張紅濤，張　璞

（國家開發(fā)銀行河北省分行，石家莊 050051）

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京津冀研究

京津冀土地開發(fā)銀行的構(gòu)建與發(fā)展
——基于開發(fā)性金融視角的研究

張紅濤，張璞

（國家開發(fā)銀行河北省分行，石家莊 050051）

摘要：構(gòu)建京津冀土地開發(fā)銀行，對于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩慢及金融支持不足，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要的意義。京津冀土地開發(fā)銀行應(yīng)以開發(fā)性金融理念為指導(dǎo)，建立“上層銀行體系+基層合作社”的復(fù)合組織模式或者成立土地金融事業(yè)部，要注重資金來源多元化、業(yè)務(wù)范圍綜合化及收益分配合理化。京津冀土地開發(fā)銀行的良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要足夠的政策保障和風(fēng)險(xiǎn)防范措施，關(guān)鍵在于政府與市場的內(nèi)生融合。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；土地流轉(zhuǎn)；土地銀行；開發(fā)性金融

土地是農(nóng)民最為寶貴的財(cái)富資源，但是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全以及金融資源配置的不合理，極大制約了我國廣大農(nóng)村地區(qū)土地效益的發(fā)揮，造成社會(huì)整體福利與效率的損失。黨的十八屆三中全會(huì)據(jù)此提出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”黨中央的表態(tài)成為推動(dòng)我國“新一輪土地改革的底線和起點(diǎn)”。[1]對于京津冀區(qū)域來說，當(dāng)前京津冀區(qū)域的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩慢，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融資源配置失衡，這已經(jīng)成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展的因素之一。因此，創(chuàng)新設(shè)計(jì)符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際的土地銀行模式，培育和完善京津冀區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加速形成京津冀協(xié)同發(fā)展局面具有重要的意義。

一、土地銀行的國內(nèi)外實(shí)踐

（一）土地銀行的國際實(shí)踐

農(nóng)村土地銀行的存在與發(fā)展已經(jīng)有超過兩百年的歷史。1770年，德國成立了世界上第一個(gè)土地抵押信用合作社，被認(rèn)為是世界上最早的具有土地銀行性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。德國土地抵押信用合作社通過發(fā)行土地債券為社員提供資金，用以解除當(dāng)時(shí)盛行的高利貸剝削，回流農(nóng)村資金，振興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。[2]1852年，法國創(chuàng)辦了法蘭西土地信貸銀行，為農(nóng)村開墾或購入土地提供專門的、較長期限的貸款服務(wù)。1912年，南非成立了政府全資擁有的國有制土地銀行機(jī)構(gòu)，依靠債券融資和存款作為資金來源。1916年，美國政府組織成立了聯(lián)邦土地銀行，準(zhǔn)許農(nóng)民以私人擁有的土地為抵押，向聯(lián)邦土地銀行申請貸款。1920年，印度政府設(shè)立了具有顯著政策性特征的國家土地開發(fā)銀行，允許通過土地抵押的方式為農(nóng)民提供5～10年或者更長時(shí)間的貸款。日本農(nóng)村土地抵押融資開始于1953年，模式借鑒了德國和美國，但并未設(shè)置專門的土地銀行，而是以政府信用為主導(dǎo)，通過農(nóng)協(xié)系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)金融制度來改造農(nóng)村土地抵押融資業(yè)務(wù)。1966年，作為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革計(jì)劃的一部分，菲律賓政府主導(dǎo)成立了國有土地銀行，之后為配合實(shí)施更加深入的農(nóng)業(yè)改革計(jì)劃，作為全國最大的政府所有銀行，菲律賓土地銀行被賦予了全能銀行牌照。

從上述國家的土地銀行實(shí)踐可以看出：一是土地銀行不論以哪種形式出現(xiàn)（主要分政策性和商業(yè)性兩種），均以土地開發(fā)利用為主要服務(wù)對象；二是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提高，以土地銀行為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)處置和調(diào)控國有或私人土地流轉(zhuǎn)是世界各國和地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融深化的主要趨勢；三是土地銀行已成為現(xiàn)代金融體系的有機(jī)組成部分，是微型金融與普惠金融發(fā)展的標(biāo)桿。

因此，組建具有中國特色的國有區(qū)域性土地銀行以加速推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和制度改革已經(jīng)勢在必行。對于京津冀區(qū)域來說，應(yīng)結(jié)合具體的區(qū)域特點(diǎn)，在適當(dāng)借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索適合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展背景與京津冀農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r的土地銀行模式。

（二）土地銀行的國內(nèi)實(shí)踐

近年來，全國多個(gè)省市均有所謂“土地銀行”的萌芽出現(xiàn)。2003年，山東省諸城市枳溝鎮(zhèn)成立了土地信托中心，外出務(wù)工的農(nóng)民可以通過“存地”的方式獲取經(jīng)常性現(xiàn)金流，租地農(nóng)民則通過繳納一定數(shù)額的租金獲取土地使用權(quán)；2006年，寧夏平羅縣成立了土地信用合作社，通過向農(nóng)民支付“存地費(fèi)”吸引農(nóng)民將自有土地存入合作社，土地經(jīng)營大戶或涉農(nóng)企業(yè)則向合作社支付“貸地費(fèi)”；2009年，河南光山縣成立了江灣農(nóng)村土地信用社聯(lián)合社，以“定級(jí)付息”的方式獲取農(nóng)民土地并進(jìn)行整合后，將土地依法貸給承貸方，從中賺取差價(jià)。同時(shí)，土地信用合作社還具有擔(dān)保功能，對發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的社員，由農(nóng)村信用社給予貸款支持。在京津冀區(qū)域，2008年，北京市平谷縣成立了百合興盛土地專業(yè)合作社，對自愿入社農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，通過集中存儲(chǔ)、出租等方式，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和升值；2011年，河北省永清縣臺(tái)灣工業(yè)新城組建土地銀行，引導(dǎo)農(nóng)民將納入規(guī)劃的土地存入土地銀行“集中托管”，以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式加速促進(jìn)土地資本化。

然而，受限于我國目前的土地金融制度與發(fā)展現(xiàn)狀，這些所謂的“土地銀行”大部分還只是一個(gè)承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的中介角色，小部分通過與農(nóng)村信用合作社展開合作而成為有限功能的金融機(jī)構(gòu)，但仍非真正意義上的土地銀行?？梢哉f，我國對“土地銀行”的相關(guān)理論研究與實(shí)踐探索均處于摸索起步階段。

基于上述分析，本文從開發(fā)性金融的全新視角出發(fā)，在總結(jié)土地銀行國際成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下構(gòu)建以開發(fā)性金融理念為指導(dǎo)的京津冀土地開發(fā)銀行的可行性與基本架構(gòu)進(jìn)行了初步探討；在嘗試以土地銀行這一創(chuàng)新模式促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的同時(shí)，也對政府與市場這“兩只手”的內(nèi)生融合以及開發(fā)性金融理論內(nèi)涵的嬗變與擴(kuò)展進(jìn)行了反思。

二、構(gòu)建京津冀土地開發(fā)銀行的現(xiàn)實(shí)意義

（一）京津冀區(qū)域的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)

盡管京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略迫切要求加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，但現(xiàn)有流轉(zhuǎn)形勢仍然較為嚴(yán)峻。以生產(chǎn)力水平相對落后的河北省為例，其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在如下問題：（1）效率低。目前河北省實(shí)施的土地流轉(zhuǎn)方式中非市場方式占據(jù)絕大部分比例（村委會(huì)轉(zhuǎn)包占34.4%，市場轉(zhuǎn)讓僅占26.2%）；同時(shí)在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民往往傾向于將流轉(zhuǎn)土地轉(zhuǎn)包給親戚、朋友，而希望轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶或涉農(nóng)企業(yè)的僅占26.6%。（2）規(guī)模小。河北省農(nóng)業(yè)廳的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積僅為1414.9萬畝，低于全國平均水平。（3）期限短。土地轉(zhuǎn)包期限期望達(dá)到5～10年的比例最大，為49.8%。但是，轉(zhuǎn)包期限超過10年的很少，僅為13.5%。[3]（4）定價(jià)低。流入土地方主要種植小麥、玉米、棉花等當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)作物，而這些作物的經(jīng)濟(jì)收益偏低。例如在河北省青縣周官屯一般小麥年純收入550元/畝，玉米450元/畝，棉花900元/畝，這導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格相應(yīng)偏低，平均約在200～250 元/年畝。[4]

總之，京津冀作為新常態(tài)下推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長級(jí)，理應(yīng)成為慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的一扇窗口，但是緩慢的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)已經(jīng)成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展的主要因素之一。創(chuàng)新設(shè)計(jì)符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際的土地銀行模式，培育和完善京津冀區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加速形成京津冀協(xié)同發(fā)展局面具有重要意義。

（二）京津冀區(qū)域的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求與金融資源配置面臨失衡

京津冀主要涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持嚴(yán)重不足。（1）總行層面各涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)尚未建立起面向農(nóng)村土地改革的專門信貸管理模式以及相應(yīng)的信貸管理框架，難以適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的需求。（2）省行層面涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)尚未建立起與土地流轉(zhuǎn)帶來的貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型相匹配的信貸管理制度，也未針對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制定專門的貸款流程和具體操作辦法。（3）基層涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)尚未建立起滿足特定資金需求的金融產(chǎn)品與服務(wù)體系。例如，除國家開發(fā)銀行涉農(nóng)貸款與農(nóng)發(fā)行的政策性貸款業(yè)務(wù)外，與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的貸款絕大部分期限在1年以內(nèi)，且實(shí)際利率偏高，資金規(guī)模明顯不足，這與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；N養(yǎng)資金需求量大、投資回報(bào)周期偏長、單年投資回報(bào)率較低的現(xiàn)實(shí)不相符。此外，專門針對土地規(guī)模集約化利用的信托融資產(chǎn)品等創(chuàng)新金融服務(wù)更是幾乎空白。

（三）京津冀區(qū)域的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展現(xiàn)狀呼喚土地融資發(fā)揮其應(yīng)有的作用

不論在理論上還是現(xiàn)實(shí)來看，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)，包括農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)在內(nèi)，都以營利為最主要的經(jīng)營目的，且十分注重風(fēng)險(xiǎn)防范。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尤其是京津冀區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往不具備較高的盈利性，同時(shí)，京津冀區(qū)域的農(nóng)民尤其是河北“兩片一區(qū)”（燕山-太行山集中連片特困地區(qū)以及黑龍港流域集中連片特困地區(qū)、環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)）的農(nóng)民大多處于絕對貧困狀態(tài)，收入很低，償還貸款能力很弱，往往給金融機(jī)構(gòu)帶來較高的信用風(fēng)險(xiǎn)。且從現(xiàn)實(shí)狀況來看，農(nóng)民可以選擇的抵押品很少，房產(chǎn)、農(nóng)作物、家畜等價(jià)值不大且評估較為困難。在全國廣泛推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新背景下，土地使用權(quán)的抵押應(yīng)該是少數(shù)幾種同時(shí)具備現(xiàn)實(shí)性與可能性的選擇之一。

綜上所述，合理配置金融資源，加快扭轉(zhuǎn)失衡局面，研究建立專門服務(wù)農(nóng)村土地改革與“三農(nóng)”發(fā)展且具備完善的土地融資功能的京津冀土地開發(fā)銀行已經(jīng)迫在眉睫。

三、京津冀土地開發(fā)銀行：基于開發(fā)性金融理念的一個(gè)框架構(gòu)想

（一）京津冀土地開發(fā)銀行可以打造成為以開發(fā)性金融理念為指導(dǎo)的農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)

根據(jù)國務(wù)院近期批復(fù)的深化改革方案，國家開發(fā)銀行明確了開發(fā)性金融定位，將繼續(xù)依托國家信用，堅(jiān)持市場運(yùn)作，積極發(fā)揮在重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時(shí)期的重要作用，全力助推我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向“雙中高”。本文認(rèn)為，京津冀土地開發(fā)銀行可以充分借鑒開發(fā)性金融二十余年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，致力打造專職服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展，以土地作為融通標(biāo)的物，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為核心業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。主要原因：（1）我國金融市場基礎(chǔ)設(shè)施不健全的現(xiàn)實(shí)條件決定了真正意義上的土地銀行難以自發(fā)形成，必須依靠政府牽頭推動(dòng)，積極打造；（2）農(nóng)村土地市場的高風(fēng)險(xiǎn)、低收益等特點(diǎn)決定了土地銀行業(yè)務(wù)具有明顯的低盈利、長回報(bào)期等“開發(fā)性”特征，政府信用或準(zhǔn)政府信用支持是實(shí)現(xiàn)“開發(fā)性業(yè)務(wù)”財(cái)務(wù)可持續(xù)性的必要前提之一；（3）農(nóng)村土地銀行的金融業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)的正外部性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇，而開發(fā)性金融的主要著力點(diǎn)正是“增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給”，這也是黨中央、國務(wù)院對開發(fā)性金融寄予的厚望；（4）以中長期融資為主要推動(dòng)手段，培育健康運(yùn)行的市場主體，建設(shè)維護(hù)市場良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度規(guī)則，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一瓶頸領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展能力，既是京津冀土地開發(fā)銀行的歷史使命，也是開發(fā)性金融的核心理念。

（二）京津冀土地開發(fā)銀行可以構(gòu)建“上層銀行體系+基層合作社”的復(fù)合組織模式

不同于美國聯(lián)邦土地銀行的“自上而下”以及德國土地銀行的“自下而上”的打造路徑，京津冀土地開發(fā)銀行應(yīng)該是一個(gè)“上下聯(lián)動(dòng)的雙層分散型”結(jié)構(gòu)體系。

1．上層銀行體系。一是由京津冀三地政府共同出資組建京津冀土地開發(fā)銀行，為著重推動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展，該行應(yīng)為副部級(jí)單位，總部可以設(shè)在河北省石家莊、保定等區(qū)域性中心城市；二是突破行政區(qū)劃限制，按農(nóng)業(yè)區(qū)域劃分（如圍繞太行山、燕山六大生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)等[5]）成立若干家二級(jí)分行；三是針對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)金融服務(wù)的特點(diǎn)，建立專門的信貸管理框架與業(yè)務(wù)規(guī)程，完善資金傳導(dǎo)機(jī)制，聯(lián)通城市投資者與農(nóng)村資金需求者。

2．基層合作社。上層銀行不面向個(gè)別村集體或農(nóng)戶發(fā)放貸款，而是通過基層的土地合作社組織為資金需求者提供金融服務(wù)。結(jié)合目前的區(qū)域?qū)嶋H，一是對現(xiàn)有的土地合作社或其他類型的合作社進(jìn)行改造，使之符合土地銀行基層組織的需要；二是在土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)較好的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)新設(shè)土地合作社，吸引有土地流轉(zhuǎn)或融資需求的村集體、農(nóng)戶以及新型經(jīng)營主體入社；三是每個(gè)土地合作社都是社員根據(jù)章程規(guī)定成立的獨(dú)立法人組織，農(nóng)民則在政府政策引導(dǎo)下根據(jù)自愿原則申請入社。

3．業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)。上層銀行體系主要負(fù)責(zé)辦理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等金融業(yè)務(wù)以及對基層合作社進(jìn)行工作指導(dǎo)；基層合作社則主要提供以“存貸地”業(yè)務(wù)為核心并結(jié)合土地整理、評估等一系列相關(guān)業(yè)務(wù)在內(nèi)的中介服務(wù)，同時(shí)對有社員申請土地抵押貸款的，土地合作社負(fù)責(zé)根據(jù)穩(wěn)健原則進(jìn)行初審，并在初審合格后提交區(qū)域分行；區(qū)域分行負(fù)責(zé)對貸款申請進(jìn)行復(fù)核與現(xiàn)場調(diào)研，符合條件的，按照不同權(quán)限提交總分行貸款委員會(huì)審議，從而形成一個(gè)雙層聯(lián)動(dòng)但較為分散的信貸業(yè)務(wù)流程。

（三）京津冀土地開發(fā)銀行的資金來源需要多元化

作為農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，京津冀土地開發(fā)銀行的資金來源應(yīng)秉持“依靠而不依賴政府”的基本原則，不以攬儲(chǔ)為主要負(fù)債業(yè)務(wù)。

1．股權(quán)設(shè)計(jì)創(chuàng)新。一是政府控股。股本主要來自政府財(cái)政資金或各項(xiàng)補(bǔ)貼，既可由京津冀三地的國有資本經(jīng)營公司代為出資，也可通過政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資，同時(shí)三地政府可協(xié)商確定各自出資比例。二是社會(huì)資本參股。鼓勵(lì)各商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、大中型企業(yè)等社會(huì)資本出資入股，且股東范圍不局限于京津冀區(qū)域而是面向全國。三是土地合作社作價(jià)入股。即由基層的土地合作社以全部或部分資產(chǎn)作價(jià)入股土地銀行，村集體、農(nóng)戶以及新型經(jīng)營主體等以其擁有的現(xiàn)金、生物資產(chǎn)、土地經(jīng)營權(quán)等參股合作社，從而使得合作社社員成為土地銀行該部分股本的實(shí)際持有人。

2．信貸資金來源。以獨(dú)立運(yùn)營和財(cái)務(wù)可持續(xù)為前提，實(shí)現(xiàn)信貸資金來源的多元化。一是發(fā)行土地債券。京津冀土地開發(fā)銀行可以發(fā)行資產(chǎn)支持債券（農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融債）的方式籌集資金，并以政府信用結(jié)合“貸地”方經(jīng)營土地的未來收益作為償付基礎(chǔ)。二是積累留存收益。即銀行在提供金融服務(wù)過程中獲取的利息收入等收益要逐步累積，用于彌補(bǔ)銀行的虧損、擴(kuò)大業(yè)務(wù)經(jīng)營或者增加公司資本。三是申請央行PSL資金。京津冀土地開發(fā)銀行可以其信貸資產(chǎn)作為合格抵押品申請央行的PSL資金①即抵押補(bǔ)充貸款，為央行新創(chuàng)設(shè)的儲(chǔ)備政策工具。目前，國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部發(fā)放的棚戶區(qū)改造專項(xiàng)貸款的資金來源主要就為PSL。，從而獲取長期流動(dòng)性注入。四是利用轉(zhuǎn)貸資金。國際扶貧組織對發(fā)展中國家發(fā)放的農(nóng)業(yè)低息貸款、國家開發(fā)銀行以及其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)貸資金等均可以作為京津冀土地開發(fā)銀行的信貸資金來源，其中尤其要利用好國家開發(fā)銀行的長期大額低息轉(zhuǎn)貸資金，協(xié)同服務(wù)好國家戰(zhàn)略。

（四）京津冀土地開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)范圍需要綜合化

京津冀土地開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)范圍不是固定不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而變化。目前來看，京津冀土地開發(fā)銀行作為功能完備的金融機(jī)構(gòu)可以開展的主要業(yè)務(wù)有：

1.“存地”業(yè)務(wù)。即村集體或農(nóng)戶在保留最終承包權(quán)的基礎(chǔ)上將其所擁有的土地經(jīng)營權(quán)存入銀行，“存地”方與銀行協(xié)商利息價(jià)格、期限等基本要約，約定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并通過簽署“存地”協(xié)議，由銀行發(fā)給農(nóng)戶“存地證”以示確認(rèn)。

2.“貸地”業(yè)務(wù)。即土地銀行將整理好的土地經(jīng)營權(quán)貸給農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)或其他新型經(jīng)營主體進(jìn)行經(jīng)營，“貨地”方在“貸地”期間按照合同約定定期支付“貸地”本息，到期歸還土地或進(jìn)行續(xù)貸。

3.土地評估與整理業(yè)務(wù)。村集體或農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)存入土地銀行后，土地銀行即在“存地”期限內(nèi)擁有對存入土地的最終處置權(quán)，可根據(jù)該土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等對土地價(jià)值進(jìn)行評估；在獲得土地后，銀行可進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼?、打包甚至改造，在不改變農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)的前提下，貸給承貸方使用。

4.土地維護(hù)與監(jiān)管業(yè)務(wù)。銀行需要對存入的土地進(jìn)行定期或不定期維護(hù)，以確保在存續(xù)期間土地質(zhì)量不下降。同時(shí)，在“貸地”期限內(nèi)對貸出的土地進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，督促“貸地”方履行相關(guān)義務(wù)，防止土地受損。

5.土地融資業(yè)務(wù)。即以土地合作社為主要借款人開展的與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的“開發(fā)性貸款”，再由土地合作社將該項(xiàng)貸款轉(zhuǎn)貸給社員使用。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)融資業(yè)務(wù)主要為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款：（1）主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖、購置或更新農(nóng)業(yè)設(shè)備及其他合法農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；（2）貸款利率由借貸雙方協(xié)商確定，建議以基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)適當(dāng)下浮；（3）貸款期限可由借貸雙方共同協(xié)商確定，但不得超過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的剩余承包期限，不得超過土地流轉(zhuǎn)合同剩余期限的50%；（4）申請?jiān)擁?xiàng)貸款的土地合作社必須以一定規(guī)模的首次抵押的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保，且必須由專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對抵押品價(jià)值進(jìn)行評估；（5）授信金額由銀行根據(jù)借款人資金需求、承貸能力以及抵押物評估價(jià)值等綜合確定，原則上不得超過其所提供抵押土地經(jīng)營權(quán)評估價(jià)值的70%。

6.融智服務(wù)。充分利用政府組織優(yōu)勢和與國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的平臺(tái)合作優(yōu)勢，共同打造京津冀農(nóng)業(yè)信息服務(wù)一體化平臺(tái)，主動(dòng)提供財(cái)務(wù)顧問等融智服務(wù)，積極推動(dòng)廣大農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)以及新型經(jīng)營主體等加入土地合作社，“融資+融智”、“貸款+貸地”合力推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營。

（五）京津冀土地開發(fā)銀行的收益分配需要合理化

京津冀土地開發(fā)銀行應(yīng)堅(jiān)持“短期負(fù)債最小化”原則，要多發(fā)長期限債券，多利用政府或國家開發(fā)銀行等提供的長期債務(wù)資金。京津冀土地開發(fā)銀行經(jīng)營獲得的利息收入等收益首先要償還商業(yè)銀行的短期債務(wù)，其次留取一部分作為下一年度的發(fā)展基金，剩余的部分可對股東發(fā)放紅利。要按照“誰出資誰受益”的原則進(jìn)行資金分配，但要打破“按股權(quán)比例分配”的限制，更多地保障基層股東權(quán)益，尤其要保障農(nóng)民社員的分紅收入。

（六）土地金融事業(yè)部：另一個(gè)現(xiàn)實(shí)設(shè)想

“上層銀行體系+基層合作社”的復(fù)合組織模式盡管組織結(jié)構(gòu)較為完整，改革方向也較為明晰，但仍然存在諸多難題需要解決：一是京津冀土地開發(fā)銀行是一個(gè)跨行政區(qū)域的金融機(jī)構(gòu)，如果缺少更高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)從中協(xié)調(diào)，徹底打破利益藩籬促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展的意圖恐難以貫徹落實(shí)；二是完全拋開已有的金融組織，新設(shè)一個(gè)體系完整的農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，且按農(nóng)業(yè)區(qū)域劃分成立多個(gè)分支機(jī)構(gòu)，需要巨大的地方財(cái)政支撐，考慮到目前的政府收支狀況，阻礙會(huì)很大；三是京津冀要素市場尚未實(shí)現(xiàn)一體化，無形中加大了京津冀土地開發(fā)銀行核心業(yè)務(wù)的操作難度，不利于銀行的可持續(xù)發(fā)展。

2014～2015年，在中央的部署之下，國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部的成功運(yùn)營為我們提供了另一個(gè)構(gòu)建思路：一是在國家開發(fā)銀行總行層面設(shè)立土地金融事業(yè)部，相關(guān)管理體系、操作規(guī)程以及國家提供的定向資金、優(yōu)惠政策等可參照住宅金融事業(yè)部；二是由北京、天津、河北三家區(qū)域分行作為土地金融事業(yè)部的分部實(shí)際履行京津冀土地開發(fā)銀行的金融功能，主要開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款及其派生業(yè)務(wù)；三是充分利用國家開發(fā)銀行在黑龍江等地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，改革現(xiàn)有的“四臺(tái)一會(huì)”基層金融合作機(jī)制，著力推動(dòng)土地合作社等基層合作組織發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)承貸主體與金融服務(wù)的多元化。

四、有關(guān)建議與反思

（一）有關(guān)政策建議

1．京津冀土地開發(fā)銀行的良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要足夠的政策保障。（1）國家應(yīng)該出臺(tái)專門的土地銀行法，以法律條文的形式奠定土地銀行的法律地位，同時(shí)完善《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《物權(quán)法》等土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律，進(jìn)一步細(xì)化與規(guī)范操作流程。（2）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，完善統(tǒng)一農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度、土地抵押制度、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價(jià)值第三方評估制度、社會(huì)保障制度、土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政稅收制度，切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，構(gòu)建多層級(jí)調(diào)解仲裁體系，鼓勵(lì)相關(guān)農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)和新型經(jīng)營主體通過“貸地”擴(kuò)大經(jīng)營，積極營造有利于我國農(nóng)村土地銀行發(fā)展的外部制度環(huán)境。（3）對土地銀行提供傾斜支持政策。一是更多的財(cái)政補(bǔ)貼資金要建立長期化、常態(tài)化的注資機(jī)制；二是政府作為控股股東，可以不參與分紅，不要求土地銀行上繳利潤，以保證銀行的資本充足率；三是在稅收方面給予適當(dāng)減免；四是由政府主導(dǎo)實(shí)行差別化的貨幣政策，減少對農(nóng)地抵押貸款利率和債券利率限制，并為土地債券的發(fā)行提供政府擔(dān)保。

2．京津冀土地開發(fā)銀行的風(fēng)險(xiǎn)暴露需要特殊的防范措施。（1）完善內(nèi)部控制機(jī)制，根據(jù)業(yè)務(wù)運(yùn)行實(shí)際創(chuàng)新設(shè)計(jì)出一套符合土地銀行運(yùn)營方式的借款人動(dòng)態(tài)評級(jí)體系，加強(qiáng)對“貸地”方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和誠信度的審查以及對貸出土地利用方式的監(jiān)督檢查，防范和化解違約風(fēng)險(xiǎn)以及可能出現(xiàn)的區(qū)域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（2）京津冀三地政府按股權(quán)比例、各市縣政府按抵押貸款業(yè)務(wù)開展程度分別設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，對在流轉(zhuǎn)和貸款等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的信貸風(fēng)險(xiǎn)予以補(bǔ)償。（3）銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)要成立專門的土地銀行監(jiān)管部門，對其業(yè)務(wù)開展以及相關(guān)的金融活動(dòng)進(jìn)行全面的審查和監(jiān)督。（4）一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，除可以通過土地流轉(zhuǎn)或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金挽回?fù)p失的，各方均應(yīng)按照章程規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)損失，政府可以委托資產(chǎn)管理公司對不良貸款進(jìn)行公開處置。

（二）基于開發(fā)性金融視角的幾點(diǎn)反思

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，政府的參與和扶持毫無疑問是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善金融體系的重要推動(dòng)因素。次貸危機(jī)爆發(fā)后，曾經(jīng)十分推崇自由市場經(jīng)濟(jì)的部分美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不得不承認(rèn)“沒有一個(gè)國家不是在明智政府的積極刺激下取得經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的”。[6]但同時(shí)“政府是一些問題的解決辦法，也是另一些問題的產(chǎn)生根源”。[7]總結(jié)中國將近40年的改革開放成果以及超過20年的開發(fā)性金融實(shí)踐，我們認(rèn)為，決定京津冀土地開發(fā)銀行這一農(nóng)業(yè)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)及其土地融資制度構(gòu)建成功的關(guān)鍵，歸根結(jié)底在于政府與市場這“兩只手”能否內(nèi)生融合。

1.要堅(jiān)決發(fā)揮好市場在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與金融資源配置中的決定性作用。對于市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的農(nóng)村土地存貸、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地債券發(fā)行等業(yè)務(wù)盡量交給市場運(yùn)行，減少政府直接干預(yù)。

2.在單純依賴現(xiàn)有的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)難以迅速突破農(nóng)村土地融資瓶頸的前提下，要堅(jiān)決發(fā)揮好政府在外生性制度引入方面的巨大推動(dòng)作用。尤其在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)金融制度建設(shè)仍不健全的情況下，適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制會(huì)降低制度變遷的時(shí)滯與摩擦成本，不失為解決農(nóng)村資源配置困局的良策。

3.面對需要均衡多方利益的非零和博弈，要更好地發(fā)揮政府在市場培育與建設(shè)中的內(nèi)生作用，堅(jiān)持改革導(dǎo)向，既要加大公共產(chǎn)品供給力度，努力克服“市場失靈”，又不能完全代替市場主體充當(dāng)交易當(dāng)事人，正確的做法應(yīng)當(dāng)是通過創(chuàng)設(shè)“相機(jī)性租金”積極引導(dǎo)市場機(jī)制發(fā)揮作用，努力提高民間部門的協(xié)調(diào)能力。

4.開發(fā)性金融在本質(zhì)上是一種以“市場增進(jìn)”為核心理念并與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制動(dòng)態(tài)耦合的金融制度安排，是構(gòu)成現(xiàn)代金融體系的必要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[8]在實(shí)踐上，開發(fā)性金融既不屬于政策性金融，也不是商業(yè)性金融的附屬和補(bǔ)充，而是存在根本區(qū)別的獨(dú)立金融形態(tài)。在職能屬性上，傳統(tǒng)政策性金融主要著眼于社會(huì)效益，不追求自身業(yè)績，發(fā)揮的是“準(zhǔn)財(cái)政”功能；商業(yè)性金融以盈利為主要目標(biāo)，力求實(shí)現(xiàn)股東收益最大化，發(fā)揮的是“市場調(diào)節(jié)功能”；而開發(fā)性金融作為一種更適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的金融制度與方法的創(chuàng)新，既堅(jiān)持以市場化方式服務(wù)國家戰(zhàn)略，又注重資產(chǎn)質(zhì)量與整體財(cái)務(wù)可持續(xù)，主要發(fā)揮“市場增進(jìn)”功能。以研究設(shè)立京津冀土地開發(fā)銀行為契機(jī)，進(jìn)一步發(fā)掘開發(fā)性金融的理論內(nèi)涵，豐富其理論架構(gòu)體系，對完善和深化我國經(jīng)濟(jì)金融體制改革具有重要的啟示意義。

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［8］李楠，張璞.開發(fā)性金融理論研究——基于市場增進(jìn)與最優(yōu)制度安排的動(dòng)態(tài)一致性［J］.金融教學(xué)與研究，2015（4）.

（責(zé)任編輯：龍會(huì)芳；校對：李丹）

The Establishment and Development of Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region——A Research based on the Perspective of Development-oriented Finance

Zhang Hongtao,Zhang Pu
（China Development Bank Hebei Office,Shijiazhuang 050051,China）

Abstract:The establishment of Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region is significant in that it could help solving the problems of slow rural land transfer,inadequate financial support and coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Region.The Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region should be guided by development-oriented financial theory, set up a compound model of higher level bank system with grass root level cooperatives,or set up land financial business department.We should attach importance to the diversification of capital sources,generalization of business scope and reasonable profit distribution.The efficient operation of Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region needs adequate policy protection and risk prevention measures,and the key lies in internal cooperation between government and market.

Key words:coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Region;land transfer;land banks; development-oriented finance

中圖分類號(hào)：F830.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006－3544（2016）03－0070－07

收稿日期：2016-03-07

作者簡介：張紅濤（1983-），男，河北省石家莊人，國家開發(fā)銀行河北省分行；張璞（1985-），男，河北省石家莊人，國家開發(fā)銀行河北省分行。