如果賦予環(huán)保部門一票否決權(quán)，等于是把環(huán)境保護凌駕于人的生存與經(jīng)濟發(fā)展、正義與效率及人權(quán)與產(chǎn)權(quán)等所有其他目標之上，固然是遂了某些環(huán)保人士的愿，但這忽略了政府公共治理多目標性與復(fù)雜性。

陳斌 南方周末評論員

2016年7月2日，十二屆全國人大常委會第二十一次會議審議修改了六部法律，其中包括一部實業(yè)界與環(huán)保人士都非常關(guān)切的法律：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》。環(huán)評法于2002年10月28日通過，2003年9月1日施行，總共有38條（正文35條+附則3條），這一次正文一口氣修改了9條，修改的比例不低。修訂后的新法將于2016年9月1日施行。

有趣的是，對環(huán)評法修訂的看法很極化。有人認為環(huán)評威力與環(huán)保部門權(quán)力均得到了加強，依據(jù)是不僅堵上了“允許建設(shè)項目事后補辦環(huán)評手續(xù)”的口子，而且對環(huán)評未批先建的處罰也加重了，違法者最高將被處以建設(shè)項目總投資額5%的罰款。也有人認為“環(huán)評審批不再作為建設(shè)項目審批核準的前置條件”，乃是動搖環(huán)評威力根基之舉。孰是孰非？

先把結(jié)論撂在這兒：這次修訂，方向是正確的。

要理解這一點，必須要首先理解下述兩個基本的修法考慮。其一，新環(huán)保法于2014年4月24日通過，2015年1月1日施行，相對于舊法修改幅度非常大，如極大加強了違法排污的處罰力度，環(huán)評法在處罰力度等方面也要向其看齊。

其二，在簡政放權(quán)與行政審批改革的大背景下，環(huán)保部門也要減少不適當(dāng)、不必要的行政審批，以創(chuàng)造對實業(yè)更友好的環(huán)境。

說到底，是要在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間進行權(quán)衡，以達到最優(yōu)的均衡點。這應(yīng)該是本次環(huán)評法修訂的內(nèi)在邏輯。我們就攤開來看一看吧。

規(guī)劃環(huán)評：無一票否決

環(huán)評法對環(huán)評的定義是“對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度”。區(qū)分了兩類環(huán)評：規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評。接受環(huán)評的主體，前者是政府，后者是企業(yè)。

根據(jù)環(huán)評法第7-8條與國務(wù)院2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第2條，規(guī)劃環(huán)評又分為兩類：相關(guān)政府部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)開發(fā)利用規(guī)劃，要有綜合性規(guī)劃環(huán)評；工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游與自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃，要有專項規(guī)劃環(huán)評。

可見，規(guī)劃的環(huán)境影響是全局性的，或影響一個區(qū)域所有人所有地方，或影響一個區(qū)域許多人許多地方；建設(shè)項目的環(huán)境影響主要是局部性的，主要影響周邊的人與地方。在這個意義上，面上線上的規(guī)劃環(huán)評重要性與影響度要大大高于節(jié)點式的建設(shè)項目環(huán)評。

規(guī)劃環(huán)評這么重要、影響范圍那么大，是否賦予了環(huán)保部門審批核準的權(quán)力或曰一票否決權(quán)呢？規(guī)劃環(huán)評機構(gòu)是否必須持有環(huán)保部門頒發(fā)的環(huán)評資質(zhì)證書才行呢？答案都是否定的。

根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，編制綜合性規(guī)劃及專項規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃，要編寫環(huán)境影響篇章或者說明；編制專項規(guī)劃，要在報送審批前編制環(huán)境影響報告書，這兩類環(huán)評文件，由規(guī)劃編制機關(guān)編制或者規(guī)劃環(huán)評機構(gòu)編制。前一種路徑意味著規(guī)劃編制機關(guān)完全可以從程序上繞過環(huán)保部門。而且，環(huán)評由環(huán)評機構(gòu)來做，但環(huán)評文件由規(guī)劃編制機關(guān)來編制，干活的與寫報告的，誰為主導(dǎo)是不言而喻的了。

再看由規(guī)劃環(huán)評機構(gòu)組織環(huán)評并編制環(huán)評報告的路徑。有趣的是，截至目前，從來沒有出臺過要求規(guī)劃環(huán)評機構(gòu)具備環(huán)評資質(zhì)的法律法規(guī)或部門規(guī)章。只是，從2003-2006年，環(huán)?？偩?環(huán)保部先后公布過四批“規(guī)劃環(huán)境影響評價推薦單位名單”，總共317家機構(gòu)有被環(huán)保部推薦。既然是推薦，非強制的，那理論上，政府或規(guī)劃編制機關(guān)既可以從推薦名單中選擇，也可以從名單之外自行選定。

除此之外，環(huán)保部門的存在感還是有的。

環(huán)評法第13條規(guī)定，政府在審批專項規(guī)劃草案、作出決策前，應(yīng)當(dāng)先由政府指定的環(huán)保部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書進行審查，并提出書面審查意見。根據(jù)這一條，審查小組，可由環(huán)保部門召集，也可由其他部門召集。不過，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第17條規(guī)定為“在審批前由其環(huán)境保護主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組”。就算審查小組一律由環(huán)保部門召集吧。

環(huán)評法第14條規(guī)定，政府部門在審批專項規(guī)劃草案時，“應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響報告書結(jié)論以及審查意見作為決策的重要依據(jù)”“在審批中未采納環(huán)境影響報告書結(jié)論以及審查意見的，應(yīng)當(dāng)作出說明，并存檔備查”。本次環(huán)評法修改，這一條又增加一款：“審查小組提出修改意見的，專項規(guī)劃的編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境影響報告書結(jié)論和審查意見對規(guī)劃草案進行修改完善，并對環(huán)境影響報告書結(jié)論和審查意見的采納情況作出說明；不采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由?！笨梢?，規(guī)劃編制機關(guān)對規(guī)劃環(huán)評與審查意見是有權(quán)不采納的，審查小組及其背后的環(huán)保部門沒有一票否決權(quán)。只有規(guī)劃審批機構(gòu)對規(guī)劃才有核準與否決權(quán)。

公共治理：多目標性

總之，環(huán)保部門對規(guī)劃環(huán)評機構(gòu)只是推薦，并無強制認證環(huán)評資質(zhì)之權(quán)；由環(huán)保部門召集的審查小組，對規(guī)劃環(huán)評只能提審查意見，并無審批核準之權(quán)。對這種安排，某些環(huán)保人士是不滿意的，他們主張給環(huán)保部門對規(guī)劃環(huán)評的一票否決權(quán)。如何看待這種主張？

如果賦予環(huán)保部門一票否決權(quán)，那就意味著至少有兩個政府部門對規(guī)劃有否決權(quán)了：一是環(huán)保部門，規(guī)劃環(huán)評被否決了，就等于整個規(guī)劃被否決了；二是規(guī)劃審批機構(gòu)，但只有在環(huán)保部門審批核準規(guī)劃環(huán)評之后，規(guī)劃審批機構(gòu)才有機會對規(guī)劃進行核準或否決。很顯然，由于環(huán)保部門與規(guī)劃審批機構(gòu)的否決權(quán)是前后并聯(lián)的關(guān)系，被置于流程前端的環(huán)保部門否決權(quán)優(yōu)先級更高、實質(zhì)權(quán)力更大。就好比能不能進一流名校由A說了算，能不能畢業(yè)拿學(xué)位由B說了算，A與B哪一方權(quán)力更大是不言而喻的。

這種安排，等于是把環(huán)境保護凌駕于人的生存與經(jīng)濟發(fā)展、正義與效率及人權(quán)與產(chǎn)權(quán)等所有其他目標之上，固然是遂了某些環(huán)保人士的愿，但這忽略了政府公共治理多目標性與復(fù)雜性。

政府公共治理是一個多目標的復(fù)雜函數(shù)，不計代價、不顧其他同階及高階目標，只顧實現(xiàn)一個目標效果最大化的做法，既是錯誤的，也是有害的。把環(huán)境保護總體上置于人的生存之上，或把所謂的“動物權(quán)”“植物權(quán)”至于人權(quán)之上，乃是率獸食人，有何合理性可言？

從宏觀上看，有效率且公正的環(huán)境保護，應(yīng)該是在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護與產(chǎn)權(quán)保護、動植物的生存與人的生存等關(guān)系之間進行有效的權(quán)衡。在制度設(shè)計上，就反應(yīng)為讓政府審批機構(gòu)站在一個超越部門利益與部門目標的更高位置，對較多代表環(huán)保部門立場的規(guī)劃環(huán)評及審查意見與較多代表其他部門立場的整個規(guī)劃進行權(quán)衡，獨享規(guī)劃的核準與否決權(quán)。

在一個審批流程中，有且僅有一個部門享有否決權(quán)的程序設(shè)計才是合理的。新環(huán)評法繼續(xù)維護了這一設(shè)計，是極為明智的。

項目環(huán)評簡政放權(quán)

現(xiàn)在看建設(shè)項目環(huán)評。根據(jù)舊環(huán)評法，環(huán)保部門對建設(shè)項目環(huán)評是有一票否決權(quán)的，本次修訂之后，一票否決權(quán)有什么變化？要回答這個問題，得先理解建設(shè)項目環(huán)評修訂的邏輯。

與許多人想象的相反，環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)是非常大的，主要體現(xiàn)在對建設(shè)項目環(huán)評的審批核準及日常的上門檢查與處罰上，不亞于消防部門的權(quán)力。

這種審批與執(zhí)法權(quán)力提供了尋租與腐敗的空間。2014年兩會時，新華網(wǎng)刊發(fā)報道《環(huán)保部門腐敗趨于高發(fā) 代表委員：比霧霾更可怕》，列舉了多個案子：2013年安徽環(huán)保領(lǐng)域大案窩案，共查辦133人；2012年江蘇南通系列環(huán)保窩案，30余人落馬；2007年浙江杭州環(huán)保系統(tǒng)腐敗案，共涉及杭州13個區(qū)縣90多人。

本次環(huán)評法修訂，在縮減環(huán)保部門行政審批方面可圈可點。第一，刪除了第17條第2款“涉及水土保持的建設(shè)項目，還必須經(jīng)水行政主管部門審查同意的水土保持方案”。涉及所謂的水評（水影響評價）。2015年4月，總理李克強說：“現(xiàn)在要建一個項目評估環(huán)節(jié)實在太多了：環(huán)評、水評、能評、安評、震評、交評、災(zāi)評、文評、雷評、氣評……”減少了一個建設(shè)項目環(huán)評審查的主體，讓企業(yè)緩了一口氣。

第二，取消了建設(shè)項目環(huán)評預(yù)審制度。原來規(guī)定“建設(shè)項目有行業(yè)主管部門的，其環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表應(yīng)當(dāng)經(jīng)行業(yè)主管部門預(yù)審后，報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批”，少了一家婆婆之后有利于縮減整個流程的時間、減輕企業(yè)的制度費用。

上述兩條乃是把建設(shè)項目環(huán)評審查的權(quán)力歸并到了環(huán)保部門手中。

第三，環(huán)保部負責(zé)把建設(shè)項目分為三類：可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書；可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告表；對環(huán)境影響很小、不需要進行環(huán)境影響評價的，應(yīng)當(dāng)填報環(huán)境影響登記表。第三類項目填報的環(huán)境影響登記表現(xiàn)在改行備案制，這一條是環(huán)保部門縮減權(quán)力，能免除不少企業(yè)的負擔(dān)。

上述三大修訂的邏輯，就是簡政放權(quán)的邏輯。

項目環(huán)評：并行否決權(quán)

現(xiàn)在看本次環(huán)保法最重大的一個修訂，也是簡政放權(quán)的邏輯。

舊環(huán)評法第25條規(guī)定：建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。這一條確立了所謂的“環(huán)評前置”，即項目環(huán)評的行政審批要優(yōu)先于項目可行性研究報告審批與項目核準，環(huán)保部門如果沒有通過項目環(huán)評，那就游戲結(jié)束了。

正是這一條，賦予了環(huán)保部門對建設(shè)項目環(huán)評的一票否決權(quán)，等于是環(huán)保部門與項目審批部門先后享有項目否決權(quán)，串聯(lián)關(guān)系決定了環(huán)保部門享有的是優(yōu)先級否決權(quán)。最早正是這一條，令環(huán)保部門崛起為核心實權(quán)部門，令環(huán)保與消防成為企業(yè)需要花最大力氣與最多資源來應(yīng)對的兩個監(jiān)管機構(gòu)。

新環(huán)評法將該條改為：建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。最大的改動是刪除了“該項目審批部門不得批準其建設(shè)”。這意味著“環(huán)評審批不再作為建設(shè)項目審批核準的前置條件”，環(huán)保部門的環(huán)評審批與項目審批部門的項目可行性研究報告審批與項目核準成了并聯(lián)關(guān)系，可同時進行。

那么，理論上就會出現(xiàn)一個問題：如果環(huán)保部門否決了企業(yè)的建設(shè)項目環(huán)評，但項目審批部門卻同意了項目可行性研究報告、核準了項目，那企業(yè)是開工還是不開工？由于現(xiàn)在是環(huán)保部門與項目審批部門享有并行且獨立的否決權(quán)，企業(yè)是不能開工的。

這種安排的好處，一是縮減了項目審批時間，二是讓環(huán)保部門的優(yōu)先級否決權(quán)變更為同等級否決權(quán)，削減了環(huán)保部門的權(quán)力。但企業(yè)同時走兩個部門的審批流程，一下子投入的資源就更大了，如果事后有一個部門的審批沒過，那投入的資源就全沉沒了。

對有政府背書的國有建設(shè)項目或有政商背景的大型民企建設(shè)項目來說，有政府的協(xié)調(diào)，并行否決權(quán)的風(fēng)險是可控的。但對沒有背景的一般民企來說，并行否決權(quán)是一大麻煩。

一個可行解決之道是仿照規(guī)劃環(huán)評，取消環(huán)保部門的建設(shè)項目環(huán)評否決權(quán)，由環(huán)保部門出面召集類似的審查小組提出書面審查意見供項目審批部門參考，由項目審批部門獨一行使對項目的核準與否決權(quán)，使得規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評走一樣的程序，讓企業(yè)享受與政府部門一樣的便利。如果更重要、影響范圍更大的規(guī)劃環(huán)評可以這樣做，沒有道理說影響范圍較小的建設(shè)項目環(huán)評反而不能這樣做。

事實上，環(huán)評法第18條第3款本次已修改為：已經(jīng)進行了環(huán)境影響評價的規(guī)劃包含具體建設(shè)項目的，規(guī)劃的環(huán)境影響評價結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)項目環(huán)境影響評價的重要依據(jù)，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃的環(huán)境影響評價審查意見予以簡化。新加上中間一句話，縮減了環(huán)保部門的自由裁量權(quán)。是的，如果一個區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評已通過，所涵蓋的所有項目加起來都沒有超過當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量，邏輯上已經(jīng)內(nèi)蘊了相關(guān)具體項目環(huán)評也已全部通過。

真這么做了，環(huán)保部門仍是核心實權(quán)部門，因為仍保有上門調(diào)查權(quán)與處罰權(quán)，只是把工作重心從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為了事中事后監(jiān)管。根據(jù)新環(huán)保法，對企業(yè)違法排放污染物，環(huán)保部門可以給出按日連續(xù)罰款的處罰。真老虎的牙齒仍閃著懾人的寒光。

環(huán)評：邊界在哪里

眾所周知，建設(shè)項目環(huán)評機構(gòu)需要環(huán)保部頒發(fā)的資質(zhì)證書，目前有效的部門規(guī)章是環(huán)保部2015年《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》。而規(guī)劃環(huán)評機構(gòu)不需要資質(zhì)，真是一個有趣的對比。環(huán)評法第22條第2款規(guī)定，“任何單位和個人不得為建設(shè)單位指定對其建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價的機構(gòu)”，那是說建設(shè)單位自行選擇有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)咯。

這一條本是為了避免環(huán)保部門與官員的尋租，但帶來一個利益沖突問題。環(huán)評機構(gòu)是由建設(shè)單位選的，費用也向建設(shè)單位收取。希望環(huán)評機構(gòu)保留科學(xué)上的誠實性與獨立性，不受建設(shè)單位推進項目需求（這是不需要提點的）之影響，就有些困難。比如環(huán)評中有公共參與的環(huán)節(jié)，怎么選擇被調(diào)查樣本，操作空間是很大的。

假設(shè)環(huán)評機構(gòu)A完全憑著科學(xué)良心與專業(yè)行事，環(huán)評結(jié)果負面就寫負面，環(huán)評在環(huán)保部門通過的概率要遠遠低于其他環(huán)評機構(gòu)；環(huán)保機構(gòu)B各種迎合雇主通過項目的需求，甚至與相關(guān)職能部門有良好關(guān)系，環(huán)評過堂概率極高。試問，企業(yè)會選擇哪一家呢？

市場化或取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)，都不能解決這個利益沖突問題，但也不是沒有辦法，可以采取以下步驟：（1）一個建設(shè)項目環(huán)評招標可讓若干個環(huán)評機構(gòu)入圍，然后建設(shè)單位抓鬮來選擇，并且環(huán)評內(nèi)容僅限于環(huán)境方面，包括分析建設(shè)項目對環(huán)境的可能影響及采取環(huán)保措施的改善情況等，不再涉及公共參與方面。（2）環(huán)保部門對環(huán)評報告進行審查，考慮其采取環(huán)保措施后對當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量的影響，除此之外別無自由裁量權(quán)。這是讓科學(xué)的歸科學(xué)。（3）項目審批部門進行綜合審查，考慮項目的盈利性+稅收收入，考慮項目對周邊環(huán)境的負面影響與周邊物業(yè)的可能貶值，并折算成經(jīng)濟補償數(shù)額，這就把環(huán)境影響成本化了。如果項目盈利足以覆蓋補償成本，那就應(yīng)該予以批準項目。以環(huán)評一票否決槍斃掉本來應(yīng)該批準的項目，是不明智的。這是讓產(chǎn)權(quán)的歸產(chǎn)權(quán)。公共參與解決不了產(chǎn)權(quán)問題。這才是根本解決之道。

讓產(chǎn)權(quán)的歸產(chǎn)權(quán)，給且只給公允市價補償，就不需要太多的這個評那個評了。