肖生福 曾冬冬 肖揚(yáng)飛

摘要：近年來(lái)，由城管執(zhí)法導(dǎo)致的問(wèn)題成為人們議論的焦點(diǎn)，引發(fā)人們對(duì)現(xiàn)行城市綜合執(zhí)法模式的弊端及模式創(chuàng)新的反思與探討。廣州市天河區(qū)車陂街道試點(diǎn)的“車陂模式”，是由天河區(qū)車陂街道組建的一支集公安、城管、交警、食藥監(jiān)、治保大隊(duì)等各方力量的綜合執(zhí)法大隊(duì)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的無(wú)證經(jīng)營(yíng)、環(huán)境衛(wèi)生等現(xiàn)象開(kāi)展綜合執(zhí)法?！败囑槟Ｊ健痹诙唐趦?nèi)就取得了良好治理效果，是城市綜合執(zhí)法模式的新探索。以廣州市“車陂模式”為個(gè)案，探究“車陂模式”實(shí)施的實(shí)際效果和成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)“車陂模式”形成的動(dòng)力機(jī)制、資源條件等進(jìn)行分析，可以認(rèn)為“車陂模式”具備一定推廣價(jià)值，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道借鑒學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：城市綜合執(zhí)法 車陂模式 成功經(jīng)驗(yàn) 可推廣性

一、研究背景及問(wèn)題的提出

城市化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展中不可避免的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史過(guò)程。我國(guó)的城市化在推動(dòng)城市型社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也為城市管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。為加強(qiáng)城市管理，自1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》頒布實(shí)施以來(lái)，各地相繼開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，城管執(zhí)法由此誕生。[1]2002年8月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）宣布試點(diǎn)工作的階段性目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步在全國(guó)推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的時(shí)機(jī)基本成熟，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。[2]應(yīng)該承認(rèn)的是，城管執(zhí)法部門的成立及運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)改善城市環(huán)境、維護(hù)市民的公共利益起到了積極的作用。然而，近年來(lái)，城管暴力執(zhí)法、商販暴力抗法的事件不斷進(jìn)入公眾的視野，城管執(zhí)法也陷入兩難境地：一方面是執(zhí)法相對(duì)人對(duì)城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法的控訴；另一方面，城管執(zhí)法人員也時(shí)常遭遇執(zhí)法相對(duì)人暴力抗法，呼吁強(qiáng)化執(zhí)法手段。面對(duì)這一矛盾，學(xué)術(shù)界開(kāi)始對(duì)現(xiàn)行城管執(zhí)法模式存在的弊端以及執(zhí)法模式創(chuàng)新等課題進(jìn)行了反思與探討。有學(xué)者認(rèn)為困擾城市管理綜合執(zhí)法的根本原因就是城管執(zhí)法地位缺失、法律缺失、管理體制機(jī)制嚴(yán)重滯后。不僅如此，各地政府也鑒于上述背景，為有效解決城管綜合執(zhí)法困境，開(kāi)始積極探索城管綜合執(zhí)法新模式。

2014年11月起，廣州市天河區(qū)車陂街道在廣東省首創(chuàng)“公安+城管”為主要特征的車陂綜合執(zhí)法模式（簡(jiǎn)稱“車陂模式”）?！败囑槟Ｊ健痹诙唐趦?nèi)就取得了良好效果，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。新聞?shì)浾撜J(rèn)為，“車陂模式”是廣州基層城管執(zhí)法模式的一次創(chuàng)新和新探索。那么，“公安+城管”為特征的“車陂模式”是怎么運(yùn)轉(zhuǎn)的？它的運(yùn)轉(zhuǎn)為什么能取得良好執(zhí)法效果？其成功經(jīng)驗(yàn)是什么？能否在更大范圍內(nèi)推廣這種模式？如果推廣這種模式又需要具備哪些條件或資源呢？

圍繞上述問(wèn)題，我們于2015年的4月27日～10月15日在廣州市天河區(qū)車陂街道進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。本次調(diào)查的對(duì)象主要包含城管綜合執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)、城管執(zhí)法人員、公安干警、流動(dòng)商販、沿街商鋪店主及附近居民等與城管執(zhí)法緊密相關(guān)的利益相關(guān)者。選取這6類調(diào)查對(duì)象，原因在于他們是與城管執(zhí)法直接相關(guān)的主動(dòng)參與者或被動(dòng)受影響較大的人員，對(duì)他們的調(diào)查具有代表性，能夠真實(shí)而全面地反映“車陂模式”相關(guān)信息。本次調(diào)查在調(diào)查方法上以訪問(wèn)調(diào)查、實(shí)地觀察法為主，訪談主要根據(jù)訪談?wù)邔?duì)需要掌握情況的了解程度，對(duì)訪談對(duì)象進(jìn)行深度訪談和一般訪談。訪談內(nèi)容主要包含廣州城管執(zhí)法體制及執(zhí)法模式，對(duì)“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法的“車陂模式”的認(rèn)知、態(tài)度和期望，“車陂模式”的形成原因及運(yùn)轉(zhuǎn)成效，“車陂模式”的優(yōu)缺點(diǎn)等基本情況，以及對(duì)“車陂模式”今后發(fā)展的展望和建議等方面的問(wèn)題。實(shí)地觀察則主要是對(duì)街道路面秩序的多次實(shí)地考察。

二、廣州“車陂模式”的運(yùn)轉(zhuǎn)及其成效分析

（一）“車陂模式”的出現(xiàn)及具體運(yùn)轉(zhuǎn)

車陂街道地處廣州市天河區(qū)東部，是典型的城鄉(xiāng)接合部。車陂街道轄區(qū)總面積5.6平方公里，人口約16萬(wàn)，其中戶籍人口約3.7萬(wàn)，外來(lái)人口超過(guò)12萬(wàn)，[3]人口倒掛嚴(yán)重，是一個(gè)典型復(fù)雜的城市管理“綜合體”，成為城市管理的大難題。其管理的復(fù)雜性主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是車陂街道原是東圃墟所在地，有原東圃鎮(zhèn)老舊城區(qū)和上百年歷史的東圃商圈，并擁有天河最大、最擁擠的城中村車陂村。近年來(lái)隨著東圃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加快，大量流動(dòng)商販自然而然形成聚集。二是隨著廣州城市中心東移，加之BRT、地鐵站陸續(xù)建成開(kāi)通，車陂及周圍地區(qū)的流動(dòng)人口呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，各類流動(dòng)商販大量出現(xiàn)。據(jù)報(bào)道，僅東圃大馬路就有2 000多檔流動(dòng)商販。[3]車陂街道由于具備交通便利、房租便宜等優(yōu)勢(shì)條件，逐漸成為流動(dòng)人口聚集的理想之地，促進(jìn)了市場(chǎng)繁榮和低端市場(chǎng)需求，對(duì)攤販經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分有利。但不得不承認(rèn)的是，由于人口的增多，環(huán)境衛(wèi)生、交通堵塞和流動(dòng)商販亂擺賣等問(wèn)題日益嚴(yán)峻，給城市管理帶來(lái)極大的困難，也對(duì)車陂街道的管理工作提出了新的更高的要求。

2014年9月，廣州市政府提出要?jiǎng)?chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環(huán)境目標(biāo)。面對(duì)廣州市創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”城市環(huán)境的工作要求，車陂街道以創(chuàng)建干凈衛(wèi)生的城市環(huán)境為契機(jī)，積極探索流動(dòng)商販綜合治理的新思路。2014年11月起，廣州天河區(qū)車陂街道在廣東省首創(chuàng)“公安+城管”為主的車陂綜合執(zhí)法模式，組建了一支集公安、城管、交警、食藥監(jiān)、治保大隊(duì)等各方力量的綜合執(zhí)法大隊(duì)。執(zhí)法大隊(duì)下轄路面巡邏綜合執(zhí)法中隊(duì)和網(wǎng)格綜合執(zhí)法中隊(duì)。路面中隊(duì)由70人組成，其中車陂派出所16人（干警8人、輔警8人），車陂街道執(zhí)法隊(duì)16人（在編隊(duì)員8人、協(xié)管員8人），交通協(xié)管員16人，車陂村治保大隊(duì)16人，天河交警大隊(duì)、東圃工商所、車陂食藥監(jiān)所分別安排相對(duì)固定的兩名執(zhí)法人員接受調(diào)配參與共管。[4]每支上路隊(duì)伍統(tǒng)一裝備，配備執(zhí)法防護(hù)用具和電子設(shè)備，公安巡邏車加綜合執(zhí)法電瓶車和城管執(zhí)法車，3輛車同時(shí)上路，實(shí)行“路面巡邏—發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法—前臺(tái)共管—后臺(tái)分流”的工作流程。[5]各分隊(duì)執(zhí)法隊(duì)員接受分隊(duì)長(zhǎng)的調(diào)動(dòng)指揮，在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)體現(xiàn)統(tǒng)一性，各單位、各部門的人員共同進(jìn)退，共同處理各類社會(huì)亂象。在較為復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，以不糾纏、快速處理為原則，必要時(shí)果斷將執(zhí)法對(duì)象帶回派出所，再分別由不同執(zhí)法部門分流對(duì)應(yīng)處理，派出所必要時(shí)對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行身份排查或無(wú)犯罪記錄盤查，對(duì)有暴力抗法行為的人員依法予以處理（如圖1）。[4]“前臺(tái)共管，后臺(tái)分流”的執(zhí)法理念克服了若干年前“首辦負(fù)責(zé)”執(zhí)法理念的缺陷，明晰了執(zhí)法權(quán)責(zé)，使得城市管理工作更加有效直接。

（二）“車陂模式”的運(yùn)轉(zhuǎn)成效與影響

“車陂模式”在短期內(nèi)就取得了良好治理效果。根據(jù)車陂街道綜合執(zhí)法大隊(duì)建立前后兩周對(duì)比，車陂轄區(qū)路面警情類案件同比下降36%，其中路面扒竊警情環(huán)比前兩周下降77%，路面糾紛警情下降23%，路面斗毆警情下降57%，全市12319城管投訴系統(tǒng)中屬于車陂的投訴量同比下降39%。[5]經(jīng)過(guò)一個(gè)月的綜合整治，車陂街道市容環(huán)境大為改觀，成為廣州市“干凈、整潔、平安、有序”創(chuàng)建示范街道。究其原因，無(wú)外乎有以下兩方面原因：一是城管、公安、交通協(xié)管員等聯(lián)合執(zhí)法，大大加強(qiáng)了執(zhí)法力量；二是在公安介入后，執(zhí)法權(quán)威性增強(qiáng)，強(qiáng)化了執(zhí)法手段，對(duì)流動(dòng)商販的作用力更大。

“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法的車陂模式體現(xiàn)了“多部門綜合執(zhí)法合作共贏”的城市管理思路。這種多部門聯(lián)合執(zhí)法模式并非天河區(qū)車陂街道首創(chuàng)，多年來(lái)，全國(guó)各地各級(jí)都在積極開(kāi)展探索公安配合協(xié)助城管執(zhí)法的試點(diǎn)實(shí)踐。北京、上海、天津等城市都已建立起公安部門保障城管綜合執(zhí)法的工作機(jī)制，如2014年上海市下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，明確加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與城管執(zhí)法部門的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，區(qū)縣公安分局分管治安的副局長(zhǎng)兼任區(qū)縣城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)，區(qū)縣公安機(jī)關(guān)要明確專門的力量，配合城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展工作。[6]“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法模式在天河區(qū)車陂街道的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)廣州當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了重要影響。目前，廣州市城管綜合執(zhí)法職能范圍非常廣，涵蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、綠化管理、環(huán)境保護(hù)、工商管理、市政燃?xì)獾?個(gè)部門12個(gè)方面321項(xiàng)行政處罰權(quán)。而廣州市目前城管執(zhí)法人員編制僅管理廣州存在的30萬(wàn)流動(dòng)商販都很困難，而流動(dòng)商販管理只是城管執(zhí)法眾多職能中的一項(xiàng)，由此可見(jiàn)，廣州市基層城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。很多街鎮(zhèn)的城管執(zhí)法人員長(zhǎng)期超負(fù)荷工作，一些轄區(qū)面積大、外來(lái)人口多的街鎮(zhèn)，執(zhí)法力量不足的問(wèn)題更加突出，只能聘用大量協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法。而“車陂模式”客觀上整合了各部門執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合執(zhí)法，也強(qiáng)化了執(zhí)法手段。據(jù)媒體調(diào)查，“車陂模式”已在廣州市天河區(qū)開(kāi)始推廣，天河區(qū)21條街道已有16條街道組建完成綜合執(zhí)法大隊(duì)，其余5條街道也正在積極組建中。[7]

三、廣州“車陂模式”形成的動(dòng)力分析

廣州“車陂模式”無(wú)疑是成功的，是大城市綜合執(zhí)法模式的新探索。那么，廣州“車陂模式”為什么能形成？是什么因素推動(dòng)了“車陂模式”的形成？接下來(lái)，我們對(duì)推動(dòng)廣州“車陂模式”形成的動(dòng)力因素進(jìn)行分析。

（一）上級(jí)政府驅(qū)動(dòng)：“車陂模式”形成的重要推動(dòng)力

對(duì)基層政府而言，上級(jí)（高層）政府的支持是地方政府改革成功與否的重要指標(biāo)。[8]在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制下，上級(jí)政府監(jiān)督控制下級(jí)政府，基層政府的創(chuàng)新大多需要依賴于上級(jí)政府的支持。有時(shí)上級(jí)政府對(duì)基層政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)，并非以命令的方式，而是以放權(quán)、默許、倡導(dǎo)等非命令的方式鼓勵(lì)基層政府創(chuàng)新。上級(jí)政府的默許和鼓勵(lì)，因此也成為基層政府敢于創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿χ弧?/p>

1.廣州市深化綜合執(zhí)法體制改革為“車陂模式”的形成提供了制度環(huán)境

2008年，廣州市為深化綜合執(zhí)法體制改革，正式成立廣州市城市管理綜合執(zhí)法局，組織結(jié)構(gòu)和管理體制也發(fā)生重大調(diào)整：全市城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍按市、區(qū)兩級(jí)設(shè)立，市設(shè)局，區(qū)設(shè)分局，街道由區(qū)分局派駐中隊(duì)：市局和區(qū)分局對(duì)外獨(dú)立行使行政處罰權(quán)，街道中隊(duì)以區(qū)分局的名義行使行政處罰權(quán)。市局由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)分局受市局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，街中隊(duì)受區(qū)分局和街道辦的雙重領(lǐng)導(dǎo)。[9]廣州市各區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局各自負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)綜合管理工作，具體綜合執(zhí)法職能則由各街道辦所屬中隊(duì)行使，實(shí)行屬地管理。廣州市綜合執(zhí)法體制改革將城市管理綜合執(zhí)法重心下移，城市管理綜合執(zhí)法中隊(duì)由此下放到街道，實(shí)際形成了“由街道為主導(dǎo)的屬地管理”、“人、財(cái)、物全部掌控于街道手中”的管理模式。街道既有管理職責(zé)，同時(shí)也掌握管理資源，這為車陂街道開(kāi)展綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新提供了良好的制度環(huán)境。

2.廣州市對(duì)流動(dòng)商販治理的不懈探索為“車陂模式”的形成提供持續(xù)動(dòng)力

近年來(lái)，廣州市對(duì)城市管理的關(guān)注和重視程度不斷提高。在流動(dòng)商販治理方面，不斷完善管理理念、管理制度和管理方式。進(jìn)入21世紀(jì)，廣州市政府響應(yīng)黨中央提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)重要目標(biāo)，在2008年重新研討設(shè)計(jì)流動(dòng)商販整治思路，提出“重要路段和重點(diǎn)地區(qū)嚴(yán)禁，次主干嚴(yán)控，內(nèi)街巷規(guī)范管理”的分類管理原則。在亞運(yùn)會(huì)召開(kāi)前期頒布了《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例細(xì)則》《廣州市流動(dòng)商販管理暫行辦法》，建立流動(dòng)攤販管理服務(wù)中心和流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)，采取新一輪的“疏堵結(jié)合”治理模式，試圖將其引向“無(wú)序變有序，粗放變精細(xì)，流動(dòng)變固定，擾民變便民”的新局面。[10]到2013年底，廣州市已有流動(dòng)商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)150處，疏導(dǎo)流動(dòng)商販5萬(wàn)多人。此外，廣州還學(xué)習(xí)新加坡設(shè)立小販管理中心的做法，建立流動(dòng)商販管理服務(wù)中心嘗試為流動(dòng)商販提供服務(wù)。在體制建設(shè)方面，廣州市于2009年9月正式啟動(dòng)“大部制”改革，其中的一個(gè)重要內(nèi)容是建立“大城管”體制，通過(guò)組建“城管委”，將現(xiàn)有的城管、環(huán)衛(wèi)、市政設(shè)施管理等職能綜合起來(lái)?！按蟪枪堋斌w制的建立，標(biāo)志著廣州的城市管理又向前邁進(jìn)了一大步。與此同時(shí)，廣州市也不斷探索城市管理綜合執(zhí)法模式?！败囑槟Ｊ健闭窃谏鲜霰尘白饔孟轮饾u形成的。

3.廣州市政府創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”城市環(huán)境要求為“車陂模式”的形成提供了實(shí)踐空間

上級(jí)政府制定的政策導(dǎo)向是基層政府創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)力，原因在于上級(jí)政府下達(dá)的管理目標(biāo)，往往能促使基層政府在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性。2014年9月，廣州市政府提出要?jiǎng)?chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環(huán)境目標(biāo)。同年10月22日，廣州市天河區(qū)政府常務(wù)會(huì)議，明確了車陂街道作為“干凈、整潔、平安、有序”示范街道的創(chuàng)建工作。[11]在此背景下，車陂街道辦以此為契機(jī)，希望聯(lián)合城管、公安、交警等部門開(kāi)展綜合執(zhí)法以改變車陂街以往“臟亂差”的形象。正是在創(chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”示范街道的目標(biāo)要求下，才得以實(shí)現(xiàn)城管與公安等部門的聯(lián)合執(zhí)法，大大提高了執(zhí)法效率，實(shí)現(xiàn)了車陂街道轄區(qū)市容環(huán)境、治安防控、規(guī)范管理等方面的綜合整治。由此可見(jiàn)，“車陂模式”的形成在一定程度上得益于上級(jí)政府的城市管理目標(biāo)。

（二）現(xiàn)實(shí)壓力：“車陂模式”形成的原動(dòng)力

1.民眾對(duì)城市環(huán)境的需求使車陂街道管理面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)

隨著社會(huì)公眾對(duì)整齊干凈的城市環(huán)境的需求不斷提高，城市環(huán)境的治理問(wèn)題日益為城市政府所重視，也對(duì)政府提出了新的要求。政府作為社會(huì)公眾選擇的授予公共管理權(quán)力的組織，公共性、社會(huì)性和服務(wù)性成為其基本特征，政府只有真正履行其責(zé)任時(shí)才是合法的，滿足公眾的偏好和需求也就成為其擁有合法性的關(guān)鍵。[12]以前車陂街道轄區(qū)內(nèi)因?yàn)楦黝惲鲃?dòng)商販沿街?jǐn)[賣、占道經(jīng)營(yíng)，使得車陂街道附近交通擁堵、噪音擾民，引發(fā)附近居民不滿，全市12319城管投訴系統(tǒng)中屬于車陂的投訴量只增不減。為此，車陂街道面臨巨大的城市管理壓力，迫切需要改善城市環(huán)境，以增進(jìn)對(duì)公眾的回應(yīng)并滿足公眾訴求。正是在此背景下，為徹底解決流動(dòng)商販治理問(wèn)題，車陂街道開(kāi)始試點(diǎn)“公安+城管”綜合執(zhí)法模式。由此可見(jiàn)，基層政府進(jìn)行政策創(chuàng)新大多因?yàn)槊媾R現(xiàn)實(shí)壓力，而回應(yīng)社會(huì)公眾的訴求是其進(jìn)行政策創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

2.街道間競(jìng)爭(zhēng)是“車陂模式”形成的激發(fā)力

2014年9月，廣州市政府提出要?jiǎng)?chuàng)建“干凈、整潔、平安、有序”的城市環(huán)境目標(biāo)，開(kāi)啟了各區(qū)、各街道爭(zhēng)創(chuàng)城市環(huán)境“示范街道”的序幕。為完成城市環(huán)境目標(biāo)，各街道都想方設(shè)法改善轄區(qū)環(huán)境，開(kāi)展綜合整治工作。車陂街道有天河區(qū)最大、最擁擠的城中村車陂村，是一個(gè)復(fù)雜的城市管理“綜合體”，是廣州市治理難度大的幾個(gè)街道之一。與其他街道相比，車陂街道面臨的城市環(huán)境治理難度更大。在此背景下，車陂街道辦事處大膽嘗試“公安+城管”聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法模式，形成了“車陂模式”?？梢?jiàn)，基層政府之間的適度競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)基層政府政策創(chuàng)新的重要力量。

四、廣州“車陂模式”的成功經(jīng)驗(yàn)及可推廣性

（一）“車陂模式”的成功經(jīng)驗(yàn)

十八屆四中全會(huì)提出，“要重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)監(jiān)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”。[13]當(dāng)前，推進(jìn)各領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革已經(jīng)是大勢(shì)所趨，跨部門綜合執(zhí)法也將逐步成為綜合執(zhí)法的新趨勢(shì)?！败囑槟Ｊ健钡闹饕?jiǎng)?chuàng)新在于突破了原有城市管理綜合執(zhí)法以城管作為單一執(zhí)法主體的執(zhí)法模式的界限，實(shí)現(xiàn)了公安與城管聯(lián)合執(zhí)法為主，以及工商、食藥監(jiān)等部門為輔的執(zhí)法模式。事實(shí)上，廣州在2010年就已建立城市管理綜合執(zhí)法市一級(jí)的公安與城管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但區(qū)街層面在“車陂模式”之前并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度來(lái)講，“車陂模式”在推動(dòng)公安與城管聯(lián)動(dòng)機(jī)制在區(qū)街層面的實(shí)現(xiàn)邁出了重要一步。“車陂模式”的成功之處主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，從若干年前“首辦負(fù)責(zé)”執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒芭_(tái)共管，后臺(tái)分流”的執(zhí)法理念，明晰執(zhí)法權(quán)責(zé)，使城市管理工作更加有效。“前臺(tái)共管，后臺(tái)分流”執(zhí)法理念是指公安、城管、交警等部門執(zhí)法人員按照“統(tǒng)一派勤，統(tǒng)一調(diào)配”的原則開(kāi)展執(zhí)法工作，在較為復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，以不糾纏、快速處理為原則，必要時(shí)果斷將執(zhí)法對(duì)象帶回派出所，再分別由不同執(zhí)法部門分流對(duì)應(yīng)處理，既利于提高現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法效率，也有利于問(wèn)題得到真正解決。

二是在不突破現(xiàn)行體制、不增加執(zhí)法編制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了各方力量的整合，打破了“各自為營(yíng)”的部門界限。在增強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)市容環(huán)境、治安防控、規(guī)范管理的綜合治理方面效果明顯，尤其在流動(dòng)商販治理方面取得良好成效，也適用于基層創(chuàng)新執(zhí)法模式的經(jīng)驗(yàn)推廣。

三是公安參與執(zhí)法，有利于豐富執(zhí)法手段并增強(qiáng)執(zhí)法力量。在一定程度上也降低了暴力抗法的可能，有利于提高執(zhí)法效率和加強(qiáng)執(zhí)法威懾力。由于聯(lián)合執(zhí)法，降低了公安、城管、交警等各條線的執(zhí)法壓力，有利于形成合力。

四是保障機(jī)制到位。車陂街道組建綜合執(zhí)法大隊(duì)的理念借鑒于其他城市的管理經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上建立綜合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制和制定績(jī)效考核機(jī)制。通過(guò)完善部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各部門之間的工作協(xié)調(diào)，并在實(shí)踐中不斷完善聯(lián)合執(zhí)法保障機(jī)制。

（二）“車陂模式”的可推廣性分析

2009年，廣州市深化綜合執(zhí)法體制改革將城市管理綜合執(zhí)法中隊(duì)下放到街道，實(shí)際形成了“由街道為主導(dǎo)的屬地管理”的綜合執(zhí)法模式。街道既有管理職責(zé)，同時(shí)也掌握管理資源，這為車陂街道開(kāi)展“公安+城管”為主的聯(lián)合執(zhí)法模式提供了良好的制度環(huán)境，這也是“車陂模式”具有可推廣性的制度基礎(chǔ)。車陂綜合執(zhí)法模式實(shí)現(xiàn)了各方力量的整合，打破了“各自為營(yíng)”的部門界限，而且在市容環(huán)境、治安防控、流動(dòng)商販治理等方面已取得明顯效果。因此，可以認(rèn)為“車陂模式”具備一定推廣價(jià)值，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道借鑒學(xué)習(xí)?！败囑槟Ｊ健本哂锌赏茝V性的原因如下：

首先，大多數(shù)大城市街道與車陂街道面臨相似的環(huán)境和資源情況。任何一項(xiàng)制度的實(shí)施都需要具備特定的環(huán)境條件和一定的資源條件。如果要評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度能否被推廣，我們可以審視該項(xiàng)制度所需的環(huán)境和資源是否得到滿足。廣州作為一線大城市，與其他大城市有共性，其他大城市的大多數(shù)街道與廣州車陂街道面臨相似的環(huán)境和資源情況，這是“車陂模式”具有可推廣性的重要依據(jù)。

其次，“車陂模式”沒(méi)有突破現(xiàn)行體制。一種管理模式要具備可推廣性必須從各地實(shí)際出發(fā)，考慮其可行性。與其他需要大刀闊斧改革城市管理體制的執(zhí)法模式相比，“車陂模式”是一種更適用于基層綜合執(zhí)法的模式。它是在現(xiàn)行的制度框架下，城管部門聯(lián)合公安等部門協(xié)同執(zhí)法，沒(méi)有體制方面限制，更容易在基層推廣。

最后，“車陂模式”沒(méi)有增加執(zhí)法人員編制?！败囑槟Ｊ健敝皇歉鞑块T現(xiàn)有執(zhí)法力量之間的集中，以實(shí)現(xiàn)各方力量的整合。在此之前，城管負(fù)責(zé)查處亂擺賣，公安負(fù)責(zé)治安防控巡邏，交警負(fù)責(zé)五類車整治，但因執(zhí)法力量分散，往往效率低、效果差，難以形成合力。因此，從追求效率角度，整合各類人員協(xié)同執(zhí)法的做法是可取的，各類執(zhí)法人員也沒(méi)有因此增加。雖然各部門之間溝通協(xié)調(diào)的成本會(huì)有所增加，但聯(lián)合執(zhí)法所產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其增加的成本。

五、結(jié)論與討論

近年來(lái)，城管綜合執(zhí)法對(duì)解決城市管理中存在的一些難點(diǎn)問(wèn)題（如流動(dòng)商販、違章建筑等）、改善城市環(huán)境、維護(hù)市民的公共利益等都起到了積極的作用，但也暴露出一些問(wèn)題，這就需要在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。廣州市天河區(qū)車陂街道試點(diǎn)的“車陂模式”在短期內(nèi)就取得了良好執(zhí)法效果，對(duì)城市綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新具有重要的實(shí)踐價(jià)值?！败囑槟Ｊ健钡男纬捎衅涮厥獾沫h(huán)境背景，是在上級(jí)驅(qū)動(dòng)和現(xiàn)實(shí)壓力的雙重作用下形成的。它的特點(diǎn)在于不突破現(xiàn)行體制、不增加執(zhí)法編制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了各方力量的整合，打破了“各自為營(yíng)”的部門界限，整合了公安、城管、交警等部門執(zhí)法力量，并按照“統(tǒng)一派勤，統(tǒng)一調(diào)配”的原則聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)了執(zhí)法力量，豐富了執(zhí)法手段，大大提升了執(zhí)法效果。通過(guò)對(duì)“車陂模式”的調(diào)查分析，可以認(rèn)為“車陂模式”具備可推廣性，值得那些與車陂街道面臨相似情況或相似資源的基層街道學(xué)習(xí)借鑒。但是，在充分發(fā)揮“車陂模式”優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，我們也應(yīng)盡可能地完善其存在的缺陷與不足，使“車陂模式”更具生命力，經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。首先，“車陂模式”雖然是在現(xiàn)有法律和行政體制框架為前提下產(chǎn)生的聯(lián)合執(zhí)法，但公安在聯(lián)合執(zhí)法中扮演何種角色以及承擔(dān)何種職責(zé)，目前還沒(méi)有相關(guān)法規(guī)規(guī)定和制度界定與約束。因此，完善相關(guān)法規(guī)和工作制度是當(dāng)前緊要任務(wù)。其次，“車陂模式”的初衷在于利用公安的震懾作用解決流動(dòng)商販治理難題，但如何避免可能出現(xiàn)的過(guò)度執(zhí)法，[14]值得我們深入探討。最后，政府在管理的過(guò)程中，必須以治理為核心，堅(jiān)持人性化管理、法治化管理和科學(xué)化管理，同時(shí)通過(guò)改革原有的城市管理模式，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，以維護(hù)好市容環(huán)境、交通秩序等公共利益，從而告別傳統(tǒng)的城市管理，走向現(xiàn)代城市治理，實(shí)現(xiàn)城市政府善治。[15]

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