邱海瀅　楊　琍　楊　黎

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海關(guān)管理

以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)構(gòu)建新型海關(guān)-企業(yè)伙伴關(guān)系研究

邱海瀅楊琍楊黎*

摘要：在全球經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展的背景下，面對(duì)以貿(mào)易安全和便利為核心的非傳統(tǒng)職能不斷強(qiáng)化，世界各國海關(guān)積極創(chuàng)新監(jiān)管理念和模式，倡導(dǎo)建立關(guān)企間的合作伙伴關(guān)系，并成為現(xiàn)代海關(guān)制度的重要基石。以自貿(mào)區(qū)為“試驗(yàn)田”構(gòu)建更加科學(xué)完善的新型關(guān)企伙伴關(guān)系，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變自身職能、創(chuàng)新貿(mào)易監(jiān)管制度，引領(lǐng)完善外貿(mào)市場(chǎng)體系，更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這是海關(guān)面臨的一個(gè)重要課題。文章簡(jiǎn)要闡述了海關(guān)-企業(yè)伙伴關(guān)系的理論基礎(chǔ)及基本制度，對(duì)以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)構(gòu)建新型海關(guān)-企業(yè)伙伴關(guān)系的意義、我國關(guān)企關(guān)系現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行了理性分析，對(duì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的海關(guān)與企業(yè)間合作伙伴關(guān)系構(gòu)建實(shí)踐進(jìn)行了梳理，提煉出：“責(zé)任共擔(dān)、權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)管理、制度規(guī)范、參與協(xié)作”的五點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示和價(jià)值內(nèi)核，以此為基礎(chǔ)提出自貿(mào)區(qū)構(gòu)建新型關(guān)企伙伴關(guān)系的路徑和內(nèi)容，從法規(guī)制度、企業(yè)分類、市場(chǎng)準(zhǔn)入、實(shí)際監(jiān)管、協(xié)作機(jī)制、溝通對(duì)話、信用管理七個(gè)方面提出觀點(diǎn)和建議。

關(guān) 鍵 詞：新型關(guān)企關(guān)系；權(quán)責(zé)對(duì)等；企業(yè)分類；由企及物

在全球經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展的大背景下，國際貿(mào)易形勢(shì)趨向復(fù)雜化、精細(xì)化，以貿(mào)易安全和便利為核心的海關(guān)非傳統(tǒng)職能不斷強(qiáng)化，世界各國海關(guān)積極創(chuàng)新管理理念和監(jiān)管模式，倡導(dǎo)建立關(guān)企間平等對(duì)話、多元合作的新型伙伴關(guān)系，成為現(xiàn)代化海關(guān)制度的重要內(nèi)容之一。在推進(jìn)海關(guān)轉(zhuǎn)變職能、深化改革的過程中，中國海關(guān)對(duì)此也進(jìn)行了長期而豐富的有益嘗試。

建設(shè)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央國務(wù)院在新形勢(shì)下全面深化改革、擴(kuò)大開放的重大戰(zhàn)略。作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)重要參與者之一的中國海關(guān)，如何抓住這一重要的歷史契機(jī)，在多年探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以自貿(mào)區(qū)為“試驗(yàn)田”，積極構(gòu)建更加接軌國際、更加科學(xué)完善的新型關(guān)企合作伙伴關(guān)系，真正處理好海關(guān)和市場(chǎng)的關(guān)系，全面正確履行海關(guān)職能，更好地服務(wù)于市場(chǎng)發(fā)展、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、服務(wù)于國家戰(zhàn)略，是自貿(mào)區(qū)海關(guān)改革面臨的一個(gè)重要課題。

一、關(guān)企合作伙伴關(guān)系的理論基礎(chǔ)及相關(guān)制度

(一)理論基礎(chǔ)

“海關(guān)-企業(yè)伙伴關(guān)系”的提出及構(gòu)建是基于“新公共服務(wù)”和“供應(yīng)鏈管理”兩大思潮的興起、發(fā)展和成熟。

1.新公共服務(wù)理論。該理論重新定位了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色，以及行政管理部門與管理相對(duì)人之間的關(guān)系，提出服務(wù)型政府而非控制型政府的理論模型，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的重要職能之一。公共利益是政府部門和市場(chǎng)主體共同的利益與責(zé)任；政府應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)主體的權(quán)利、重塑彼此關(guān)系，視其為可信賴的合作伙伴，重視彼此間平等關(guān)系的對(duì)話與合作。社會(huì)治理、政府管理需要市場(chǎng)的充分配合與協(xié)作，唯此方可完成治理目標(biāo)。新公共服務(wù)理論指引著我國多年來的政府行政管理體制的改革，建設(shè)服務(wù)型政府已成為我國行政管理體制改革的職能模式定位之一。

2.供應(yīng)鏈管理理論?，F(xiàn)代企業(yè)的管理運(yùn)作已經(jīng)進(jìn)入完整的供應(yīng)鏈管理時(shí)代，過去松散的作業(yè)模式已經(jīng)高度系統(tǒng)集成，全球供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈上各個(gè)節(jié)點(diǎn)的組織者、管理者、參與者逐步形成戰(zhàn)略聯(lián)盟、共建伙伴關(guān)系，協(xié)作提供全要素、全天候的交易和全過程、全方位的服務(wù)，促使供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)運(yùn)作、深度融合。海關(guān)作為國際貿(mào)易供應(yīng)鏈上的關(guān)鍵一環(huán)，實(shí)施管理也應(yīng)著眼于整體供應(yīng)鏈的安全與便利，通過改革創(chuàng)新，為國際貿(mào)易供應(yīng)鏈上的市場(chǎng)主體提供良好的制度供給和公共服務(wù)產(chǎn)品，營造透明、開放、公平、穩(wěn)定的貿(mào)易環(huán)境；而海關(guān)要實(shí)現(xiàn)這一管理目標(biāo)，也有賴于與組成供應(yīng)鏈的多方市場(chǎng)主體進(jìn)行全方位合作。

(二)基本制度

為適應(yīng)全球貿(mào)易的發(fā)展變化形勢(shì)，2005年6月，世界海關(guān)組織(WCO)制定了《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》(以下簡(jiǎn)稱“《標(biāo)準(zhǔn)框架》”)，*世界海關(guān)組織編：《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》，海關(guān)總署國際合作司譯，中國海關(guān)出版社2005年版。明確了海關(guān)在保障全球供應(yīng)鏈安全與便利領(lǐng)域的特殊作用。其核心理念在于“標(biāo)準(zhǔn)”與“合作”兩個(gè)方面：一是海關(guān)要制定全球供應(yīng)鏈的安全與便利化制度標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上所有市場(chǎng)主體適用統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和一體化管理；建立國際化的企業(yè)評(píng)估認(rèn)證體系，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定提供不同類型的管理手段或服務(wù)措施。二是強(qiáng)調(diào)國際海關(guān)之間、海關(guān)與商界這“兩大支柱關(guān)系”的合作，并認(rèn)為關(guān)企伙伴關(guān)系必須向國際貿(mào)易供應(yīng)鏈上的所有企業(yè)開放，倡導(dǎo)守法便利的核心理念，以互信、自愿、共贏為合作基礎(chǔ)，共同促進(jìn)國際貿(mào)易供應(yīng)鏈的安全和便利。

為構(gòu)建海關(guān)與商界之間的伙伴關(guān)系，《標(biāo)準(zhǔn)框架》引入了經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者制度(AEO制度)，即海關(guān)根據(jù)世界海關(guān)組織或同等供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資質(zhì)認(rèn)證，獲得認(rèn)證資格的企業(yè)可在國際貿(mào)易中享受通關(guān)便利。該制度設(shè)計(jì)了較為完備的體系，包括AEO企業(yè)所必須達(dá)到的指標(biāo)體系、資質(zhì)認(rèn)證辦法，以及海關(guān)對(duì)于認(rèn)證企業(yè)所給予的通關(guān)便利、優(yōu)惠措施。

二、以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)構(gòu)建新型海關(guān)-企業(yè)伙伴關(guān)系的意義

(一)完善市場(chǎng)規(guī)則體系的引領(lǐng)力

經(jīng)過多年實(shí)踐，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但仍存在很多問題，例如市場(chǎng)秩序不規(guī)范，以不正當(dāng)手段謀取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象廣泛存在，成為我國建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的障礙。黨中央國務(wù)院明確提出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位不是“政策洼地”，而是“制度創(chuàng)新”的全面探索試驗(yàn)。中國海關(guān)作為監(jiān)督管理進(jìn)出境活動(dòng)的行政執(zhí)法部門，對(duì)我國對(duì)外貿(mào)易和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展都起著至關(guān)重要的作用，在新一輪加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系的改革中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。關(guān)企伙伴關(guān)系構(gòu)建大力倡導(dǎo)市場(chǎng)自律、守法便利這一現(xiàn)代化治理核心理念，海關(guān)恰恰可以在自貿(mào)區(qū)這一制度創(chuàng)新的高地，不斷深化該領(lǐng)域的實(shí)踐探索，完善相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)建立完善的社會(huì)征信體系，以促使市場(chǎng)主體提高守法自律意識(shí)和規(guī)范管理水平，逐步適應(yīng)優(yōu)勝劣汰的過程，在自貿(mào)區(qū)建立公平有序競(jìng)爭(zhēng)、法治規(guī)范運(yùn)作的營商環(huán)境，并為全國范圍內(nèi)建立完善的現(xiàn)代市場(chǎng)規(guī)則體系，充分發(fā)揮引領(lǐng)、示范和帶動(dòng)作用。

(二)轉(zhuǎn)變海關(guān)管理職能的著力點(diǎn)

從我國改革開放幾十年的經(jīng)驗(yàn)看，中國改革就是不斷處理和協(xié)調(diào)各種關(guān)系的過程。在改革面對(duì)和調(diào)整的多重關(guān)系中，政企關(guān)系是核心，也是政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革所要解決的癥結(jié)。自黨的十八屆三中全會(huì)以來，“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”更加成為改革要義，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革導(dǎo)向也是充分尊重市場(chǎng)主體地位、最大限度釋放市場(chǎng)活力、發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)造力。隨著改革開放不斷深入，海關(guān)越來越多承擔(dān)著維護(hù)貿(mào)易安全便利、服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略等新型職能，在新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)下，海關(guān)管理資源緊張、手段不匹配等傳統(tǒng)管理模式的矛盾和問題愈加突出。為此，海關(guān)可以新型關(guān)企合作關(guān)系改革重構(gòu)為著力點(diǎn)，構(gòu)建“社會(huì)本位、市場(chǎng)本位、企業(yè)本位”的管理模式，以及“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、信息共享、利益分享”的合作方式，發(fā)揮“看得見”和“看不見”的“兩只手”的作用，更好地行使海關(guān)管理職能，全面提升海關(guān)監(jiān)管能力和管理效率，實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

(三)參與國際競(jìng)爭(zhēng)的突破口

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)之一，就是要率先建立符合國際化和法治化要求的貿(mào)易規(guī)則體系，使其成為我國進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，提升我國在全球投資與貿(mào)易體系格局重組中的話語權(quán)，化解新一輪全球貿(mào)易規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)過程中我國所面臨的“二次入世”風(fēng)險(xiǎn)，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)新趨勢(shì)，以開放促改革。而海關(guān)-企業(yè)伙伴關(guān)系所體現(xiàn)的海關(guān)管理理念和管理模式的變化代表了當(dāng)前世界海關(guān)發(fā)展的方向。因此，以進(jìn)一步優(yōu)化完善我國新型關(guān)企伙伴關(guān)系制度為突破口，主動(dòng)與國際通行的認(rèn)證制度相銜接，積極促進(jìn)與其他國家海關(guān)之間的信息和資源交流，深度參與跨國公司、國際海關(guān)之間的合作，努力融入全球化的無縫貿(mào)易監(jiān)管鏈條，幫助國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略全面提升國際競(jìng)爭(zhēng)力，也應(yīng)當(dāng)是海關(guān)支持和促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之義。

三、我國關(guān)企關(guān)系現(xiàn)狀及存在問題分析

(一)關(guān)企合作伙伴關(guān)系構(gòu)建的主要現(xiàn)狀

近年來，中國海關(guān)圍繞“關(guān)企合作伙伴關(guān)系”，在探索構(gòu)建更為和諧良性的關(guān)企關(guān)系方面進(jìn)行了積極探索。主要體現(xiàn)在：

1.實(shí)施企業(yè)信用管理辦法

這是當(dāng)前我國關(guān)企關(guān)系構(gòu)建中最基礎(chǔ)和最主要的制度。2014年12月1日前，海關(guān)在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析管理基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)規(guī)模、業(yè)務(wù)量和守法記錄等，對(duì)進(jìn)出口收發(fā)貨人、報(bào)關(guān)企業(yè)設(shè)置五級(jí)管理類別，實(shí)施差別化管理措施，對(duì)AA類、A類企業(yè)提供一系列通關(guān)便利，對(duì)B類企業(yè)實(shí)施常規(guī)監(jiān)管，對(duì)C類、D類企業(yè)加強(qiáng)嚴(yán)密監(jiān)管。2014年12月1日，《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》正式實(shí)施，海關(guān)實(shí)施新的企業(yè)信用管理辦法，按照一套規(guī)范化的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證方式，應(yīng)用驗(yàn)證稽查手段，根據(jù)企業(yè)實(shí)際信用狀況將其確認(rèn)為認(rèn)證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)，*其中認(rèn)證企業(yè)分別一般認(rèn)證企業(yè)和高級(jí)認(rèn)證企業(yè)，即為原A類和AA類企業(yè)，一般信用企業(yè)即為原B類企業(yè)，失信企業(yè)為原C類、D類企業(yè)。并根據(jù)企業(yè)類別給予相應(yīng)的通關(guān)便利等優(yōu)惠待遇。其中最重要的突破之一，就是在企業(yè)信用級(jí)別認(rèn)證中取消了對(duì)企業(yè)規(guī)模、業(yè)務(wù)量等“隱形歧視性”的條款規(guī)定，體現(xiàn)了更加公平開放的市場(chǎng)導(dǎo)向。這一管理辦法所倡導(dǎo)的“守法便利”原則和管理措施已逐步被社會(huì)認(rèn)可，對(duì)鼓勵(lì)企業(yè)守法自律方面起到了積極作用。

2.提供各類通關(guān)便利化服務(wù)

在海關(guān)總署的領(lǐng)導(dǎo)下，各地海關(guān)根據(jù)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，立足市場(chǎng)主體的多元化需要，有針對(duì)性地推出一系列便利化措施，幫助眾多外貿(mào)企業(yè)減負(fù)增效、創(chuàng)新發(fā)展。例如，海關(guān)建立了通關(guān)急難問題解決機(jī)制，開辟通關(guān)“綠色通道”，針對(duì)企業(yè)的實(shí)際困難提供幫助。自貿(mào)區(qū)掛牌運(yùn)作后，各地自貿(mào)區(qū)海關(guān)立足區(qū)域功能定位，先后推出了數(shù)量眾多的一系列通關(guān)便利化改革舉措，獲得良好社會(huì)反響，并積極與其他國家或地區(qū)的國際海關(guān)開展AEO(經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者)互認(rèn)，給予互認(rèn)AEO的企業(yè)最高等級(jí)通關(guān)便利措施，推動(dòng)高信用企業(yè)享有如“全球VIP”般的優(yōu)惠待遇。

3．建立完善關(guān)務(wù)公開和交流工作機(jī)制

近年來，海關(guān)不斷拓寬關(guān)企溝通交流的平臺(tái)和渠道，通過網(wǎng)上服務(wù)大廳、業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)政務(wù)信息公開欄、政策宣講會(huì)、關(guān)企座談會(huì)等方式，為企業(yè)提供海關(guān)法律政策以及辦事指南等信息。建立關(guān)長信箱、領(lǐng)導(dǎo)接待日、關(guān)企聯(lián)絡(luò)人、咨詢專窗等工作機(jī)制，方便企業(yè)反映意見建議、獲取政策及業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2012年10月1日，全國海關(guān)統(tǒng)一服務(wù)熱線“12360”正式開通，進(jìn)一步搭建起關(guān)企高效便捷溝通交流的統(tǒng)一平臺(tái)。隨著新媒體的不斷發(fā)展，海關(guān)繼續(xù)通過微信公眾號(hào)、官方微博等方式拓展形式立體、內(nèi)容豐富、宣傳生動(dòng)的溝通渠道。

4．簽署關(guān)企合作諒解備忘錄(MOU)與企業(yè)協(xié)調(diào)員制度

這方面機(jī)制更加重視將海關(guān)與企業(yè)的關(guān)系視為平等主體間的協(xié)作，從合作共贏的角度，加強(qiáng)關(guān)企之間的良性互動(dòng)。明確約定雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建常態(tài)化的信息互換、磋商對(duì)話、業(yè)務(wù)聯(lián)系、問題解決等機(jī)制，在關(guān)企間構(gòu)建了更能體現(xiàn)平等關(guān)系、更加深層次合作的有益關(guān)系。同時(shí)，建立海關(guān)企業(yè)協(xié)調(diào)員制度，為高信用企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)。上海自貿(mào)區(qū)成立后，上海海關(guān)對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行了拓展，從認(rèn)證企業(yè)拓展至一般信用類企業(yè)，擴(kuò)大了企業(yè)受益面，并開發(fā)上線專門的互聯(lián)網(wǎng)在線服務(wù)平臺(tái)，以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的方式幫助企業(yè)更便捷地解決各類疑難問題，幫助企業(yè)規(guī)范自身管理、守法自律。

(二)現(xiàn)有關(guān)企關(guān)系構(gòu)建的不足

從現(xiàn)有關(guān)企關(guān)系構(gòu)建及實(shí)踐看，尚未真正形成關(guān)企平等主體間密切合作的伙伴關(guān)系，存在一定的局限性和困境，主要表現(xiàn)在：

1.主體關(guān)系尚未對(duì)等

在當(dāng)前關(guān)企關(guān)系構(gòu)建中，海關(guān)與企業(yè)未能真正轉(zhuǎn)變管理與被管理的傳統(tǒng)行政管制關(guān)系，距離建立“主體間平等合作關(guān)系”差距尚遠(yuǎn)。海關(guān)全面主導(dǎo)掌控了從企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)的確定到企業(yè)守法程度的評(píng)估、企業(yè)管理類別的適用、調(diào)整等整個(gè)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作，企業(yè)仍然處于被動(dòng)接受、被動(dòng)遵循的狀態(tài)，關(guān)企未能平等對(duì)話，合作內(nèi)容由海關(guān)主導(dǎo)決定，企業(yè)很難全方位與海關(guān)開展合作。因此，相關(guān)企業(yè)對(duì)自身的主體權(quán)利和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)偏低，在市場(chǎng)中的活躍度偏低，其在外貿(mào)活動(dòng)中的主動(dòng)性、積極性不能充分發(fā)揮；而執(zhí)法權(quán)力和監(jiān)管責(zé)任過分集中于海關(guān)，帶來了監(jiān)管效能偏低、工作負(fù)荷較重、管理資源相對(duì)不足、關(guān)企矛盾凸顯、執(zhí)法或廉政風(fēng)險(xiǎn)不容忽視等一系列問題。

2.權(quán)責(zé)對(duì)等體現(xiàn)不足

過于強(qiáng)調(diào)企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，但企業(yè)應(yīng)當(dāng)享受的對(duì)等的便利和優(yōu)惠并未得到充分體現(xiàn)，企業(yè)在規(guī)范自身管理方面增加的成本未能通過對(duì)等權(quán)利得到補(bǔ)償，導(dǎo)致的“劣幣驅(qū)良幣”效應(yīng)降低了企業(yè)參與合作的積極性，也加大企業(yè)違規(guī)違法、惡性競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。主要包括兩個(gè)方面：一是分類標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)而導(dǎo)致企業(yè)等級(jí)未拉開檔次。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，其中實(shí)施常規(guī)管理措施的一般信用企業(yè)比重約為80%-90%，而在這類比重極高的企業(yè)中，其企業(yè)類型不一、良莠不齊，誠信守法狀況也存在差距，但因其處于同一等級(jí)而“一刀切”的監(jiān)管模式仍占用海關(guān)大量資源，也妨礙了很多企業(yè)在市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)。再如，為突出重點(diǎn)、增強(qiáng)效率，海關(guān)多傾向于為主要稅源的大企業(yè)服務(wù)，并不完全以企業(yè)誠信等級(jí)為依據(jù)，這對(duì)誠信守法的中小企業(yè)造成不公平。二是差別化管理的便利化程度未充分拉開層級(jí)和檔次。目前海關(guān)對(duì)企業(yè)提供的便利服務(wù)多體現(xiàn)為零散的、臨時(shí)性階段性的、缺少系統(tǒng)性的“便民措施”，尚未從流程再造、模式創(chuàng)新的角度出發(fā)，對(duì)不同等級(jí)企業(yè)享受的便利措施作出整體性、系統(tǒng)性的制度安排，因此，對(duì)高資信企業(yè)也無法突破“申報(bào)、審單、征稅、查驗(yàn)、放行”的基本通關(guān)流程，誠信企業(yè)的自主權(quán)、便利性未能充分體現(xiàn)。

3.互信基礎(chǔ)仍較薄弱

對(duì)于關(guān)企合作，最重要的基本價(jià)值和意義在于合作中的主體均遵從法律和規(guī)則，并以此為前提和基礎(chǔ)建立的相互信賴關(guān)系。但目前，我國關(guān)企關(guān)系構(gòu)建的相關(guān)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱：一方面，我國整個(gè)社會(huì)的誠信體系不完善，企業(yè)守法自律意識(shí)不一、資質(zhì)良莠不齊；海關(guān)獲取、評(píng)價(jià)企業(yè)信用信息的渠道十分有限。因此，處于信息弱勢(shì)地位的海關(guān)很難對(duì)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)全面的評(píng)估，對(duì)企業(yè)誠信守法狀況難以足夠信賴，也就難以在“管得住”的前提下從容“放開”。另一方面，海關(guān)也處在轉(zhuǎn)變職能過程中，在行政管理方面也有諸多欠缺，例如，立法或執(zhí)法時(shí)多從方便海關(guān)監(jiān)管角度來考慮，沒有充分考慮企業(yè)的利益和需要；在執(zhí)法過程中，制度政策的透明度、穩(wěn)定性和體系性有所缺失，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)海關(guān)的誠意與承諾產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，企業(yè)是始終以追求商業(yè)利益和自身發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，海關(guān)則以加強(qiáng)安全監(jiān)管、確保中央財(cái)政稅收應(yīng)收盡收為核心加強(qiáng)監(jiān)管，雙方存在利益差距的現(xiàn)實(shí)下，關(guān)企間相互信賴基礎(chǔ)缺失，導(dǎo)致雙方在貿(mào)易活動(dòng)中仍是“監(jiān)督與被監(jiān)管”、“違規(guī)違法與查緝打擊”的對(duì)抗式關(guān)系而非合作共贏關(guān)系。

4.合作層次亟待深化

當(dāng)前的關(guān)企關(guān)系中，海關(guān)仍習(xí)慣于在事中的通關(guān)環(huán)節(jié)，從企業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)的外部實(shí)施“阻治式、審核式”管理，卻未充分將海關(guān)管理與企業(yè)經(jīng)營有機(jī)結(jié)合，在引導(dǎo)幫助企業(yè)規(guī)范守法、完善內(nèi)控及管理、優(yōu)化生產(chǎn)運(yùn)營流程等方面并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。海關(guān)對(duì)現(xiàn)代化企業(yè)管理工具的有效應(yīng)用不足，監(jiān)管方法手段未能與企業(yè)的信息化系統(tǒng)以及生產(chǎn)管理制度對(duì)接，導(dǎo)致海關(guān)監(jiān)管模式與企業(yè)實(shí)際需求不匹配不適應(yīng)，監(jiān)管效能不高，甚至可能對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的便利性產(chǎn)生干擾或抑制的不良后果，不利于關(guān)企共同發(fā)展。同時(shí)，目前海關(guān)仍主要與單個(gè)企業(yè)進(jìn)行分散式、單點(diǎn)式的合作，在對(duì)供應(yīng)鏈的整體把握，對(duì)鏈條上各個(gè)企業(yè)的協(xié)同互動(dòng)等方面，還有很多空白。

四、國外海關(guān)與企業(yè)間合作伙伴關(guān)系構(gòu)建的實(shí)踐啟示

(一)國外海關(guān)關(guān)企關(guān)系構(gòu)建實(shí)例

1.美國海關(guān)：海關(guān)與商界反恐合作計(jì)劃(C-TPAT)

自“9·11”事件后，美國海關(guān)與商界聯(lián)合加強(qiáng)合作，旨在加快通關(guān)效率的同時(shí)，保證進(jìn)入美國關(guān)境內(nèi)貨物的高度安全性。海關(guān)與貿(mào)易商會(huì)聯(lián)合制訂了內(nèi)容細(xì)致、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的C-TPAT安全指南，作為供應(yīng)鏈安全狀況的評(píng)估依據(jù)。該計(jì)劃向供應(yīng)鏈上所有企業(yè)開放，企業(yè)自愿承諾加入并遵守相關(guān)義務(wù)，海關(guān)通過給予一系列相應(yīng)利益，以激勵(lì)商界積極參與反恐斗爭(zhēng)，確保邊境安全(該計(jì)劃的企業(yè)主要權(quán)利與義務(wù)詳見表1)。

表1　C-TPAT企業(yè)的義務(wù)和權(quán)利*張輝：《企業(yè)與海關(guān)準(zhǔn)伙伴關(guān)系研究——以天津港物流股份有限公司與天津天港海關(guān)為例》，天津大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。

2.新加坡海關(guān)：合作伙伴關(guān)系計(jì)劃(STP)

新加坡政府認(rèn)為，必須由海關(guān)與企業(yè)界共擔(dān)責(zé)任，建立緊密的合作伙伴關(guān)系，才能夠?qū)崿F(xiàn)國際貿(mào)易物流順暢與安全。該國于2006年推出STP計(jì)劃，海關(guān)是唯一負(fù)責(zé)實(shí)施的政府部門，其職責(zé)為：認(rèn)證企業(yè)；信息咨詢服務(wù)；宣傳加強(qiáng)共識(shí)。STP 明確提出了4 項(xiàng)關(guān)企合作基本原則(表2)，并提出多種安全規(guī)則作為企業(yè)達(dá)到認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的指南。自愿參與的企業(yè)要承諾保證供應(yīng)鏈安全并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

表2　STP實(shí)施原則*張輝：《企業(yè)與海關(guān)準(zhǔn)伙伴關(guān)系研究——以天津港物流股份有限公司與天津天港海關(guān)為例》，天津大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。

3.日本海關(guān)：基于風(fēng)險(xiǎn)分類管理的AEO制度

通過日本海關(guān)守法信用度認(rèn)證的進(jìn)出口AEO企業(yè)，可以享受進(jìn)口提前申報(bào)、出口集中繳稅申報(bào)、優(yōu)先使用保稅倉庫等良好待遇。其AEO企業(yè)的范圍分為進(jìn)口商、出口商和保稅倉庫經(jīng)營者三類，三類的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)均包括以下內(nèi)容：與海關(guān)系統(tǒng)相連的電子系統(tǒng)、安全要求、守法記錄、財(cái)務(wù)償付能力。

4.歐盟海關(guān)：統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化的AEO制度體系

歐盟及其各成員國海關(guān)積極推廣AEO制度，建立了一套較為完備的認(rèn)證制度體系。在認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)方面，包括財(cái)務(wù)狀況、守法記錄、企業(yè)內(nèi)控的規(guī)范狀況、達(dá)到的反恐安全標(biāo)準(zhǔn)等等。在認(rèn)證程序方面，包括企業(yè)申請(qǐng)、成員國海關(guān)初審、驗(yàn)證稽查、總部授權(quán)、后續(xù)監(jiān)控等等。海關(guān)會(huì)指派專門協(xié)調(diào)員與申請(qǐng)企業(yè)溝通，并進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)證稽查，全面收集企業(yè)內(nèi)部管理、經(jīng)營狀況、資信情況等信息，認(rèn)證為AEO后還會(huì)實(shí)施后續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在認(rèn)證風(fēng)控方面，歐盟開發(fā)有一套企業(yè)守法的分析模型，各成員國可采用標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)分析方法用以監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)，為認(rèn)證互認(rèn)奠定共識(shí)和基礎(chǔ)；其中最能夠體現(xiàn)企業(yè)平等主體地位的，是這套模型的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)由海關(guān)與企業(yè)共同設(shè)定。

5.荷蘭海關(guān)：基于精細(xì)化認(rèn)證及分類管理的關(guān)企合作模式

與很多國家的海關(guān)不同，荷蘭海關(guān)的分類管理并沒有采用較為單一的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分，而是綜合了企業(yè)類型、業(yè)務(wù)規(guī)模、行業(yè)比重、行政許可、監(jiān)管模式、作業(yè)程序等多種客觀標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)作出非常精細(xì)化的分類；在此大類劃分基礎(chǔ)上，海關(guān)再根據(jù)企業(yè)的歷史記錄、經(jīng)營情況、自我管理、進(jìn)出口商品等動(dòng)態(tài)性的風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果，對(duì)每一類企業(yè)按高、中、低風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行等級(jí)分類。給予對(duì)企業(yè)狀況的全面掌握和風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)上，再有選擇性地與企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系。*按照荷蘭海關(guān)分類：第一類是經(jīng)海關(guān)審批、核發(fā)經(jīng)營或通關(guān)便利許可證的企業(yè)，主要是可享受簡(jiǎn)化手續(xù)通關(guān)、按月集中報(bào)關(guān)、無紙報(bào)關(guān)直接口岸提貨等措施的轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸、保稅倉儲(chǔ)、進(jìn)出料加工類企業(yè)。該類企業(yè)又分為五種類型：A類：需向海關(guān)交納300萬荷蘭盾保證金的大型企業(yè)；B類：核發(fā)經(jīng)營許可的復(fù)雜、特種行業(yè)，如保稅倉庫、進(jìn)料加工等；C類：非月集中報(bào)關(guān)、相對(duì)簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)的企業(yè)，如出料加工；D類：監(jiān)管簡(jiǎn)單、業(yè)務(wù)單一的企業(yè)；E類：無需監(jiān)管控制或后續(xù)審計(jì)的企業(yè)，如進(jìn)口農(nóng)業(yè)機(jī)器用汽油的農(nóng)場(chǎng)。第一類企業(yè)由客戶協(xié)調(diào)員專門負(fù)責(zé)，監(jiān)管重點(diǎn)是加強(qiáng)后續(xù)審計(jì)和不斷進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析、調(diào)整監(jiān)管模式。第二類是平均每月超過20份報(bào)關(guān)單的進(jìn)出業(yè)務(wù)量大的進(jìn)出口商。這類企業(yè)不享受月集中報(bào)關(guān)待遇，需通過報(bào)關(guān)行電子報(bào)關(guān)。監(jiān)管重點(diǎn)是對(duì)企業(yè)信譽(yù)進(jìn)行了解，基本掌握其管理水平和進(jìn)出口商品情況，通過制定量體裁衣式監(jiān)管計(jì)劃，著重實(shí)施貨到前風(fēng)險(xiǎn)分析和物流跟蹤監(jiān)控。第三類是平均每月報(bào)關(guān)少于20次的業(yè)務(wù)量較小的進(jìn)出口商。由于這類企業(yè)數(shù)量大，不可能逐個(gè)對(duì)企業(yè)進(jìn)行分析掌控。因此只有對(duì)數(shù)據(jù)流進(jìn)行監(jiān)控分析，定期對(duì)進(jìn)出口商品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估，確定監(jiān)管重點(diǎn)。著重實(shí)施貨到前風(fēng)險(xiǎn)分析和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控。第四類企業(yè)，是海關(guān)不熟悉、未知的企業(yè)，是海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象。對(duì)這類企業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)不是注重企業(yè)本身，而是其所經(jīng)營的貨物。通過風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)商品數(shù)據(jù)庫參考資料對(duì)實(shí)貨進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，決定風(fēng)險(xiǎn)處置措施。著重實(shí)施貨到前風(fēng)險(xiǎn)分析和現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際查驗(yàn)。荷蘭海關(guān)主要將建立合作關(guān)系的重點(diǎn)放在第一類的A、B類和第二類企業(yè)上，因?yàn)檫@幾類企業(yè)絕對(duì)數(shù)量雖僅占企業(yè)總數(shù)量20%左右，但在整個(gè)進(jìn)出口活動(dòng)的體量中所占比例較大，進(jìn)出口總值約占全國進(jìn)出口總值的80%，稅收約占荷蘭海關(guān)征稅總額的90%，是海關(guān)集中資源監(jiān)管服務(wù)之重點(diǎn)。以上資料參見張輝：《企業(yè)與海關(guān)準(zhǔn)伙伴關(guān)系研究——以天津港物流股份有限公司與天津天港海關(guān)為例》，天津大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文；谷森：《海關(guān)與企業(yè)間的伙伴關(guān)系研究》，復(fù)旦大學(xué)2012年碩士論文。因此，荷蘭海關(guān)的差別化通關(guān)措施非常具有針對(duì)性，可以滿足不同類型、不同行業(yè)、不同運(yùn)營模式下的企業(yè)需求，也能夠平衡效率與公平，讓海關(guān)的監(jiān)管資源得到更有效的分配。

在企業(yè)信息采集和企業(yè)分析認(rèn)證方面，荷蘭海關(guān)也有一套完整細(xì)致的方法技術(shù)，包括企業(yè)信息的采集指標(biāo)、分析方法、檔案建立、監(jiān)管方式調(diào)整及評(píng)估、海關(guān)審計(jì)、制定最佳監(jiān)管方式、設(shè)置企業(yè)處置計(jì)劃等繁瑣的分析方法和步驟，可確保海關(guān)差別化管理的科學(xué)性，也確保監(jiān)管措施可以及時(shí)有效進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

整體而言，荷蘭海關(guān)對(duì)稅收貢獻(xiàn)度占90%以上的大型企業(yè)積極推行企關(guān)伙伴關(guān)系模式，實(shí)施企業(yè)聯(lián)絡(luò)員、發(fā)放“許可證”、月度集中申報(bào)、保稅倉庫自動(dòng)化管理等措施；并結(jié)合必要的事前、事后審計(jì)，引導(dǎo)伙伴企業(yè)自覺守法、主動(dòng)降低風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于稅收貢獻(xiàn)度較少的中小型企業(yè)，荷蘭海關(guān)則是利用計(jì)算機(jī)技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)管理手段，在規(guī)范企業(yè)價(jià)格申報(bào)行為的同時(shí)簡(jiǎn)化通關(guān)環(huán)節(jié)的估價(jià)手續(xù)，為納稅人提供最大的便利。通過這種互動(dòng)式的有差別的管理，在關(guān)企之間形成了寬松而深度合作的氛圍。

6.澳大利亞海關(guān)：強(qiáng)調(diào)企業(yè)權(quán)益的“客戶導(dǎo)向”戰(zhàn)略

澳大利亞海關(guān)實(shí)施“客戶導(dǎo)向”戰(zhàn)略，其核心理念是將企業(yè)視為“客戶”，將海關(guān)的“客戶導(dǎo)向”與企業(yè)的“市場(chǎng)導(dǎo)向”相結(jié)合，在海關(guān)管理中爭(zhēng)取企業(yè)的深度參與與合作，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)貿(mào)易秩序和促進(jìn)貿(mào)易效率的有機(jī)統(tǒng)一。具體措施包括：一是建立長效溝通渠道，海關(guān)既通過設(shè)立咨詢委員會(huì)定期與行業(yè)協(xié)會(huì)溝通，也會(huì)直接與企業(yè)建立常態(tài)化溝通工作機(jī)制；二是建立專門評(píng)估客戶滿意度的量化指標(biāo)體系，及時(shí)反映市場(chǎng)需求，并強(qiáng)調(diào)客戶對(duì)海關(guān)日常工作的監(jiān)督；三是與大客戶簽訂備忘錄，指派關(guān)員與企業(yè)保持日常性的深度交流合作，企業(yè)通過定期申報(bào)提供主要信息，事中通關(guān)時(shí)只需提供最低限度的信息即可快速通關(guān)；四是實(shí)施守法便利戰(zhàn)略，共同承諾“履行職責(zé)、促進(jìn)守法”，企業(yè)配合海關(guān)調(diào)整管理模式，海關(guān)提供高質(zhì)量服務(wù)。

7.臺(tái)灣地區(qū)海關(guān)：強(qiáng)調(diào)通關(guān)服務(wù)的高透明度

在我國臺(tái)灣地區(qū)，信息公開、透明被當(dāng)做一種應(yīng)當(dāng)為所有企業(yè)提供的海關(guān)服務(wù)，建有一套允許進(jìn)出口企業(yè)向海關(guān)查詢、核查的信息服務(wù)機(jī)制。企業(yè)可通過海關(guān)網(wǎng)站獲取報(bào)關(guān)單狀況、稅則稅率、預(yù)歸類、海關(guān)法規(guī)等信息，詳細(xì)了解通關(guān)流程，并可獲得通關(guān)問題的“單一窗口”咨詢解答服務(wù)。

(二)經(jīng)驗(yàn)啟示

從國外海關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建關(guān)企伙伴關(guān)系有以下五項(xiàng)核心要素：

一是責(zé)任共擔(dān)。轉(zhuǎn)變過去由海關(guān)承擔(dān)所有貿(mào)易監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的理念和做法，關(guān)企雙方以維護(hù)貿(mào)易安全和便利為共同目標(biāo)，結(jié)為密切合作的利益共同體而非對(duì)抗雙方，共同承擔(dān)提高企業(yè)守法水平、降低貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)邊境保護(hù)等方面的責(zé)任。雙方在理念上具備共識(shí)，并設(shè)立行政契約，明確彼此義務(wù)和責(zé)任。

二是權(quán)責(zé)對(duì)等。多數(shù)海關(guān)推動(dòng)關(guān)企合作時(shí)采用的是“底線管理”方式，即“法無禁止即可為”。因此并未一味強(qiáng)調(diào)監(jiān)管或企業(yè)義務(wù)，而是通過“利益交換”的方式，通過提供充分的便利化措施，吸引企業(yè)參與合作，即合作企業(yè)的責(zé)任主要來自于其自愿合作時(shí)作出的承諾而非法律法規(guī)的強(qiáng)行規(guī)定；企業(yè)是基于通關(guān)便利或其他優(yōu)惠服務(wù)的需求而主動(dòng)配合海關(guān)，并未懾于違法導(dǎo)致的不利后果；企業(yè)承擔(dān)責(zé)任所支付的成本能夠通過通關(guān)便利充分補(bǔ)償。

三是風(fēng)險(xiǎn)管理。在關(guān)企關(guān)系的構(gòu)建中，世界海關(guān)都基于“風(fēng)險(xiǎn)管理”這一核心，即以企業(yè)誠信守法體系和充分的信息掌握為基礎(chǔ)，以企業(yè)不同的信用等級(jí)為依據(jù)實(shí)施科學(xué)分類，以差別化管理為手段，促進(jìn)企業(yè)自覺守法。這不僅僅是一種理念或方法，更是一項(xiàng)制度，作為關(guān)企關(guān)系的體現(xiàn)貫穿整個(gè)構(gòu)建過程。即使荷蘭海關(guān)在企業(yè)分類管理方面有更加精細(xì)化的設(shè)計(jì)，但也同樣將風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于全程。

四是制度規(guī)范。盡管各國關(guān)企合作關(guān)系模式不一，但在安全指南、企業(yè)分類、海關(guān)認(rèn)證、關(guān)企合作等方面，各國海關(guān)都立足各自需求，制定了較為完備詳盡的一套標(biāo)準(zhǔn)、制度和技術(shù)。更重要的在于相關(guān)細(xì)目高度透明公開，企業(yè)充分知曉并掌握，能夠及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整。

五是參與協(xié)作。與我國海關(guān)當(dāng)前的模式不同，美國、新加坡、荷蘭等很多發(fā)達(dá)國家的海關(guān)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)在海關(guān)日常管理過程中的深度、主動(dòng)參與，其重要體現(xiàn)就是由企業(yè)和海關(guān)共同制定安全標(biāo)準(zhǔn)或風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，企業(yè)也是規(guī)則制定的參與者，其需求和意見可得以充分體現(xiàn)，關(guān)企間具有深厚認(rèn)同基礎(chǔ)。此外，例如澳大利亞等國家海關(guān)，都與企業(yè)建立了常態(tài)化的關(guān)企溝通磋商機(jī)制，海關(guān)對(duì)企業(yè)進(jìn)出口活動(dòng)幫助是全程、及時(shí)、常態(tài)的。

五、以自貿(mào)區(qū)為“試驗(yàn)田”探索構(gòu)建新型關(guān)企伙伴關(guān)系的改革設(shè)想

(一)責(zé)任共擔(dān)、地位平等，完善關(guān)企伙伴關(guān)系法律保障

我國《海關(guān)法》規(guī)定“海關(guān)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)，監(jiān)管進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關(guān)稅和其他稅費(fèi)，查緝走私，并編制海關(guān)統(tǒng)計(jì)和辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)”。在現(xiàn)有法律層面上，僅明確了海關(guān)作為“管理者”的身份，且監(jiān)管對(duì)象為進(jìn)出境“貨物”、“物品”而并非“企業(yè)”；在2014年12月1日前實(shí)施目前已經(jīng)被廢止的《企業(yè)分類管理辦法》也僅僅提出“海關(guān)與企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，開展經(jīng)常性信息交流和業(yè)務(wù)聯(lián)系”；而2014年12月1日起實(shí)施的《海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》也主要是從海關(guān)管理的角度進(jìn)行了規(guī)定，并未提及關(guān)企合作關(guān)系。我國關(guān)企伙伴關(guān)系的構(gòu)建缺少明確法律保障。因此，可在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)領(lǐng)域通過制訂單行管理辦法的方式，在海關(guān)維護(hù)貿(mào)易安全與便利的職能，關(guān)企“責(zé)任共擔(dān)”、“平等合作”的理念，以及關(guān)企各自的權(quán)利義務(wù)等方面嘗試從制度規(guī)范層面進(jìn)行完善，為關(guān)企關(guān)系調(diào)整奠定基礎(chǔ)。待試驗(yàn)條件成熟時(shí)，可進(jìn)一步考慮納入更高層次的立法范疇。

(二)注重公平、兼顧效率，建立健全精細(xì)化企業(yè)分類體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容首先是有效的制度供給。在企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)這一基本規(guī)則的確立上，海關(guān)應(yīng)當(dāng)消除各類可能存在的“顯性”或“隱性”的歧視與阻礙，著力構(gòu)建公平的規(guī)則以營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，確保不同規(guī)模不同類型的企業(yè)均可依法平等地參與競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營，讓優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮作用。為此，2014年12月1日起實(shí)施的《海關(guān)認(rèn)證企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，已經(jīng)在企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分類標(biāo)準(zhǔn)首先取消涉及企業(yè)經(jīng)營規(guī)模的門檻，*目前已經(jīng)被廢止的《企業(yè)分類管理辦法》對(duì)A類以上的高等級(jí)企業(yè)分別有“進(jìn)出口總值50萬美元以上”、“代理申報(bào)進(jìn)出口報(bào)關(guān)單及進(jìn)出境備案清單總量在2萬票(中西部5000票)以上”、“上一年度代理申報(bào)的進(jìn)出口報(bào)關(guān)單及進(jìn)出境備案清單總量在3000票以上”等涉及企業(yè)經(jīng)營規(guī)模的相關(guān)條件，這讓很多誠信守法的中小微企業(yè)很難成為海關(guān)合作伙伴并享受通關(guān)便利。完全依據(jù)企業(yè)誠信守法狀況、企業(yè)現(xiàn)代化管理水平及其符合監(jiān)管條件的程度進(jìn)行分類定級(jí)，對(duì)于同類等級(jí)的守法企業(yè)，無論規(guī)模大小應(yīng)享受同等便利待遇，實(shí)現(xiàn)了一次大的改革突破。然而，其認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)還可以進(jìn)一步更加細(xì)化、公平。由于貿(mào)易供應(yīng)鏈各節(jié)點(diǎn)企業(yè)因其分工不同，其經(jīng)營模式、風(fēng)險(xiǎn)特征和管理重點(diǎn)亦有差別，可借鑒國際慣例，對(duì)生產(chǎn)、貿(mào)易、報(bào)關(guān)、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)炔煌愋推髽I(yè)進(jìn)一步細(xì)分，對(duì)每一類型企業(yè)有針對(duì)性地制訂風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)，使得評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)更貼近供應(yīng)鏈運(yùn)作實(shí)際。同時(shí)，立足海關(guān)監(jiān)管實(shí)際，在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分類以及各等級(jí)企業(yè)均充分享受對(duì)等權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)于一些主要稅源企業(yè)或者業(yè)務(wù)量占比較重的企業(yè)，可通過簽訂MOU等方式，在企業(yè)實(shí)現(xiàn)更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和更高要求的前提下，海關(guān)可提供更加個(gè)性化的監(jiān)管服務(wù)方案，同時(shí)兼顧“效率”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。最后，還可以引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等力量，充分參與認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)設(shè)定、認(rèn)證實(shí)施過程，提升海關(guān)認(rèn)證管理的權(quán)威性、公正性和專業(yè)性。

(三)公開透明、對(duì)等交換，建立完善企業(yè)合作關(guān)系準(zhǔn)入機(jī)制

在“法無禁止即可為”的前提下，對(duì)于更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求的關(guān)企合作計(jì)劃，企業(yè)基于充分知情權(quán)實(shí)現(xiàn)自愿選擇是關(guān)企平等合作的基礎(chǔ)。因此海關(guān)有義務(wù)預(yù)先幫助企業(yè)充分了解海關(guān)監(jiān)管要求和合作計(jì)劃內(nèi)容，而企業(yè)能夠充分知情、理性評(píng)估、自愿選擇、公平競(jìng)爭(zhēng)、自由退出，在這樣的市場(chǎng)環(huán)境下，自身管理水平高的企業(yè)自然擁有更多的發(fā)展機(jī)遇。相關(guān)舉措包括：一是加強(qiáng)所有海關(guān)法律法規(guī)政策的公開透明，可搭建海關(guān)信息公共服務(wù)平臺(tái)，幫助企業(yè)利用信息化方式隨時(shí)查詢了解海關(guān)管理規(guī)定；二是對(duì)企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估認(rèn)證程序和差別化便利措施等內(nèi)容應(yīng)細(xì)化完善、統(tǒng)一規(guī)范，并向所有企業(yè)公開；三是對(duì)關(guān)企合作計(jì)劃實(shí)施公開透明的清單式管理，統(tǒng)一發(fā)布完備詳細(xì)的“權(quán)責(zé)清單”，由企業(yè)自行評(píng)估選擇；四是探索建立關(guān)企共用平臺(tái)，大部分進(jìn)出境事務(wù)都在平臺(tái)上操作，所有通關(guān)流程、通關(guān)時(shí)效、通關(guān)進(jìn)度企業(yè)均可實(shí)時(shí)查詢、及時(shí)應(yīng)對(duì)。通過上述規(guī)范、詳細(xì)的信息公開透明，以營造一個(gè)穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，全面降低企業(yè)的制度性交易成本。

(四)守法便利、獎(jiǎng)罰分明，切實(shí)貫徹“由企及物”管理理念和模式

致力于打造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境同時(shí)要求保證制度有效性的充分發(fā)揮。因此，海關(guān)應(yīng)實(shí)現(xiàn)從注重貨物管理向“以企業(yè)為單元”進(jìn)行管理的模式轉(zhuǎn)變，將企業(yè)評(píng)估分類結(jié)果運(yùn)用至海關(guān)作業(yè)全流程，實(shí)現(xiàn)分類作業(yè)，對(duì)不同等級(jí)企業(yè)便利舉措充分拉開等次、獎(jiǎng)罰分明，讓高資信企業(yè)的利益在海關(guān)管理過程中充分得償，以此夯實(shí)企業(yè)誠信守法的動(dòng)力機(jī)制。例如，對(duì)高資信企業(yè)適用信任放行與事后稽查模式；對(duì)較低等級(jí)企業(yè)采取單證驗(yàn)放和事后稽查相組合；對(duì)失信企業(yè)要依法查處，并及時(shí)調(diào)整信用等級(jí)，密切監(jiān)控其進(jìn)出口活動(dòng)。通過自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管模式改革，對(duì)高資信企業(yè)的管理，要徹底將“逐票實(shí)時(shí)”的審核式管理變?yōu)椤昂罄m(xù)抽查”的監(jiān)控式管理，將過分集中于事中通關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)管模式進(jìn)行“前推后移”，變?yōu)榧訌?qiáng)事前風(fēng)險(xiǎn)分析和以后續(xù)稽核查為主，在通關(guān)過程中賦予高資信企業(yè)最大程度的便利化和自主權(quán)，形成高度信賴、寬松友好的關(guān)企關(guān)系。

(五)充分放權(quán)、管精管好，構(gòu)建關(guān)企互動(dòng)型治理方式

從自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管實(shí)踐來看，目前關(guān)企關(guān)系構(gòu)建的主要困難有三：一是企管、稽查等領(lǐng)域監(jiān)管資源緊缺與業(yè)務(wù)量快速增長、監(jiān)管要求不斷提高的矛盾加劇凸顯；*區(qū)內(nèi)企業(yè)基數(shù)大、種類多，且隨著自貿(mào)區(qū)掛牌運(yùn)作，海關(guān)新注冊(cè)企業(yè)數(shù)激增，據(jù)上海海關(guān)企管處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2013年9月29日自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌運(yùn)作以來截至目前，自貿(mào)區(qū)海關(guān)注冊(cè)企業(yè)總數(shù)已近2.4萬家家，其中超過一半以上為自貿(mào)區(qū)設(shè)立以后的新注冊(cè)企業(yè)數(shù)量。二是標(biāo)準(zhǔn)制訂和評(píng)估認(rèn)證等環(huán)節(jié)技術(shù)要求高，加之社會(huì)征信體系和信息化水平不完善，實(shí)施有效分類管理難度大；三是我國海關(guān)實(shí)踐探索仍落后于國際先進(jìn)水平，在接軌國際標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施國際互認(rèn)方面亟待進(jìn)一步推進(jìn)。*以上海關(guān)區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，目前我國海關(guān)與歐盟、韓國、新加坡、香港3個(gè)國家和地區(qū)的海關(guān)簽訂了AEO互認(rèn)協(xié)議，關(guān)區(qū)內(nèi)485高級(jí)認(rèn)證企業(yè)(其中自貿(mào)區(qū)內(nèi)153家)在國家和地區(qū)開展外貿(mào)活動(dòng)時(shí)，均可享受AEO企業(yè)待遇。但是彼此間相互合作、有效實(shí)施的具體操作層面仍在不斷改進(jìn)完善中，且對(duì)于美國等其他貿(mào)易伙伴的合作也尚在探索之中。因此，在關(guān)企關(guān)系構(gòu)建中，海關(guān)必須進(jìn)一步改變主導(dǎo)權(quán)過于集中于海關(guān)的現(xiàn)狀，向企業(yè)和社會(huì)放權(quán)，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，全面正確履職盡責(zé)，以在優(yōu)化關(guān)企關(guān)系、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管方面實(shí)現(xiàn)大的突破。具體途徑主要有：一是在企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)規(guī)則的制定上，應(yīng)借鑒國際慣例，改變海關(guān)單方面出臺(tái)的現(xiàn)狀，由海關(guān)與企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)共同磋商制訂，以需求為導(dǎo)向充分達(dá)成共識(shí)。二是對(duì)于專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，例如風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系設(shè)立調(diào)整，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和等級(jí)認(rèn)證等方面，引入專業(yè)的審計(jì)、會(huì)計(jì)部門以及國際權(quán)威的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)參與合作、提供幫助。三是推動(dòng)企業(yè)深度參與海關(guān)流程再造、模式創(chuàng)新。在此方面，上海海關(guān)已有很多先行先試的探索，并將進(jìn)一步常態(tài)化，為海關(guān)制度創(chuàng)新提供充足動(dòng)力和來源。例如，海關(guān)積極利用企業(yè)現(xiàn)代化的管理技術(shù)和管理制度，探索對(duì)實(shí)行企業(yè)資源計(jì)劃系統(tǒng)(ERP)和倉儲(chǔ)管理系統(tǒng)(WMS)管理的企業(yè)，實(shí)施聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，分別實(shí)現(xiàn)“工單核銷”與“物流動(dòng)態(tài)監(jiān)控”的“嵌入式管理”，將海關(guān)監(jiān)管對(duì)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營的干擾降到最低。此外，在自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大開放、打造總部經(jīng)濟(jì)*自貿(mào)區(qū)正在深入推進(jìn)亞太營運(yùn)商計(jì)劃，支持建立集貿(mào)易、物流、結(jié)算功能為一體的亞太營運(yùn)中心，支持其在區(qū)內(nèi)形成區(qū)域訂單中心和供應(yīng)鏈管理中心。的過程中，海關(guān)更應(yīng)與跨國公司加強(qiáng)合作，借助與全球貿(mào)易鏈競(jìng)爭(zhēng)的主體的合作，將國際通行規(guī)則、先進(jìn)制度和經(jīng)驗(yàn)引入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，推動(dòng)國際互認(rèn)進(jìn)程。

(六)平等對(duì)話、深度合作，建立更加開放的關(guān)企交流協(xié)作方式

在構(gòu)建關(guān)企伙伴關(guān)系過程中，常態(tài)化的平等對(duì)話和監(jiān)督制約機(jī)制，是深化關(guān)企合作，實(shí)現(xiàn)主體平等和企業(yè)權(quán)益的有效保障。主要包括：一是建立定期的關(guān)企交流和信息互換制度，在12360服務(wù)熱線基礎(chǔ)上開發(fā)上線統(tǒng)一的投訴建議處置反饋的信息化平臺(tái)。二是建立日常關(guān)務(wù)的跟蹤服務(wù)和協(xié)調(diào)機(jī)制，完善現(xiàn)有企業(yè)聯(lián)絡(luò)人制度，探索建立海關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)專員制度，由海關(guān)專家直面企業(yè)實(shí)施對(duì)口跟蹤服務(wù)，為企業(yè)在宏觀政策指導(dǎo)、微觀通關(guān)作業(yè)等方面提供即時(shí)幫助。三是建立健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，在與企業(yè)發(fā)生執(zhí)法爭(zhēng)議時(shí)，在行政復(fù)議、行政訴訟等傳統(tǒng)方式基礎(chǔ)上，海關(guān)可探索與企業(yè)通過磋商方式或提交仲裁機(jī)構(gòu)解決，特別是在執(zhí)法自由裁量權(quán)行使過程中，應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的平等磋商，充分保障企業(yè)權(quán)益。四是健全監(jiān)督制約機(jī)制，在加強(qiáng)海關(guān)對(duì)企業(yè)監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)科學(xué)量化評(píng)價(jià)海關(guān)服務(wù)，定期開展企業(yè)滿意度測(cè)評(píng)，將企業(yè)對(duì)海關(guān)工作的評(píng)價(jià)納入績效考核，在機(jī)制上將企業(yè)作為海關(guān)日常監(jiān)管、行政執(zhí)法工作的評(píng)價(jià)主體之一，將海關(guān)行政行為置于企業(yè)的客觀評(píng)價(jià)和有效監(jiān)督之中。

(七)信息共享、制約有效，加快推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)

信用制度是整個(gè)市場(chǎng)有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，也是海關(guān)有效實(shí)施分類管理、構(gòu)建關(guān)企合作伙伴關(guān)系的重要保障。因此，以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)積極推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。自貿(mào)區(qū)海關(guān)可以從以下幾方面推動(dòng)實(shí)施：一是積極參與區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的企業(yè)信息共享公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，并通過推進(jìn)信息化系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)與檢疫、工商、稅務(wù)等執(zhí)法單位以及銀行等金融機(jī)構(gòu)的信息共享，為全面充分掌握企業(yè)狀況提供充足的信息保障。二是建立健全信息公開制度，對(duì)違法企業(yè)名單和相關(guān)情況定期公布，通過強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督形成倒逼約束機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)守法自律意識(shí)。三是積極推進(jìn)“單一窗口”建設(shè)，推動(dòng)在執(zhí)法部門間實(shí)現(xiàn)“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”，提升海關(guān)實(shí)施企業(yè)分類管理成效，營造“守法便利、褒揚(yáng)誠信、懲戒違法”的整體市場(chǎng)環(huán)境。以上措施已經(jīng)啟動(dòng)實(shí)施，下一階段，可以在提升信用信息應(yīng)用方面加大力度、進(jìn)一步提升信用管理效能。

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(責(zé)任編輯趙世璐)

* 作者簡(jiǎn)介：邱海瀅，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)工作組副組長； 楊琍，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)工作組辦公綜合組副組長；楊黎，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)工作組副科級(jí)干部。

Studies on the Establishment of a New Type of Customs-Business Partnership in the Development of Pilot FTZ

Qiu Haiying，Yang Li，Yang Li

Abstract：With the further development of global economic integration and the increasing stress in non-conventional duties focusing on trade security and facilitation，customs administrations around the world are actively innovating the philosophies and patterns of control and advocating the establishment of customs-business partnership，which has now turned into an essential cornerstone of modern customs system.China Customs is facing a significant issue on how to take the FTZ as the “experimental field” to develop a new type of more scientific and better partnership between customs and businesses，to innovate the trade control system by further transforming its own functions，and to better serve the national economic transform by guiding and improving foreign trade market system.The article briefly introduces the basic theories and systems of customs-business partnership，and analyzes the meanings of developing a new type of customs-business partnership in the development of FTZs，and the current situation and existing problems of customs-business partnership in China.Next the article reviews the practices of customs administrations of developed countries and territories in the development of customs-business partnership，and derives the experience and values concluded in five phrases，namely “shared responsibility，equivalence in authority and accountability，risk management，standard procedure，and engagement in collaboration”.Finally，the article proposes the pathways to establish a new type of customs-business partnership in the development of FTZs from the following seven perspectives：legislations，classification of businesses，market access，physical control，coordination，communication and credit management.

Keywords：A New Type of Customs-business Partnership；Equivalence in Authority and Accountability；Classification of Businesses；Shift from Company to Goods