胡可

摘要：自治州在我國民族自治地方中扮演著重要角色，在此次《立法法》新規(guī)中對民族立法的規(guī)定形成新的契機(jī)，如要充分利用民族立法權(quán)、要有強(qiáng)烈的時(shí)代感、要包含區(qū)域特色和民族特色、要具有時(shí)代的超前性等。但是，目前自治立法在立法質(zhì)量等方面普遍存在問題，為了適應(yīng)并實(shí)現(xiàn)立法法的要求，也將會(huì)對自治州帶來一次空前的考驗(yàn)，本文主要從公眾參與，部門立法和立法質(zhì)量三個(gè)方面討論自治州立法問題并提出解決對策。

關(guān)鍵詞：立法法；自治立法；部門立法；公眾參與

中國民族區(qū)域自治制度是少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的重要政治制度，它承載了民族自治和地方自治雙重特點(diǎn)。民族區(qū)域自治地方立法權(quán)是具有雙重性質(zhì)的立法權(quán)，首先它是民族區(qū)域自治權(quán)延伸的自治立法權(quán)，其次是民族區(qū)域自治地方享有的地方立法權(quán)。[1]自治州立法是民族立法的基石，其立法影響更廣泛、更直接，所以對自治州立法的關(guān)注就是對最廣大基層民族群眾的關(guān)注。

一、自治州“自治立法”存在的問題

（一）“公眾參與”的問題

公眾參與立法的程度不夠，民主立法、科學(xué)立法有待加強(qiáng)。公眾參與是指公共權(quán)力在作出立法、決定公共事務(wù)或者進(jìn)行公共治理時(shí)由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑，從公眾和利益相關(guān)人的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)來影響決策和治理的過程。[2]恩施自治州目前立法活動(dòng)主要是通過在政府網(wǎng)站、恩施日報(bào)等平臺(tái)向民眾傳達(dá)立法信息，征求廣大人民群眾的意見，但是，多年來得到的回饋幾乎沒有。實(shí)踐中如何保障公眾參與是個(gè)普遍性難題，因?yàn)?，一方面，“每一個(gè)個(gè)人所喜歡的政府計(jì)劃，不外是與他自己的個(gè)別利益有關(guān)的計(jì)劃”[3]，公民權(quán)利意識(shí)淡薄，大多時(shí)候持事不關(guān)己的態(tài)度。另一方面，立法信息公開渠道不便民、政府不夠重視公眾參與。導(dǎo)致公眾參與的主要方式是通過人民代表來實(shí)現(xiàn)，這種單一表達(dá)利益訴求的方式無法滿足新《立法法》對公眾參與的要求。

（二）“部門主導(dǎo)立法”的現(xiàn)象

根據(jù)人民主權(quán)的理論來看，享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)只有民意代表機(jī)關(guān)，中國的民意代表機(jī)關(guān)為人民代表大會(huì)，所以地方人民代表大會(huì)當(dāng)然成為地方立法權(quán)的享有者。然而在實(shí)踐中，由于“強(qiáng)行政、弱人大”的現(xiàn)實(shí)，行政部門幾乎壟斷起草、主導(dǎo)話語，人大立法常常淪為為政府行為合法性進(jìn)行背書。[4]地方政府在立法過程中扮演著不可替代的角色，并且形成了以政府立法為主導(dǎo)、立法機(jī)關(guān)立法為監(jiān)督的立法體制。[5]在恩施自治州也是如此，背離立法應(yīng)有的民主性、科學(xué)性要求。為此，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)強(qiáng)化人大在立法中的主導(dǎo)地位。

（三）“立法質(zhì)量”停滯不前

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！边@是十八屆四中全會(huì)對立法質(zhì)量的期待與指示。然而自治立法質(zhì)量普遍存在問題，法律文本用語規(guī)范有待提升，恩施自治州也不例外，比如《恩施州土家族苗族自治州自治條例》，第十一條“自治州各民族公民有宗教信仰自由。”；第七十五條“每年8月19日為自治州成立紀(jì)念日。放假兩天?！边@其中的“有宗教信仰自由”、“放假兩天”用語過于口語化。

二、恩施自治州“自治立法”的經(jīng)驗(yàn)

其一，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律。法律原本就是對生活經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，法來源于社會(huì)生活。恩施自治州始終堅(jiān)持實(shí)際出發(fā)立法，針對問題立法，注重“有所立、有所不立”。在立法實(shí)踐中也取得過成功經(jīng)驗(yàn)，例如，2003年以來，州政府針對州城規(guī)劃管理存在的問題，對規(guī)劃管理體系作了一些調(diào)整，形成了“州管規(guī)劃、市管實(shí)施”的格局，取得了較好的效果，于是為了鞏固改革的成果，恩施州將這種做法寫入了《恩施土家族苗族自治州城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中，在全國首開先河，將城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化。

其二，對專家參與立法的運(yùn)用。當(dāng)前，恩施州法規(guī)起草工作主要由相關(guān)部門承擔(dān)，為嘗試打破這種部門壟斷格局，《恩施州清江保護(hù)條例》的修訂采取州人大專門委員會(huì)和州政府法制辦聯(lián)合進(jìn)行修訂。同時(shí)充分發(fā)揮科研院所、專家學(xué)者的智囊作用，一方面更深入了解民情民意和社會(huì)需求，集聚智慧；另一方面使立法起草工作者、理論工作者和實(shí)際工作者相結(jié)合，既從實(shí)踐和專業(yè)的視角深度把握社會(huì)發(fā)展的需要，又可以充分發(fā)揮人大立法的主導(dǎo)作用。

三、自治州“自治立法”存在問題的對策

（一）公眾參與的保障

保障立法過程中的公眾參與實(shí)質(zhì)是保障公民的知情權(quán)。缺乏實(shí)效的公眾意見表達(dá)是沒有任何意義的，無法實(shí)現(xiàn)的公眾參與權(quán)利其實(shí)等同于沒有權(quán)利。[6]少數(shù)民族公民有序參與立法活動(dòng)有利于少數(shù)民族政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這同時(shí)也是解決民族問題的基本途徑之一。對于恩施州而言，立法過程充分注重公眾參與有利于其政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的和諧發(fā)展。因此，在實(shí)踐中除了常見的論證會(huì)、聽證會(huì)，目前完善公眾參與機(jī)制可以從幾個(gè)方面著手：

第一，充分發(fā)揮代表的作用，加大與人大代表的溝通交流。在提出立法議案建議、參與研究起草、參加審議等環(huán)節(jié)，使人大代表更多地參與立法。確定列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目，主要以代表提出的議案為基礎(chǔ)和依據(jù)；法規(guī)起草過程中，充分征求提出議案的代表和相關(guān)領(lǐng)域代表的意見和建議；召開座談會(huì)、研討會(huì)和進(jìn)行調(diào)查研究，吸收人大代表參加；常委會(huì)審議的法規(guī)草案，視具體情況將草案發(fā)給有關(guān)代表征求意見，審議時(shí)邀請相關(guān)領(lǐng)域的代表列席會(huì)議；常委會(huì)審議法規(guī)案的情況向有關(guān)代表通報(bào)，及時(shí)向代表提供信息，讓代表知情知政，既了解民意，又了解全局情況，為代表依法履行職權(quán)，更有效的參與立法創(chuàng)造條件。第二，豐富參與渠道。信息公開是公眾參與的前提與基礎(chǔ)，信息不公開不可能實(shí)現(xiàn)公眾參與。目前僅僅是在政府網(wǎng)站、州日報(bào)全程公布立法情況當(dāng)然是不夠的。時(shí)代在發(fā)展，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，充分利用新興網(wǎng)絡(luò)媒體的平臺(tái)，拉近與老百姓的距離。一些地區(qū)的政府部門建立的微博公眾號(hào)，發(fā)布利民信息與當(dāng)?shù)孛癖姷幕?dòng)情況得到大家的贊許。恩施州大可在微博微信平臺(tái)占一席之地，及時(shí)發(fā)布各種利民、便民信息，加強(qiáng)互動(dòng)，收集獲取整理繁雜的信息變?yōu)榭捎玫膶氋F意見與建議。另外，有條件的部門，起草初期可以制作調(diào)查問卷，向立法涉及影響較大的地區(qū)和民眾發(fā)放調(diào)查問卷。雖然這是最費(fèi)力的一種方式，但是這也是可控性最強(qiáng)的方式，帶著一定目標(biāo)去調(diào)查，往往能夠更接近想要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)。

（二）“部門立法”問題的對策

第一，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步健全立法工作體制。實(shí)行科學(xué)立法的前提首先是要理順立法的體制機(jī)制。十八屆四中全會(huì)提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制”，這是直面當(dāng)前我國立法實(shí)踐中“行政主導(dǎo)”、“部門本位主義”的突出問題而做的重大決策。恩施自治州在立法工作中一直探索立法體制機(jī)制的建設(shè)，健全立法工作體制，正逐步構(gòu)建黨委加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、人大及其常委會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用、“一府兩院”大力支持配合、社會(huì)公眾積極參與、專家學(xué)者建言獻(xiàn)策的“五位一體”立法工作格局。這種立法工作格局一旦成熟，“部門立法”自然就不再唯我獨(dú)尊。

第二，加強(qiáng)人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。立法權(quán)是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。人民代表代表廣泛的利益集合，我們認(rèn)為，在依憲賦予自治州立法權(quán)的同時(shí)，要強(qiáng)化自治州人大對立法的主導(dǎo)，健全地方人大和社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，開展有效的立法協(xié)商，暢通民眾有序參與立法的途徑。《立法法修改的決定》要求更多發(fā)揮人大代表在立法中的作用，例如：編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議；全國人大常委會(huì)審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求代表的意見，并將有關(guān)情況予以反饋；專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研、召開聽證會(huì)和論證會(huì)等，可以邀請有關(guān)的代表參加；常委會(huì)會(huì)議審議法律案，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人大代表列席，等等。在實(shí)踐中，我們還可以嘗試明確規(guī)定自治州的地方性法規(guī)必須由其人大而非常委會(huì)通過，這既能控制自治州人大立法數(shù)量，本著“少而精”的原則，更注重地方特色凝練和質(zhì)量提升，抑制政績式立法、景觀立法、重復(fù)立法，同時(shí)也能在一定程度上抑制立法的部門化。[7]這樣的立法機(jī)制可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、聽不到其他方面聲音、反映不出其他主體利益訴求的傾向。

（三）提高立法質(zhì)量

第一，設(shè)立專門的立法機(jī)構(gòu)。約翰·洛克（JohnLocke）在其《政府論》中提到：“立法機(jī)關(guān)既不是經(jīng)常有工作可做，就沒有必要經(jīng)常存在”。[8]從國家層面來看是這樣的，就如同我們的人民代表大會(huì)制度，但是在地方，由于立法專業(yè)隊(duì)伍不夠強(qiáng)、不夠精，很難完成規(guī)定的立法任務(wù)，此時(shí)如不設(shè)立專門立法機(jī)構(gòu)，很難保證立法質(zhì)量。2012年恩施自治州第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的立法規(guī)劃計(jì)劃完成的立法項(xiàng)目包括：制定六部法規(guī)和修訂三部法規(guī)。目前已完成的立法項(xiàng)目是：《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法條例》、《恩施土家族苗族自治州司法援助條例》、《恩施土家族苗族自治州重點(diǎn)項(xiàng)目職務(wù)犯罪預(yù)防條例》。已完成的修訂項(xiàng)目：《恩施土家族苗族自治州人口與計(jì)劃生育條例》、《恩施土家族苗族自治州鄉(xiāng)村公路條例》。雖然負(fù)責(zé)制定與修改的責(zé)任單位中自治州政府法制辦僅需負(fù)責(zé)2項(xiàng)，但立法實(shí)踐中，自治州政府法制辦是全程參與的部門。然而自治州負(fù)責(zé)立法事務(wù)的法制辦僅2名工作人員，工作任務(wù)非常重，可喜的是，賦予自治州人大常委會(huì)地方性法規(guī)立法權(quán)以后，自治州計(jì)劃成立單獨(dú)的法制委員會(huì)，與之前的宗教委員會(huì)分離，專門負(fù)責(zé)立法工作；另外，法工委擬增加5人負(fù)責(zé)立法工作。機(jī)構(gòu)設(shè)置得當(dāng)，人員配備合理，才有望在立法質(zhì)量上有所突破。

第二，拓寬立法起草渠道，嘗試“部門+專家”起草模式。由于政府部門立法工作人員緊缺，部分立法工作也會(huì)委托第三方。在立法實(shí)踐中，法規(guī)起草的質(zhì)量決定最終的質(zhì)量。眾所周知，部門起草的優(yōu)勢在于該部門最清楚哪些方面需要立法，怎樣立法有利于法規(guī)的實(shí)施和管控，而且部門立法有快速及時(shí)、節(jié)約立法成本的效果，而弊端在于部門起草偏向利益動(dòng)機(jī)化。而專家起草的優(yōu)勢在于其專業(yè)性，而弊端是過于學(xué)術(shù)化，通俗來說就是不接地氣，讓人難以信服。如果將兩者相結(jié)合，邀請專家團(tuán)隊(duì)實(shí)地調(diào)研，與相關(guān)部門相互切磋，應(yīng)該會(huì)有更好的效果。（作者單位：中南民族大學(xué)）

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