王麗

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款高效運(yùn)行的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

王麗

建立高效的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、簡(jiǎn)潔的貸款發(fā)放和管理制度、完善的配套政策支持是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款高效運(yùn)行的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款；機(jī)制研究

2016年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》,為進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制提供了堅(jiān)實(shí)保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的突破口是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，而高效的流轉(zhuǎn)離不開金融的參與和支持。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款更加符合市場(chǎng)化的運(yùn)作原理，目前針對(duì)此問題的研究較多，可實(shí)踐推廣經(jīng)驗(yàn)較少。本課題組研究認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的高效運(yùn)行，必須做好以下三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、高效的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)

在探索建立高效的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)前，必須要對(duì)我國(guó)的農(nóng)地地情有一個(gè)準(zhǔn)確的把握：一是人（戶）均占地面積少，農(nóng)地小塊分割現(xiàn)象普遍；二是農(nóng)地生產(chǎn)作物各異，大面積連片規(guī)模生產(chǎn)的較少；三是專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不足，農(nóng)地產(chǎn)量提升空間大；四是部分農(nóng)地有閑置現(xiàn)象，呈遞增趨勢(shì)；五是農(nóng)地原經(jīng)營(yíng)主體——農(nóng)民的“老齡化”問題嚴(yán)重。再加上目前城鎮(zhèn)化步伐的加快推進(jìn)，正在倒逼我們必須在“保護(hù)和整合農(nóng)地資源，推進(jìn)規(guī)模生產(chǎn)，提高產(chǎn)出效率，保證糧食安全”的前提下和要求下，加快農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，“標(biāo)準(zhǔn)化”和“交易場(chǎng)所”是提高流通效率的兩個(gè)必要手段。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)高效流轉(zhuǎn)，首先應(yīng)遵循以上兩個(gè)市場(chǎng)原理，落實(shí)以下三點(diǎn)措施：

1.加快農(nóng)地確權(quán)發(fā)證，解決后顧之憂

下文即將論及的“整合農(nóng)地以形成規(guī)?；恋亍?，會(huì)打破原有的以“界溝”標(biāo)識(shí)的農(nóng)地承包權(quán)的歸屬問題，這對(duì)于目前農(nóng)民來說是不會(huì)輕易同意的，因?yàn)樗麄儍?nèi)心里“不敢放”，而通過政府信用確權(quán)發(fā)證是解決該問題的唯一途徑。首先，必須盡快完全落實(shí)農(nóng)地承包權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，向某地區(qū)的農(nóng)民承包權(quán)證的發(fā)放率要達(dá)到百分之一百，不應(yīng)該是達(dá)到百分之九十五等目標(biāo)就嘎然中止、大功告成，要為農(nóng)地的規(guī)?；咸峁┏浞值那疤岜Ｕ?。然后是“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”的頒發(fā)，一旦某一經(jīng)營(yíng)主體通過平臺(tái)流入了某一規(guī)模土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，他（它）將立刻取得由平臺(tái)提供的該土地“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”，可以是標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本格式，也可以是標(biāo)準(zhǔn)化的證書，保障土地流入者的權(quán)益的同時(shí)，該“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”也是下文探討的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)的必要文件之一。

2.整合農(nóng)地，形成適合地方實(shí)際的規(guī)?；恋?/p>

農(nóng)地確權(quán)發(fā)證解決了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地歸屬問題的后顧之憂，但要整合農(nóng)地以形成規(guī)模化土地就要考驗(yàn)當(dāng)?shù)卣突鶎酉嚓P(guān)職能部門及工作人員能力了，在上文對(duì)農(nóng)地地情的分析后，我們也發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)工作的可操作性越來越強(qiáng)。實(shí)踐中我們應(yīng)該堅(jiān)持以下基本步驟：在科學(xué)的整合規(guī)劃下，基層部門（農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或服務(wù)部門）先與某一規(guī)模土地所有涉及農(nóng)民簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流出意向書，然后該土地即進(jìn)入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，一旦順利流轉(zhuǎn)即立即履行相關(guān)手續(xù)。這樣做的目的一是減少流轉(zhuǎn)空檔期間的土地閑置，二是可以循序漸進(jìn)，有序的在平臺(tái)發(fā)布供給。需要強(qiáng)調(diào)的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定是否合理直接影響了流出者和流入者的意愿。筆者建議，目前由當(dāng)?shù)鼗鶎硬块T（農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或服務(wù)部門）根據(jù)土地質(zhì)量確定少量等級(jí)（不超過3個(gè)等級(jí)為好）及對(duì)應(yīng)流轉(zhuǎn)價(jià)格，且價(jià)格不宜過高，以保證流入者積極性，實(shí)現(xiàn)順利流轉(zhuǎn)。對(duì)于土地流出者的保障，尤其是“存粹農(nóng)民”的生存保障則需要建立適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移政策給予支持。

3.建立O2O（線上線下）的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)供給與需求交易的平臺(tái)，土地的不可再生性決定了供給的有限性，但這并不等于說明土地能順利流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)的特殊性要求平臺(tái)具有開發(fā)需求的能力，以提高農(nóng)地（二次）流轉(zhuǎn)的效率，這也是下文即將分析的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)抵押貸款順利發(fā)放的必要條件。在互聯(lián)網(wǎng)加的背景下，建立線上線下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)是必須的也是可行的。線下平臺(tái)可以是在地方各級(jí)基層部門設(shè)立的專職場(chǎng)所（農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或服務(wù)部門），線上平臺(tái)可以是專門的網(wǎng)站平臺(tái)，打破信息傳遞的地域界限，快速完成流轉(zhuǎn)交易。當(dāng)然，人的工作效率是農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率的重要前提條件之一，必須要安排專人負(fù)責(zé)此事，并建立相應(yīng)的績(jī)效考核機(jī)制。

二、簡(jiǎn)潔的貸款發(fā)放和管理制度

借鑒已有的貸款產(chǎn)品機(jī)制及經(jīng)驗(yàn)，筆者初步設(shè)計(jì)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款機(jī)制如下：

1.申請(qǐng)條件

通過流轉(zhuǎn)平臺(tái)流入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，取得真實(shí)、合法、有效的“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”的流入主體。主體可以是法人（農(nóng)民專業(yè)合作社等），也可以是自然人（可以對(duì)年齡等有適當(dāng)限制條件）。法人主體注冊(cè)地、自然人主體戶籍地非在本縣(市、區(qū))的，貸款額度不超過為本縣(市、區(qū))的相應(yīng)額度的80%。

2.辦理程序

上述主體向流入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)所在地方基層部門（農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或服務(wù)部門）提出貸款申請(qǐng)(條件成熟后可直接到相關(guān)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng))，相關(guān)部門負(fù)責(zé)對(duì)流入主體提交的申請(qǐng)進(jìn)行資格初審，金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)最終審批并發(fā)放貸款。需要強(qiáng)調(diào)的是，貸款申請(qǐng)和貸款審批都必須是格式化的操作程序和模式，即只要具備符合信貸的必備條款（如“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”、法人的營(yíng)業(yè)執(zhí)照或自然人的身份證明等），審核部門查驗(yàn)屬實(shí)后應(yīng)該給予審核通過，金融機(jī)構(gòu)按程序迅速簽訂借款合同并放款。格式化的操作程序和模式的目的是減少貸款交易成本，尤其是貸款申請(qǐng)者的成本，同時(shí)考慮到流入主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繁忙、文化層次不高等現(xiàn)實(shí)困難和特點(diǎn)。

3.貸款額度及流向

為了破解金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)貸款的“惜貸”問題，試點(diǎn)階段的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款額度可以不超過流入農(nóng)地的總成本，這也與經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押物的價(jià)值相匹配。舉例說，假設(shè)經(jīng)營(yíng)主體流入A畝土地，流入（剩余）時(shí)間為B年，貸款的總額度以流入的A畝土地乘以B年的總流入成本為上限。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)下?lián)艿馁J款原則上不能直接流向經(jīng)營(yíng)主體，而是流向基層部門（農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或服務(wù)部門）用以償付土地流出農(nóng)民的應(yīng)得地租。這樣做的優(yōu)勢(shì)是控制了違約危險(xiǎn)，提高了金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性，減輕了農(nóng)地流入主體的資金壓力，保障了農(nóng)地流出方的應(yīng)得收入。

4.貸款期限及利率

貸款期限只要以貸款到期日不超過農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)持有期限為準(zhǔn)，其它無需做太多規(guī)定，以最大限度滿足廣大流入主體的個(gè)性化需求。貸款到期日前按借款合同約定分期償還貸款本金。經(jīng)營(yíng)主體流入新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并辦理了抵押手續(xù)后，可以根據(jù)測(cè)算延長(zhǎng)原貸款期限、減少還貸本金，或者申請(qǐng)新的貸款。

根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，利率應(yīng)執(zhí)行貸款發(fā)放時(shí)中國(guó)人民銀行公布的人民幣貸款基準(zhǔn)利率，不得上浮，自貸款發(fā)放日起每年年末調(diào)整一次，調(diào)整后的利率為調(diào)整日中國(guó)人民銀行公布的同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率。農(nóng)地流入主體在經(jīng)營(yíng)農(nóng)地期間的利息應(yīng)該由財(cái)政全額貼息，融入國(guó)家農(nóng)業(yè)扶持的大政策中。

5.違約處置

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款違約處置應(yīng)以收回農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)為首要處置方式。按違約貸款數(shù)額，參照當(dāng)年農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，計(jì)算應(yīng)收回農(nóng)地面積數(shù)，進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)收回貸款成本?？紤]到流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年上漲的規(guī)律和事實(shí)，已獲得的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體應(yīng)該是該價(jià)格上漲利益的獲得者。在處置不良貸款回收土地時(shí)，須參照當(dāng)年的流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)算剩余貸款應(yīng)該處置的土地面積，以此來最大限度的培育和保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，讓其可以通過縮小經(jīng)營(yíng)面積，總結(jié)種植經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，獲得重新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。

三、完善的配套政策支持

1.設(shè)立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金

為了破解金融機(jī)構(gòu)“惜貸”難題，需建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例可按當(dāng)年貸款發(fā)生額的一定比列（例如15%）確定，由財(cái)政撥款，用于經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后仍未償還的違約貸款本金的償還。目的是解決經(jīng)營(yíng)權(quán)到期抵押物消失后，銀行問題貸款的回收難題，鼓勵(lì)銀行積極開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)，以形成良性循環(huán)。上文提到的基層部門（農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或服務(wù)部門）的績(jī)效考核需納入貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的管理效率指標(biāo)，加強(qiáng)其事前服務(wù)和過程管理的主動(dòng)性。上文分析的“貸款申請(qǐng)和貸款審批都必須是格式化的操作程序和模式”能一定程度上解決基層部門（農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或服務(wù)部門）為了規(guī)避考核風(fēng)險(xiǎn)在貸款環(huán)節(jié)的不作為問題。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再設(shè)計(jì)和推廣

農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有很大的風(fēng)險(xiǎn)性，有自然風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)主體自身等原因?qū)е聠适a(chǎn)能力的風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)直接引起貸款違約，產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)。對(duì)于主管部門和保險(xiǎn)企業(yè)需加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的再設(shè)計(jì)和推廣，以減少以上風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的破壞沖擊。筆者建議，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可設(shè)計(jì)出強(qiáng)制險(xiǎn)和附加險(xiǎn)兩大種類，經(jīng)營(yíng)主體在流轉(zhuǎn)平臺(tái)上流入農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)后必須購(gòu)買農(nóng)業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)，該農(nóng)業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)的保單憑證作為辦理“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”及申請(qǐng)抵押貸款的必要條件。當(dāng)然，在農(nóng)業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)上必須體現(xiàn)公共性，通過政府轉(zhuǎn)移支付等途徑盡量減少經(jīng)營(yíng)主體的保險(xiǎn)費(fèi)用支出。

3.加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)支持

目前的困境是傳統(tǒng)的農(nóng)技站提供服務(wù)覆蓋面極少，增加農(nóng)技人員又不具有現(xiàn)實(shí)條件（政府提高服務(wù)效率的大背景下，增加編制的難度較大）。一是建議在我國(guó)涉農(nóng)專業(yè)的中、高等教育中，增加實(shí)踐環(huán)節(jié)的教學(xué)比例，把課堂搬到田間地頭。二是從生產(chǎn)中發(fā)現(xiàn)種植能手，頒發(fā)聘書，劃分“包干”技術(shù)指導(dǎo)區(qū)域，并發(fā)放相應(yīng)工作補(bǔ)貼。

課題項(xiàng)目：

本文是江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和流轉(zhuǎn)中的金融支持研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2015SJB285。

（作者單位：江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院)