāo)，同時(shí)需要考慮社會(huì)環(huán)境的發(fā)展、是否滿足公共的需求發(fā)展、公共信息資源的發(fā)展、農(nóng)村的社會(huì)保障、農(nóng)村的社會(huì)治安。在進(jìn)行考評是需要尊重村民的參政議政權(quán)利、服務(wù)對象的考核、村委成員的互評、專業(yè)的評審機(jī)構(gòu)。

新型城鎮(zhèn)化下的農(nóng)村基層治理的合作共治模式，需要政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與、第三方配合的改進(jìn)性模式。合作共治是開放的治理，參與其中的主體都應(yīng)履行其職責(zé)，這樣才能使農(nóng)村基層治理更為有益。

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