趙鋒泓（廣西森林資源保護(hù)中心，南寧 530028）

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國外農(nóng)業(yè)扶貧政策對廣西林業(yè)扶貧的啟示

趙鋒泓
（廣西森林資源保護(hù)中心，南寧 530028）

摘 要：文章在分析國外農(nóng)業(yè)扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于廣西林業(yè)扶貧的工作實(shí)踐，提出加快廣西扶貧的一些政策建議，以期為廣西扶貧攻堅(jiān)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè) 扶貧政策 林業(yè)扶貧

近年來，廣西始終高度重視扶貧開發(fā)工作，在定點(diǎn)幫扶中承擔(dān)了艱巨任務(wù)，在行業(yè)扶貧中發(fā)揮了積極作用，在維護(hù)貧困地區(qū)生態(tài)安全、改善生產(chǎn)生活條件、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力方面做出了積極貢獻(xiàn)。但區(qū)巖溶分布面積廣、石漠化嚴(yán)重，貧困人口大多分布在大石山區(qū)，生態(tài)扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨。文章立足于廣西區(qū)林業(yè)扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)踐，以國外農(nóng)業(yè)扶貧政策分析為視角，探討完善林業(yè)扶貧攻堅(jiān)的對策建議。

1 國外農(nóng)業(yè)扶貧政策狀況

1.1 政府農(nóng)業(yè)扶貧力度大

一是政府財(cái)政投入農(nóng)業(yè)比率高。20世紀(jì)，西方發(fā)達(dá)國家形成了以政府為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，出臺了多項(xiàng)具有深遠(yuǎn)影響的政策，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。美國財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資約占國家農(nóng)業(yè)總投資的30%，日本是40%左右，而法國則高達(dá)50%，從一個農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國一躍成為凈出口國；二是財(cái)政預(yù)算支出數(shù)額大。20世紀(jì)中后期，西方發(fā)達(dá)國家加大了農(nóng)業(yè)扶貧力度。20世紀(jì)70年代，歐洲多數(shù)國家預(yù)算約有一半用于農(nóng)業(yè)，80年代則超過了60%。進(jìn)入21世紀(jì)，歐盟國家有近80%的農(nóng)民可以拿到人均5 000 美元的直接補(bǔ)貼；2 001 年，歐盟對農(nóng)業(yè)的預(yù)算支出為 250億歐元；2002年，歐盟農(nóng)業(yè)預(yù)算支出提高到280億歐元，占總預(yù)算50%。美國于2 002 年頒布新的農(nóng)業(yè)法案，對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼金額逐年提高，年均增加額約200 億美元；三是基礎(chǔ)設(shè)施和科技投入。一直以來，美國公共財(cái)政承擔(dān)了投資規(guī)模大，時間長，成本回收慢的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并于2002年出臺的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定每年投入10億美元用于完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。美國農(nóng)業(yè)科技具有系統(tǒng)化、綜合化、市場化等特征，很早就建立起農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣三結(jié)合的科研體制，其科技服務(wù)貢獻(xiàn)率高達(dá)90%以上。

1.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)品保障政策

（1）歐盟共同農(nóng)業(yè)政策。歐盟是當(dāng)今世界上農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的重要組織，其實(shí)施的《共同農(nóng)業(yè)政策》具有兩大特點(diǎn)：一是農(nóng)產(chǎn)品的自給自足；二是農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定，具體包含了一系列的農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼、價格干預(yù)機(jī)制等政策法規(guī)，有效地抵御了世界市場的波動和沖擊，維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，為農(nóng)業(yè)持續(xù)、快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件。

（2）美國財(cái)政支農(nóng)政策。美國《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的實(shí)施形成了財(cái)政支農(nóng)政策的雛形，其將增加農(nóng)民收入作為政策調(diào)控的基本要素，包括各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策：如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口、收入扶持、價格保障、資源保護(hù)、銷售補(bǔ)貼和調(diào)整補(bǔ)貼等，并提供多種延期納稅和減免有關(guān)稅費(fèi)等優(yōu)惠措施。

（3）日本完善的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系。日本形成了以《農(nóng)業(yè)基本法》為核心的200多個完善的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系。在財(cái)政支農(nóng)方面，規(guī)定了財(cái)政補(bǔ)貼方式和擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)助數(shù)額；在食品供給方面，要求保障食品安全和自給率；在發(fā)展模式上，注重生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展；在可持續(xù)發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)科技引領(lǐng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4）巴西財(cái)政支農(nóng)政策。巴西農(nóng)業(yè)政策重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品最低價格體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

1.3 區(qū)域發(fā)展政策

美國為有效吸引社會閑置資金對貧困地區(qū)的開發(fā)利用，先后出臺了《地區(qū)再開發(fā)法》、《公共工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》、《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》和《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》等，提供各種優(yōu)惠政策，如減稅、免稅和退稅等，并對貧困地區(qū)進(jìn)行公共工程項(xiàng)目的提供一定金額的資金資助和低息貸款等，甚至是對投資到貧困地區(qū)的項(xiàng)目給予專項(xiàng)撥款資助。此外，美國各區(qū)域的大規(guī)模開發(fā)都是建立在一定法律基礎(chǔ)之上的，如《蕭條地區(qū)復(fù)興法》、《住房法》、《刺激公共工程法》、《福利法修正案》等。

1.4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制

美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制發(fā)展進(jìn)程中的優(yōu)秀范例，為全球各個國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供了良好的參考。1922年，美國最早頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供了有力的法律保障。到20世紀(jì)80年代，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》總共進(jìn)行了12次的修訂，不斷改進(jìn)明確了農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障的有關(guān)內(nèi)容、范圍等。21世紀(jì)初，美國政府又出臺了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》，進(jìn)一步提高了對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例。截至目前，美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：一是美國農(nóng)業(yè)部設(shè)立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（FCIC），主要負(fù)責(zé)和實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；二是開展對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的私企和個體提供各種保費(fèi)補(bǔ)貼業(yè)務(wù)；三是監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者申請投保的各種農(nóng)作物保險(xiǎn)品種，并按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施相關(guān)保費(fèi)補(bǔ)貼及服務(wù)。

2 廣西公共財(cái)政及林業(yè)扶貧現(xiàn)狀

2.1 廣西公共財(cái)政扶貧支出

過去幾年以來，扶貧公共財(cái)政項(xiàng)目支出逐年提高，廣西公共財(cái)政項(xiàng)目支出的比例還是比較低的。通過對廣西統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)計(jì)算表明，2007～2013年，農(nóng)林水事務(wù)公共財(cái)政項(xiàng)目支出占公共財(cái)政分項(xiàng)目總支出的10%左右，扶貧公共財(cái)政項(xiàng)目支出則是1%左右，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家的投入比重。

2.2 廣西林業(yè)扶貧現(xiàn)狀

2.2.1 林業(yè)扶貧成效顯著

（1）生態(tài)建設(shè)成果突出。廣西林業(yè)部門高度重視貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，尤其是在維護(hù)貧困地區(qū)的生態(tài)安全方面做了大量卓有成效的工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，完成植樹造林面積145萬hm2，城鎮(zhèn)綠化5 447萬m2，通道綠化6 075 km，村屯綠化4 201個。其中石漠化綜合治理工程完成近10萬hm2，珠防林工程完成4.8 萬hm2，海防林工程完成2.78萬hm2。全區(qū)森林覆蓋率從2010年的59.6%提高到了2014年的62.08%，石漠化地區(qū)每年提高森林覆蓋率1%以上。

（2）綠色產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。截止2015年，全區(qū)油茶林總面積達(dá)到43萬hm2，新增經(jīng)濟(jì)林面積60萬hm2，新增珍貴樹種種植面積3萬hm2，贈送群眾珍貴樹種5 000多萬株，取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（3）農(nóng)村能源民心工程。2011～2015年，中央預(yù)算內(nèi)投資8.43億元，自治區(qū)累計(jì)配套沼氣項(xiàng)目資金1.55億元。建設(shè)農(nóng)村沼氣鄉(xiāng)村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)1 458個，預(yù)計(jì)到2015年底，全區(qū)累計(jì)建設(shè)沼氣池406萬座，沼氣入戶率50.75%。沼氣池建設(shè)對解決農(nóng)村能源問題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)生態(tài)文明的作用日益顯現(xiàn)。

2.2.2 林業(yè)扶貧創(chuàng)新模式

在長期的林業(yè)生態(tài)扶貧中，特別是在石漠化綜合治理過程中，該區(qū)總結(jié)出了“六字”方針，即“封”（封山育林），“造”（人工造林、退耕還林），“管”（加強(qiáng)石山林木管護(hù)），“沼”（建設(shè)沼氣池），“用”（石山森林資源加工利用），“補(bǔ)”（對石山灌木林實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償），篩選了吊絲竹、任豆、香椿、蘇木、山葡萄、木豆等一大批石山人工造林樹種，探索出了“竹子+任豆”和“任豆+金銀花”等10多種治理模式，樹立了一批治理示范點(diǎn)。

2.2.3 廣西林業(yè)生態(tài)扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨

全區(qū)巖溶區(qū)土地面積833萬hm2，占全區(qū)國土面積的35.2%，涉及10個市、77個縣（區(qū)）、779個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（林場）；石漠化土地面積233萬hm2，居全國第3位（僅次于貴州、云南?。?。巖溶地區(qū)是典型的“老、少、邊、山、窮”地區(qū)，總?cè)丝? 200多萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?/4，占全區(qū)貧困人口的大多數(shù)。土地石漠化導(dǎo)致巖溶生態(tài)系統(tǒng)功能退化，水資源調(diào)蓄能力減弱，水土流失加劇，自然災(zāi)害頻發(fā)，區(qū)域貧困加劇。

3 啟示

3.1 改革完善扶貧政策法規(guī)

（1）制定《地方反貧困辦法》。當(dāng)前，從國家到地方的扶貧規(guī)范基本上是行政性法規(guī)或者政策性文件，層次不高，約束力不強(qiáng)。通過制定《地方反貧困法》可以從層次上提高扶貧的權(quán)威性，有效規(guī)范各種扶貧行為。辦法中要明確扶貧的對象和主體，對扶貧對象的核定標(biāo)準(zhǔn)、程序，以及扶貧主體的職能職責(zé)要嚴(yán)格規(guī)范；對扶貧工作的規(guī)劃、設(shè)計(jì)等各個環(huán)節(jié)的立項(xiàng)、決策、審核，對資金、物資、人員配置的管理和監(jiān)督等均要予以規(guī)范。

（2）完善有關(guān)扶貧配套法規(guī)。依據(jù)國家《國家扶貧資金管理辦法》、《國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣管理辦法》，以及各系統(tǒng)、各部門制定的有關(guān)扶貧配套法規(guī)，地方要結(jié)合實(shí)際，出臺市縣一級的配套法規(guī)，明確以法規(guī)的形式而非政策的形式來推動地方扶貧工作。通過法規(guī)的完善來避免地方政府決策的不連續(xù)性或人為因素的影響。

（3）加大扶貧資金投入。近些年來國家和自治區(qū)對扶貧的投入總量逐年提高，但是與扶貧所需的資金總量相比仍有較大缺口。因此，要根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況，提高財(cái)政扶貧資金的比重，把扶貧資金向最貧困的地區(qū)傾斜，并要確保扶貧資金的持續(xù)穩(wěn)步增長。

（4）改革轉(zhuǎn)移支付制度。貧困地區(qū)的稅收渠道少，財(cái)政收入低，扶貧開發(fā)階段要通過轉(zhuǎn)移支付來改善地方財(cái)政狀況。自治區(qū)級財(cái)政要完善對市縣的轉(zhuǎn)移支付體制，健全自治區(qū)級生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的扶持力度。適當(dāng)加大對貧困區(qū)域財(cái)政收入留成比例，支持力度應(yīng)大體相當(dāng)于該地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所出的貢獻(xiàn)。積極探索有利于貧困地區(qū)、扶貧對象的生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和資源開發(fā)收益分配機(jī)制，確保貧困地區(qū)、貧困人口得到更多實(shí)惠。

3.2 大力實(shí)施林業(yè)生態(tài)扶貧

用好用足用活國家有關(guān)生態(tài)建設(shè)、西部大開發(fā)等方面政策，深入實(shí)施造林綠化工程，大力推進(jìn)石漠化綜合治理工程等林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程，大力營造水源涵養(yǎng)林、水土保持林等生態(tài)林，進(jìn)一步調(diào)整和改善全區(qū)樹種結(jié)構(gòu)，改善貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。同時，通過兌現(xiàn)生態(tài)工程國家補(bǔ)助政策，增加貧困地區(qū)農(nóng)民的直接經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)脫貧致富。

3.3 大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧

充分發(fā)揮廣西自然條件優(yōu)越、林木生長速度快、林產(chǎn)品生產(chǎn)成本低、比較效益高的優(yōu)勢，在貧困地區(qū)大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，特別是大力發(fā)展速豐松、速豐杉、速豐竹、速豐珍貴樹種、速豐鄉(xiāng)土樹種和油茶、核桃、八角、肉桂等名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林樹種，進(jìn)一步重點(diǎn)發(fā)展辣木等速生經(jīng)濟(jì)樹種。同時，以豐富的森林資源為依托，加快木材加工、林產(chǎn)化工等林產(chǎn)品深加工業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)興林富民、綠色發(fā)展。

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