賀文華

(湖南區(qū)域經(jīng)濟研究中心,湖南 邵陽 422000;邵陽學(xué)院 經(jīng)濟與管理系,湖南 邵陽 422000)

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湖南西部縣域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況、困境及對策
——基于隆回縣277份調(diào)查問卷

賀文華

(湖南區(qū)域經(jīng)濟研究中心,湖南 邵陽 422000;邵陽學(xué)院 經(jīng)濟與管理系,湖南 邵陽 422000)

[摘要]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較利益偏低誘致農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模擴大引發(fā)農(nóng)村土地拋荒。農(nóng)村土地拋荒為推動土地流轉(zhuǎn)提供條件,勞動力和土地的自由流動有利于生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地拋荒;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);現(xiàn)代農(nóng)業(yè);經(jīng)營規(guī)模

一、引言

自聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生了巨大變化。糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長,農(nóng)民收入快速增加,農(nóng)村生活質(zhì)量逐步改善。但隨賣糧難問題凸顯以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較利益低下,推動農(nóng)村剩余勞動力向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。隨著城鄉(xiāng)信息交換,農(nóng)業(yè)經(jīng)營的弱勢日益彰顯,農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象逐步蔓延。誰來種田、如何種田等問題的解決更顯緊迫。農(nóng)村勞動力流動、農(nóng)村土地拋荒是資源優(yōu)化配置的訴求,為優(yōu)化配置土地、勞動、資本等生產(chǎn)要素,提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提供了契機。為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),擴大經(jīng)營規(guī)模,進而改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了平臺。土地流轉(zhuǎn)成為學(xué)者關(guān)注的熱點,諸多學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、模式、影響以及土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系進行闡述。胡新艷、羅必良、王曉海研究廣東土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果表明,廣東農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn),既沒改善經(jīng)營規(guī)模,亦沒能緩解農(nóng)地細碎化問題,卻引發(fā)了農(nóng)戶種植行為的普遍“去糧化”[1]。羅樹明認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟條件下優(yōu)化資源配置的重要手段。創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式能夠推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[2]。張艷研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)包、股份合作、土地銀行三種典型模式。要加快土地流轉(zhuǎn),則要健全土地流轉(zhuǎn)機制、市場體系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體系和農(nóng)村社會保障體系[3]。楊群認為土地流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要,也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)和前提,通過土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[4]。許經(jīng)勇研究發(fā)現(xiàn),實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),是解決如何種地,誰來種地的重要途徑[5]。劉濤認為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,必須在堅持土地集體所有的基礎(chǔ)上,控制激進的土地流轉(zhuǎn),依靠村社集體和中間階層等內(nèi)生力量進行適度、漸進的土地流轉(zhuǎn)[6]。孫云奮和齊春宇認為不同類型的農(nóng)地對農(nóng)民的作用不同,良田對農(nóng)民生活擔(dān)負保障作用,由于保障體系不健全,導(dǎo)致了良田流轉(zhuǎn)困難。而良田流轉(zhuǎn)困難導(dǎo)致山地和嶺地流轉(zhuǎn)困難,于是造成了所有農(nóng)地難以流轉(zhuǎn)的困局[7]。但這些研究沒有具體研究經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)尤其是國家級貧困縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況。也有學(xué)者對湖南邵陽的土地流轉(zhuǎn)狀況進行調(diào)查研究。李中以湖南邵陽市的調(diào)研數(shù)據(jù)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入的關(guān)系進行實證研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參與農(nóng)戶同未參與農(nóng)戶相比,人均純收入、非農(nóng)務(wù)工人均純收入和農(nóng)村土地出租人均純收入都明顯增加[8]。劉玉婷對湖南省隆回縣橫板橋鎮(zhèn)曾家村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民不愿意長期流轉(zhuǎn)土地,難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營是曾家村農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的主要問題[9]。為了解貧困地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況,選取了集中連片特殊困難地區(qū)范圍內(nèi)的國家扶貧開發(fā)工作重點縣為調(diào)研對象。湖南邵陽市區(qū)域內(nèi)有隆回縣、邵陽縣、城步縣為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。立足先期的調(diào)研成果,以湖南隆回縣為調(diào)研對象,在調(diào)研期間得到隆回縣相關(guān)職能部門的大力支持,以訪談和問卷調(diào)查相結(jié)合的方法研究隆回縣的土地流轉(zhuǎn)狀況。自2014年10月至2015年8月,多次去隆回縣調(diào)研,在調(diào)研過程中,共發(fā)放問卷350份,收回338份。問卷的發(fā)放特別要感謝隆回縣委常委、組織部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長周玉祥的大力支持。由于周部長的支持,問卷遍及隆回縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的212個行政村。收回的338份問卷中因有些問卷空白太多,考慮問卷分析結(jié)論的可信度和可比性,從中選取了277份有效問卷。

二、隆回縣的地理特征及經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r

湖南省邵陽市隆回縣地處湘中偏西南,雪峰山脈西南端,東西窄,南北長,總面積2 866平方公里,居住有漢、回、瑤等24個民族,轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn),2014年年末總?cè)丝?22.24萬。境內(nèi)山、丘、崗、平地貌類型齊全,山地占40.35%,丘陵占25.29%,崗地占18.565%,山原占7.53%,平原占5.64%,水域占2.63%?？h境自東南向西北呈階梯式遞升,形成南部丘崗區(qū)、西北山原區(qū)、北部山地區(qū)3個地貌區(qū)?？h境內(nèi)山丘屬雪峰山脈,共有海拔800米以上的山峰 647座,其中1 500米以上的73座,全部分布于縣境西北部和北部?？h域?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)濕潤氣候,氣候溫和,四季分明,雨量集中,前濕后干,且南北差異較大。年日平均氣溫11～17℃。年平均無霜期281.2天。年平均降水量1 427.5毫米。境內(nèi)河流分屬資水水系和沅水水系。隆回縣有流長5公里、流域面積10平方公里以上的河流71條,總長2 073.5公里,河網(wǎng)密度0.77公里/平方公里。年均地表徑流總量22.47億立方米,地下水年前儲量3.6～4.8億立方米。邵陽經(jīng)濟發(fā)展遠落后于湖南經(jīng)濟整體水平,隆回縣的經(jīng)濟發(fā)展則落后于邵陽的整體水平。湖南省2014年地區(qū)生產(chǎn)總值27 048.5億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值40 287元(按常住人口計算,下同)。2014年邵陽市地區(qū)生產(chǎn)總值1 261.61億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值17 498元。邵陽與湖南經(jīng)濟發(fā)展的龍頭相比,差距更大。2014年長沙地區(qū)生產(chǎn)總值7 824.81億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值達107 683元。隆回縣的經(jīng)濟狀況與發(fā)展較快地區(qū)相比,差距更顯嚴(yán)重。2014年隆回縣地區(qū)生產(chǎn)總值126.07億元,人均地區(qū)生產(chǎn)總值為11 486元。若按戶籍人口計算,人均地區(qū)生產(chǎn)總值為10 313元。如何脫貧致富,縮小隆回縣與省內(nèi)其他縣域的經(jīng)濟發(fā)展差距,形勢日顯嚴(yán)峻。隆回縣是一個人口多、底子薄,生產(chǎn)經(jīng)營以農(nóng)業(yè)種植為主的農(nóng)業(yè)縣。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式也正逐步發(fā)生演化,2014年隆回縣規(guī)模以上企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值533 721萬元,新建農(nóng)民專業(yè)合作社省級示范社1個,新增農(nóng)村專業(yè)合作組織78家。2014年農(nóng)業(yè)機械總動力292 560千瓦。因而隆回縣要利用政策支持把握發(fā)展機遇,優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu),縮小經(jīng)濟發(fā)展差距,利用比較優(yōu)勢實施趕超戰(zhàn)略,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)須依靠農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn),擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。

三、隆回縣的土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查

根據(jù)隆回縣土地流轉(zhuǎn)的南北區(qū)域差異特點,南面的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)初具規(guī)模,而北面只是零碎而分散的土地流轉(zhuǎn),因而,在調(diào)研的過程中,選取南面的三閣司鎮(zhèn)和灘頭鎮(zhèn)兩個鎮(zhèn)進行實地調(diào)查和訪談,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則用發(fā)放問卷的方式進行調(diào)查分析。

(一)三閣司鎮(zhèn)和灘頭鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)狀況

由于隆回按地理區(qū)位特征分為南面和北面,北面主要是山地,土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模對隆回南面的三閣司鎮(zhèn)和灘頭鎮(zhèn)進行重點調(diào)查。三閣司鎮(zhèn)位于隆回縣南部,距縣城10公里,轄52個村,3個居委會,492個村民小組,總?cè)丝?.2萬。耕地總面積43 250余畝,其中水田28 580余畝,旱土14 667畝,人均耕地約0.6畝,人均水田面積約0.4畝,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入是農(nóng)民收入的主要來源。三閣司鎮(zhèn)已有11個村集中流轉(zhuǎn)土地總面積達4 535.05畝,發(fā)展家庭農(nóng)場1個。引進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)6家。2014年7月1日起,安樂村千畝生態(tài)農(nóng)林基地項目在全國各大招商網(wǎng)站進行為期1個月的招商宣傳,經(jīng)實地考察、專家評審、招商談判后,8月25日安樂村正式與廣東省韶關(guān)市湞江區(qū)徐記花木場簽約,引進5 000萬元投資項目,為推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,增加社會就業(yè)起了十分重要的作用。

灘頭鎮(zhèn)位于隆回縣東南方,地處隆回、邵陽和新邵三縣的交界地,距縣城22公里、上瑞高速隆回周旺出口4公里。灘頭鎮(zhèn)轄87個村,3個居委會,671個村民小組,18 974戶,農(nóng)業(yè)人口74 089人,總面積198.32平方公里,耕地面積62 846畝,其中水田43 689畝,旱土18 906畝。人均耕地面積0.85畝,人均水田面積0.59畝,人均擁有耕地和水田面積比三閣司鎮(zhèn)略高。2014年灘頭鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積5 693畝,涉及農(nóng)戶1 790戶,分別占承包面積和承包戶數(shù)的的9.1%和9.4%。灘頭鎮(zhèn)出現(xiàn)了多樣化的土地流轉(zhuǎn)模式,轉(zhuǎn)包模式流轉(zhuǎn)土地2 256畝,涉及農(nóng)戶705戶,占總流轉(zhuǎn)面積的39.6%;出租模式流轉(zhuǎn)土地1 530畝,涉及農(nóng)戶447戶,占總流轉(zhuǎn)面積的26.8%;轉(zhuǎn)讓模式流轉(zhuǎn)土地108畝,涉及農(nóng)戶32戶,占總流轉(zhuǎn)面積的1.8%;代耕代種模式主要是農(nóng)戶將種不了或不愿種的土地轉(zhuǎn)包給愿意種的農(nóng)戶,這種承包關(guān)系多發(fā)生在兄弟姐妹、親戚朋友之間,一般為無償轉(zhuǎn)包,集體與原承包戶經(jīng)營權(quán)關(guān)系不變。代耕代種模式流轉(zhuǎn)土地1 799畝,涉及農(nóng)戶606戶,占總流轉(zhuǎn)面積的31.6%。2012年,萬順植保專業(yè)合作社在三面村租賃土地300畝建成蔬菜基地。2014年種植大戶胡仙在金湖村、石陂村等村租賃土地800畝。其中300畝由種植大戶免費提供種子、肥料和技術(shù)支持,農(nóng)戶實行分散經(jīng)營,稻谷統(tǒng)一回收,無論收益如何每畝按不低于中稻1 000斤的產(chǎn)量以4元/斤的市場價支付給農(nóng)戶;三面村依托三面玉米專業(yè)合作社發(fā)展訂單農(nóng)業(yè),按照“合作社+農(nóng)戶”的模式建成3 000畝高產(chǎn)玉米基地。該基地由合作社向農(nóng)戶免費提供種子,按高于市價20%的價格收購,促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。引進業(yè)主羅路軍大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)葡萄,在青龍村建成300畝葡萄基地;2014年8月,灘頭鎮(zhèn)三溪茶油開發(fā)有限公司投資600萬元興建油茶基地,基地占地600畝,位于三溪村,其中荒崗坡地種植500畝,平畈地種植100畝,三年后可正式投產(chǎn),按畝產(chǎn)值3 000元,除去有機復(fù)混肥、平整土地等成本和人工管理費2 000元外,每畝可獲純利1 000元,遠高于傳統(tǒng)經(jīng)濟作物的生產(chǎn)效益。土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)多樣化經(jīng)營,同時出現(xiàn)了農(nóng)戶種植行為的“去糧化”。但流入資金與勞動和土地優(yōu)化配置,在增加就業(yè)的同時也提高農(nóng)民收入水平。

(二)隆回縣土地流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查問卷分析

1.農(nóng)戶擁有土地面積狀況

為了解隆回縣土地流轉(zhuǎn)的具體狀況,在訪談的基礎(chǔ)上制定調(diào)查問卷,問卷分為兩個部分:A部分是農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查;B部分為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查。問卷調(diào)查信息填報方式分為兩種:一種是現(xiàn)場提問填報;一種是隆回縣的農(nóng)口部門組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)人員發(fā)放、填報和回收,最后回收問卷338份,其中有效問卷277份。277戶農(nóng)戶分布于18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的212個行政村(其中有一份問卷是鴨田一村民把承包8組的集體土地處理為其擁有耕地,因而耕地面積有147畝,拉高了耕地平均數(shù),但其他信息均可靠,因樣本偏少而保留為有效問卷)。18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布情況是隆回縣南面和北面各9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隆回南面的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為六都寨、周旺、南岳廟、荷田、荷香橋、山界、西洋江、巖口、雨山;隆回北面的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為金石橋、高平、七江、司門前、小沙江、鴨田、羊古坳、大水田、羅洪。

從農(nóng)戶擁有土地數(shù)量看,南面的六都寨、山界、雨山和北面的七江、司門前、小沙江,有土地面積低于1畝的農(nóng)戶。其中山界回族鄉(xiāng)低于1畝的是槎江、千秋、黃羊三個村的農(nóng)戶,其擁有土地面積0畝,是失地農(nóng)民。雨山鎮(zhèn)低于1畝的是肖山村的農(nóng)戶,土地面積為0.8畝。土地面積擁有量主要集中在1～3畝和3～5畝兩個區(qū)間,擁有1～3畝的農(nóng)戶有152戶,擁有3～5畝的85戶,兩者占整個被調(diào)查農(nóng)戶的85.56%?？偟膩碚f,北面農(nóng)戶擁有土地面積略高于南面農(nóng)戶(表1)。

2.農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)狀況

調(diào)查的樣本數(shù)除六都寨和鴨田兩個鎮(zhèn)的被調(diào)查戶數(shù)分別為21戶和16戶外,其他各鎮(zhèn)的問卷份數(shù)都是15份。問卷結(jié)果顯示隆回土地流轉(zhuǎn)數(shù)量較少,難以擴大經(jīng)營規(guī)模,不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)問卷設(shè)計按流轉(zhuǎn)方向分為流出和流入。除六都寨和鴨田外,其他16鎮(zhèn)被調(diào)查的15戶農(nóng)戶中9戶以上沒有土地流出的鎮(zhèn)有10個,其中巖口鎮(zhèn)被調(diào)查的15戶家庭沒有土地流出。南面土地流出狀況較好的有六都寨和西洋江,北面土地流轉(zhuǎn)狀況較好的有鴨田、羊古坳和羅洪。從土地流入來看,沒有流入的鎮(zhèn)有周旺、荷香橋、七江、司門前、小沙江、鴨田、羊古坳。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的鎮(zhèn)有6個,六都寨、荷田、巖口、雨山、高平5鎮(zhèn)流入大于100畝的各一戶,南岳廟和巖口各有一戶流入超過1000畝。

表1　隆回縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)212個村277戶農(nóng)戶擁有土地面積狀況　　戶

資料來源:數(shù)據(jù)根據(jù)問卷計算整理。下表同。

表2　隆回縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)212個村277戶農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)狀況　　戶

從土地流轉(zhuǎn)的使用用途看,用于種植業(yè)的占89.47%,用于林地的占5.85%,用于住房用地的占4.68%,其他占0.58%。在農(nóng)村大量住宅地閑置的情況下,仍有一部分耕地流轉(zhuǎn)為住宅用地。從耕地流轉(zhuǎn)方式的調(diào)查結(jié)果可看出,主要流轉(zhuǎn)方式是土地租賃,占調(diào)查樣本的68.39%,其后依次是委托代耕占22.99%、土地轉(zhuǎn)讓占4.60%,其他農(nóng)戶的土地以土地托管、土地轉(zhuǎn)讓、土地轉(zhuǎn)包、土地互換等方式流轉(zhuǎn),占4.02%。耕地流出對象的調(diào)查結(jié)果顯示,44.36%村民的土地選擇在村民之間流轉(zhuǎn),47.37%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)對象為專業(yè)大戶,5.26%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)選擇對象是企業(yè),選擇村集體或集體性質(zhì)組織的占3.0%。對流轉(zhuǎn)期限的調(diào)查顯示,不足1年的占7.2%,1～3年的占35.2%,3～10年的占24.8%,10～30年的占10.4%,不定期限的占22.4%。土地流出原因調(diào)查的問卷設(shè)計為多選題,其中大部分選擇的是自己耕種成本高、收入低和外出打工沒空打理。耕地流出的主要補償形式是收取租金和實物折價兩種方式。定價介于每年30～600元不等。大部分介于200～300元之間。至于憑證的確立,簽訂合同的占樣本數(shù)的32.06%,第三方證明的占9.92%,口頭協(xié)議的占56.49%,與訪談?wù){(diào)查結(jié)果吻合。土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的滿意度調(diào)查結(jié)果顯示很滿意的占25.98%,比較滿意的占45.67%,滿意程度一般的占23.62%,不滿意的占4.33%,0.39%的農(nóng)戶表示很不滿意,說明農(nóng)戶對現(xiàn)狀還是滿意的,滿意度超過95%。農(nóng)戶對現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)存在許多有分歧的看法,反饋意見主要有:因為面積少,耽誤勞力,不如另做其他事;流轉(zhuǎn)自由但收入不多;租用方便,價格低,但難賺錢;流轉(zhuǎn)方便,價格合理,自己要種可隨時收回;看到別的地方搞了土地流轉(zhuǎn),覺得對老百姓來說還是比較公平的;很滿意,因為這樣可以解放勞動力,讓土地承包者和自己達到最大收益;土地流轉(zhuǎn)政策還沒有真正落實到我們這個村;自己耕種,勞動力成本太高,沒有效益;沒有流轉(zhuǎn)機制,遠的地方拋荒,近的地方?jīng)]人承包;土地流轉(zhuǎn)在我們這里成不了氣候,因地理區(qū)位不適用大規(guī)模的機耕機收;流入面積不實,干田荒地一起包,價格不理想;等等。充分表達了農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿和追求利益的訴求。

3.宅基地擁有面積及流轉(zhuǎn)狀況

從農(nóng)村住宅擁有面積的調(diào)查結(jié)果看,擁有住宅面積的多寡極不平衡。農(nóng)村宅基地面積低于90平方米的29戶,其中山界回族鄉(xiāng)占有9戶,其中7戶沒有宅基地,有2戶分別為80平方米和90平方米,尤其是槎江的1戶農(nóng)民既沒有耕地也沒有宅基地。100～120平方米的87戶,120～150平方米的84戶,150平方米以上的77戶。擁有住宅面積最多的是荷香橋鎮(zhèn)雷鳴村的農(nóng)戶,有住宅面積900平方米,住宅面積超過500平方米的有5戶。至于住宅地流轉(zhuǎn)只有很少的幾戶。存在住宅地流入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有周旺、荷田、山界、西洋江、七江、鴨田、羅洪。周旺有1戶把自己的120平方米住宅地全部流轉(zhuǎn)出去,荷田有2戶把各自120平方米和130平方米的住宅地流轉(zhuǎn)出去,山界有3戶存在住宅地流轉(zhuǎn),1戶流入100平方米,其他2戶則分別流出120平方米和130平方米,西洋江有1戶流入50平方米,另一戶流出60平方米,七江有2戶各流出20平方米,鴨田和羅洪各有1戶分別流出60平方米和70平方米。農(nóng)村住宅地的擁有面積差距很大,但流轉(zhuǎn)很少。

表3　隆回縣18鎮(zhèn)212村277農(nóng)戶擁有住宅面積狀況　　戶

由于鴨田有一戶村民把承包8組的山地也填報為擁有的耕地,因而,在統(tǒng)計分析時拉高了平均值。從住宅面積的統(tǒng)計結(jié)果看,最大值是900平方米,最小值為0,均值是145.23,中位數(shù)是130平方米(表4)。但住宅面積的擁有量分化很大。多者有幾套住房。面積小的只有50多平方米。對住宅地流轉(zhuǎn)補償?shù)臐M意度調(diào)查顯示,認為當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)的補償很合理占16.67%,比較合理的占41.67%,滿意度一般的占41.15%,認為不合理的占0.52%。對當(dāng)?shù)卣亓鬓D(zhuǎn)政策的滿意度調(diào)查顯示20.58%的農(nóng)戶表示很滿意,比較滿意的占40.74%,滿意度一般的占35.39%,還有3.29%表示不滿意。滿意度超過了96%。

農(nóng)民對住宅地流轉(zhuǎn)的看法很多,但反饋意見主要有以下情形:有說流轉(zhuǎn)自由,政策較合理,符合農(nóng)民意愿,對流入和流出雙方較合理;有說住宅地是政府給農(nóng)民的福利不能隨便流轉(zhuǎn);有說宅基地流轉(zhuǎn)比較亂,純屬私人行為;有說宅基地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,有人漫天要價,流轉(zhuǎn)時主要依靠人際關(guān)系,不方便;有說農(nóng)村大量宅基地?zé)o人居住,無法管理;有說宅基地流轉(zhuǎn)價格太高,經(jīng)濟條件不能接受;有說雖然不太了解,但對農(nóng)民有好處的都歡迎。

四、隆回縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個多層面、全方位、系統(tǒng)化的問題,需要工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化等協(xié)調(diào)發(fā)展,從隆回縣的現(xiàn)實狀況看,除了地理區(qū)位的山地特點和水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱外,主要還有以下幾個方面的問題。

表4　隆回縣18個鎮(zhèn)212個村

一是土地流轉(zhuǎn)難度較大,難以擴大經(jīng)營規(guī)模。貧困地區(qū)的地理區(qū)位特征主要是丘陵山地,水利設(shè)施較差。隆回的地理特征是北面山區(qū)、南面丘陵,成片面積不大,總的情況是農(nóng)民耕地不足5分地,水田少于3分地。課題組在隆回金石橋龍口灣村的調(diào)研發(fā)現(xiàn),沒有種糧大戶或其他種植大戶來實施規(guī)模經(jīng)營,只有零零碎碎的土地流轉(zhuǎn)。村民想把土地流轉(zhuǎn)出去,但沒有接納對象,有的只是外出打工的村民把土地委托給別人種植,為了不拋荒土地,流轉(zhuǎn)出去的土地不收取任何租金,有的甚至給耕種其土地的農(nóng)戶一定數(shù)量的資金作為購買農(nóng)藥、化肥、種子的補貼。隆回南面雖然有連片耕地存在,但要全部流轉(zhuǎn),需要全部村民同意,只要有幾戶村民不同意,就難以實施規(guī)模經(jīng)營。在隆回三閣司鎮(zhèn)大磨村調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)這樣的現(xiàn)象。農(nóng)戶要用土地種植蔬菜而不愿流轉(zhuǎn)。通過多次協(xié)商,才勉強同意村里用其他的土地與這塊區(qū)域的土地調(diào)換,并附加了諸多條款。還有的僅只因個人恩怨或好惡而不愿流轉(zhuǎn)土地。有的則是對土地存在強烈的依戀情結(jié),尤其是老年人。他們認為連土地都可以放棄的則骨子里已不是農(nóng)民。農(nóng)村土地能否流轉(zhuǎn),很大程度還取決于能否解決農(nóng)民就業(yè)問題。而當(dāng)前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,以外出打工為主要方式,只是一些有一定文化知識和勞動技能的青壯年,其他家庭成員大多仍居住農(nóng)村并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這部分人依靠承包地收入維持基本生活,在一定程度上土地是他們賴以生存的唯一要素。若沒有良好的、穩(wěn)定的預(yù)期經(jīng)濟收益保障,實現(xiàn)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)在短時期難以實現(xiàn)。2014年,在隆回南面的灘頭鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn),灘頭鎮(zhèn)百畝以上規(guī)模經(jīng)營大戶只有30戶,20畝以上規(guī)模經(jīng)營大戶只有67戶,土地流轉(zhuǎn)的范圍還比較小,難以形成規(guī)模經(jīng)營,大多數(shù)農(nóng)戶還沒因為土地流轉(zhuǎn)而獲得更多收益,還沒有因土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地、資本和勞動的優(yōu)化配置,難以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

二是土地流轉(zhuǎn)缺乏市場化機制。土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成,缺乏中介服務(wù),主要依靠地方政府推動。隆回縣雖然設(shè)有土地流轉(zhuǎn)相關(guān)職能部門,但缺乏運作資金以及專業(yè)人才,難以規(guī)范化正常運轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)在政府推動的同時,主要依靠農(nóng)戶之間自發(fā)進行,缺乏土地流轉(zhuǎn)市場和中介組織,信息傳播渠道不暢,阻礙土地流轉(zhuǎn)進程,影響土地流轉(zhuǎn)速度、規(guī)模和效益。

三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理亟待加強。農(nóng)村二輪土地延包時由于多種原因,仍存在諸多問題。有的地方仍未按要求落實二輪土地延包;有的地方土地承包臺帳管理不健全,未辦理土地經(jīng)營權(quán)證,承包合同、臺帳與實際承包地塊不一致,甚至沒有登記臺帳。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩經(jīng)辦雖然根據(jù)具體情況制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書格式,中央層面雖出臺了土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見。但省、市級還未出臺完整的政策體系,缺乏現(xiàn)代化的工作手段,加上管理職能弱化,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益難以得到制度層面的保障,對土地矛盾糾紛缺乏強有力的調(diào)解手段,阻礙土地有序流轉(zhuǎn)。

五、加快隆回縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

在加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中,要保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益。在維護農(nóng)民利益的前提下,優(yōu)化資源配置提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以進一步提高農(nóng)民收入,兼顧公平和效率,讓農(nóng)民分享改革的好處,使農(nóng)民有積極參與改革的激勵,減少改革阻力。由于隆回縣的地理區(qū)位特點是南面丘崗北面山地,北面的山地不能片面追求規(guī)?；?要根據(jù)具體情況適度規(guī)模經(jīng)營,鼓勵以家庭農(nóng)場的方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)。南面丘崗可以充分利用規(guī)模效應(yīng),盡可能利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營優(yōu)勢。

一是加快培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。加快土地確權(quán),積極探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制,通過市場機制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格,逐步建立以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)價格體系。培育和發(fā)展各種類型的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織,健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),切實搞好土地流轉(zhuǎn)信息登記、傳遞。如隆回縣小沙江鎮(zhèn)的伍勇,創(chuàng)辦土流網(wǎng),根據(jù)土流網(wǎng)歷年土地成交數(shù)據(jù)和國家土地評估標(biāo)準(zhǔn),確定客觀的評估價格,并聯(lián)合金融機構(gòu),為農(nóng)民提供土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和土地按揭貸款。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建為土地流轉(zhuǎn)雙方提供便捷、高效的服務(wù),提高了土地流轉(zhuǎn)效率。

二是加強土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理。加大土地流轉(zhuǎn)的對外宣傳力度,建立土地流轉(zhuǎn)合理估值定價機制,對簽約落戶的項目方開辟綠色通道,及時化解矛盾糾紛,確保流轉(zhuǎn)土地良性運轉(zhuǎn)。強化農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)職能,確保包括農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)管理在內(nèi)的行政管理職能的有效履行。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)到村委會的和村委會轉(zhuǎn)租給受讓方的流轉(zhuǎn)合同,都統(tǒng)一制定合同文本樣式作為參考,合同簽訂過程鄉(xiāng)鎮(zhèn)全程鑒證,對合同進行備案,同時將流轉(zhuǎn)農(nóng)戶信息建立電子臺賬。建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機制,盡快出臺《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁規(guī)則》,強化農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)職能,建立土地承包糾紛仲裁機構(gòu),為依法搞好土地糾紛仲裁提供有力保障。

三是制定鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策措施。制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化操作流程,明確經(jīng)發(fā)經(jīng)管辦作為土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心,明確村委會指導(dǎo)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的職責(zé)。促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合,大力發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織,支持專業(yè)戶、專業(yè)村的發(fā)展,推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金,對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶要給予補助,扶持其進城務(wù)工創(chuàng)業(yè)。通過采取土地流轉(zhuǎn)合作方式集中農(nóng)戶土地進行規(guī)模經(jīng)營,并對那些切實帶動農(nóng)戶增收的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進行獎勵,并從扶持資金、稅收政策和技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。

四是依托新型城鎮(zhèn)化加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。提高農(nóng)村人口素質(zhì),加快農(nóng)村群體分化,依托新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)農(nóng)民市民化,加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)化,培育新型職業(yè)農(nóng)民,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培育生產(chǎn)經(jīng)營主體[10]。實現(xiàn)以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民的方式促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。繼續(xù)堅持招商引資,加大項目建設(shè)力度,擴大企業(yè)數(shù)量和規(guī)模,增加就業(yè)崗位,鼓勵企業(yè)更多地吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力就業(yè),使農(nóng)民能夠從土地上脫離出來。同時切實加強農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn),整合培訓(xùn)資源,提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力,繼續(xù)加大勞力輸出力度,健全勞務(wù)協(xié)作機制和信息網(wǎng)絡(luò),引導(dǎo)更多的農(nóng)民在輸轉(zhuǎn)中實現(xiàn)勞務(wù)移民。

五是逐步完善農(nóng)村社會保障機制。對依法取得土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體予以重點政策傾斜,落實財政性以獎代補和農(nóng)業(yè)保險政策,實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)雙方互利共贏。農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障,作為獲取收入的主要來源,作為生老病死的保障。因而,缺乏健全的社會保障制度,就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險的能力,農(nóng)村土地市場發(fā)育的進程也將嚴(yán)重受阻。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的多層次的農(nóng)村保障體系,逐步弱化土地的福利和社會保障功能,為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營保險制度,提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的抗風(fēng)險能力,保障農(nóng)民權(quán)益。完善的社會保障、農(nóng)業(yè)保險體系的構(gòu)建也是實現(xiàn)身份農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變的必要條件,是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),擴大經(jīng)營規(guī)模,提高生產(chǎn)效率,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的應(yīng)有之意。

[ 參 考 文 獻 ]

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[責(zé)任編輯:劉煒]

doi:10.3969/j.issn.1672-5956.2016.03.019

[收稿日期]2016-03-18

[基金項目]湖南省社科基金西部項目立項課題(15YBX055);湖南省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度一般資助課題

[作者簡介]賀文華,1967年生,男,湖南隆回人,邵陽學(xué)院副教授,碩士, 研究方向為經(jīng)濟增長與發(fā)展、世界經(jīng)濟與貿(mào)易,(電子信箱)hewenhua-2002@163.com。

[中圖分類號]F321.1

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-5956(2016)03-0118-07

社會政策與治理研究

(XJK015BZY003)