汪小勤，曾　瑜，王俊杰（..華中科技大學，湖北　武漢　40074；.江西財經(jīng)大學，江西　南昌　00）

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農(nóng)業(yè)直接補貼政策：文獻綜述與國別研究

汪小勤1，曾瑜2，王俊杰3
（1.2.華中科技大學，湖北武漢430074；
3.江西財經(jīng)大學，江西南昌330013）

摘要：農(nóng)業(yè)直接補貼是現(xiàn)階段我國財政支農(nóng)的重要方式之一。2016年中央“一號文件”明確提出進一步改進農(nóng)業(yè)直接補貼方式，確保糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。鑒于我國學術(shù)界對于農(nóng)業(yè)直接補貼的作用機制、作用效果及其不良影響的認識存在不足，因此分別從歐美農(nóng)業(yè)政策改革的背景及意義、農(nóng)業(yè)直接補貼對糧食產(chǎn)量的促進機制、農(nóng)業(yè)直接補貼的產(chǎn)出效應、農(nóng)業(yè)直接補貼的環(huán)境效應、農(nóng)業(yè)直接補貼對農(nóng)業(yè)收入的轉(zhuǎn)移效率和不同生產(chǎn)組織形式下農(nóng)業(yè)直接補貼的收益分配六個方面將國內(nèi)外研究成果進行梳理。農(nóng)業(yè)直接補貼雖然促進了產(chǎn)出增加，但可能會帶來負面的環(huán)境效應；雖然直接補貼的轉(zhuǎn)移效率較高，但通過影響土地價值和租金可以在土地所有者與土地生產(chǎn)者之間進行重新分配。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)直接補貼；產(chǎn)出效應；環(huán)境效應；轉(zhuǎn)移效率；補貼收益分配

一、引言

進入新世紀以來，我國全面取消征收農(nóng)業(yè)稅，并且不斷加大對農(nóng)業(yè)的政策支持力度，現(xiàn)已形成以糧食最低收購價、臨時收儲的價格支持政策為基礎，糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機具購置補貼等直接補貼政策為主體，以及農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科研與推廣等服務支持為補充的農(nóng)業(yè)補貼政策體系。該體系的完善對于調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系穩(wěn)定、保障國家糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)民增收、確保經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，提供著強有力的支撐。

在我國農(nóng)業(yè)補貼政策體系中，上述四項針對農(nóng)民的直接補貼措施，是現(xiàn)階段我國財政支農(nóng)的重要方式。2002年，國家啟動了大豆良種補貼政策，目前補貼品種已擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等多種動植物，其中水稻、小麥、玉米和棉花的良種補貼已經(jīng)實現(xiàn)全面覆蓋。2004年，為加快農(nóng)業(yè)機械化進程，我國啟動農(nóng)機具購置補貼，對農(nóng)民購置先進適用的農(nóng)機具給予補貼，并不斷增加補貼的品種目錄，持續(xù)加強補貼力度。同年，中央從糧食風險基金中拿出部分資金用于對種糧農(nóng)民進行直接補貼。為減輕化肥、柴油等各類農(nóng)資價格上漲對糧食生產(chǎn)的影響，2006年中央又出臺了農(nóng)資綜合補貼政策。從2002年建立和完善直接補貼辦法，到2016年將農(nóng)機具補貼之外的三種直接補貼合并成農(nóng)業(yè)支持保護補貼，并重點支持耕地地力保護與糧食產(chǎn)能提升，我國農(nóng)業(yè)直接補貼政策不斷得到完善與升級，對于促進農(nóng)民的種糧積極性和幫助農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大作用。

然而我國的農(nóng)業(yè)直接補貼政策與發(fā)達國家相比起步較晚，學術(shù)界對于農(nóng)業(yè)直接補貼特征與效應的認識仍不夠全面。而發(fā)達國家對于農(nóng)業(yè)直接補貼的研究已經(jīng)較為完善，農(nóng)業(yè)直接補貼在歐美也被稱為脫鉤補貼。通常認為直接補貼一般不與農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和種植面積掛鉤，進而忽視了市場結(jié)構(gòu)和國際貿(mào)易帶來的扭曲作用，有可能削弱農(nóng)業(yè)直接補貼對生產(chǎn)的激勵作用。西方學者認為，較其他補貼方式而言，農(nóng)業(yè)直接補貼的轉(zhuǎn)移效率更高，但也可能會通過以提高土地租金的方式使補貼由生產(chǎn)者向土地所有者轉(zhuǎn)移；同時，農(nóng)業(yè)直接補貼還會帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，從而出現(xiàn)農(nóng)地開發(fā)過度、污染加重等各種問題。西方學者對農(nóng)業(yè)直接補貼特征和效應的片面認識不僅不利于實現(xiàn)既定的政策目標，同時也不利于解決潛在的社會福利下降的問題。

為了更客觀地考量農(nóng)業(yè)直接補貼政策的實際效果，從而選擇能夠同時兼顧糧食產(chǎn)量提高、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、減輕環(huán)境污染和確保農(nóng)民增收等多項目標的補貼政策組合，本文將國外學者在多方面的研究結(jié)論進行了梳理，并與國內(nèi)的相關(guān)研究結(jié)論進行比較，以供實務界和學界參考。

二、歐美農(nóng)業(yè)政策改革的背景及意義

早在1933年，美國就出臺了旨在恢復農(nóng)產(chǎn)品價格和確保農(nóng)民收入的農(nóng)業(yè)政策法案《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，這是美國最早關(guān)于實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付的法案。歐洲共同體六國于1962年通過了《建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場折中協(xié)議》，從而形成了歐洲共同體以及后來的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）的最初框架。在1994年烏拉圭回合的農(nóng)業(yè)協(xié)議中，關(guān)貿(mào)總協(xié)定各成員國決定緩解當前以價格補貼為主導的國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼政策帶來的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲，由此，“農(nóng)業(yè)補貼”第一次處在全球貿(mào)易準則的規(guī)制之下。為了降低貿(mào)易扭曲，關(guān)貿(mào)總協(xié)定各成員國的農(nóng)業(yè)政策需要向降低掛鉤補貼增加脫鉤收入進行轉(zhuǎn)變。對于脫鉤補貼，關(guān)貿(mào)總協(xié)定之后的WTO根據(jù)政策設計將其定義為：通過納稅人轉(zhuǎn)移得到，與現(xiàn)在的生產(chǎn)、要素使用、價格無關(guān)，且獲得是基于固定歷史時期的補貼。OECD則根據(jù)政策的效果來定義脫鉤補貼，認為如果一個政策不影響獲得支付農(nóng)戶的生產(chǎn)決定，那么這個政策是完全脫鉤的，從政策設計和政策效果上不滿足這些條件的補貼則為掛鉤補貼。典型的掛鉤補貼方式為價格補貼，以及與當前生產(chǎn)相聯(lián)系的直接補貼，這些補貼在WTO貿(mào)易協(xié)定下均屬于“黃箱政策”①。而基于歷史種植面積的直接補貼與一般服務性支付等均為脫鉤補貼，都屬于“綠箱政策”（本文以下部分提及的脫鉤補貼多指脫鉤直接補貼）②。

在WTO規(guī)則的外部壓力與提高補貼效率、降低財政預算的內(nèi)部壓力之下，歐洲各國與美國先后啟動了農(nóng)業(yè)補貼的脫鉤化進程。美國的脫鉤進程始于1985年作物歷史產(chǎn)量差額補貼的引入，而1996年生產(chǎn)彈性合同補貼取代價格補貼系統(tǒng)，標志著美國農(nóng)業(yè)政策的全面脫鉤。在1996年美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法案（FAIR）中，價格補貼下降到市場價格水平，而且生產(chǎn)彈性合同是對農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付，補貼的數(shù)量不與生產(chǎn)特定作物、實際產(chǎn)量或價格掛鉤。歐洲各國于1992年試行獨立于當前產(chǎn)量而與當期種植面積掛鉤的直接補貼，1999年這一政策得到進一步強化，兩輪改革使得谷物的最低保護價接近世界價格水平，收入支持政策由地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。而2003年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中期評價（MTR）提供了一個新的收入支出計劃，這項計劃使用基于歷史補貼水平的單一農(nóng)場支付政策，來替代每公頃的補償支付，從而標志著歐洲農(nóng)業(yè)政策實現(xiàn)了全面脫鉤。

2014年，美國取消了實施近20年的農(nóng)業(yè)直接補貼，進入了僅僅依賴價格和產(chǎn)量雙重保險的新補貼時代。這一改革緣于美國農(nóng)民收入不斷提高、農(nóng)場經(jīng)營狀況不斷改善及直接補貼帶來的不平等收入等問題。美國農(nóng)業(yè)部估計，2012年美國中等水平農(nóng)戶收入為68298美元，比整個美國中等收入51017美元高出35%。美國商業(yè)部估算，美國家庭戶2010年平均杠桿比率為29%，而農(nóng)場的平均杠桿比率低于10%。1995—2012年，美國所有直接補貼總量的89%，被綜合實力前20%的農(nóng)場所獲得。歐洲從2003年改革時，就已經(jīng)引入土地和環(huán)境的交叉達標政策，并在隨后的改革中不斷強化這一政策。所謂交叉達標是指，在歐洲共同農(nóng)業(yè)政策的背景下，農(nóng)戶必須將農(nóng)用土地保持良好的環(huán)境和農(nóng)業(yè)狀態(tài)，并且遵守與環(huán)境、食品安全、動植物健康以及動物保護相關(guān)的法律，才能獲得全部補貼（EU Council Regulation No.1782）。

歐美在不同時期選擇的政策，與其所處的時代背景和發(fā)展階段密切相關(guān)，對我國農(nóng)業(yè)政策發(fā)展方向極具啟發(fā)意義。當前我國農(nóng)業(yè)補貼體系同時面臨著國內(nèi)外兩方面的挑戰(zhàn)。國內(nèi)方面，受要素補貼刺激的化肥、農(nóng)藥、種子等各項投入不斷加大，使得農(nóng)用地開發(fā)過度、污染加重，長期的粗放發(fā)展也造成生產(chǎn)成本快速攀升，多類農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場，在產(chǎn)與銷雙重擠壓下，農(nóng)業(yè)只增產(chǎn)不增收，缺乏競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。國外方面，WTO要求中國遵守“黃箱”補貼不得超過8.5%的上限，經(jīng)過十余年的發(fā)展，我國現(xiàn)行的以價格支持補貼為代表的“黃箱”補貼政策可持續(xù)增長的空間已經(jīng)很小。在內(nèi)外兩種壓力下，降低對農(nóng)產(chǎn)品價格的干預，充分發(fā)揮直接補貼的增產(chǎn)作用，結(jié)合農(nóng)業(yè)保險以保障農(nóng)民收入，同時運用環(huán)境政策來遏制農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，將成為未來農(nóng)業(yè)補貼政策改革的趨勢。

三、農(nóng)業(yè)直接補貼對糧食產(chǎn)量的促進機制

農(nóng)業(yè)直接補貼的發(fā)放并不與農(nóng)產(chǎn)品價格和產(chǎn)量掛鉤，甚至也不與當期種植面積掛鉤，因此最早研究直接補貼的學者普遍認為直接補貼對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是可以忽略的，采取脫鉤化的農(nóng)業(yè)補貼并不能促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高。然而自20世紀90年代以來，在WTO等國際力量的推動下，農(nóng)業(yè)直接補貼已經(jīng)成為歐美農(nóng)業(yè)補貼政策中最主要的組成部分。隨著直接補貼在歐洲和美國的實施，學界發(fā)現(xiàn)其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易仍具有一定的促進作用，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）通過降低風險促進生產(chǎn)

一般認為，在市場參與者均為風險中性的假設下，只有扭曲相對價格的政策，才會對生產(chǎn)者的決策產(chǎn)生影響。然而大量文獻顯示，由于現(xiàn)實世界存在著不確定性，農(nóng)業(yè)直接補貼可以通過改變農(nóng)戶的總財富來影響其風險態(tài)度，進而在不改變相對價格的情況下改變其生產(chǎn)決策。

在1996年美國農(nóng)業(yè)補貼全面脫鉤化的政策背景下，Henness（y1998）［1］第一次對美國脫鉤補貼的產(chǎn)出促進效應進行了理論分析，并將其分解為財富和保險兩種。隨后一些學者分別對脫鉤補貼的兩種效應是否存在及其影響大小做了進一步的研究。

1.財富效應

Hennessy在研究中假設農(nóng)戶是絕對風險厭惡下降（DARA）的。脫鉤的直接補貼會使得農(nóng)戶的收入和財富增加，從而降低農(nóng)戶的風險厭惡水平，最終使得農(nóng)戶敢于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中進行更多的投資，由此促進產(chǎn)出。

根據(jù)1998—2001年美國堪薩斯農(nóng)場層面數(shù)據(jù)分析顯示，樣本農(nóng)戶呈現(xiàn)出降低的絕對風險厭惡和增加的相對風險厭惡，脫鉤補貼確實增加了要素投入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和耕種面積，從而證實了財富效應的存在。Koundouri et a（l2009）［2］使用芬蘭農(nóng)場層面數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民確實具有異質(zhì)性風險偏好，并且農(nóng)民的風險厭惡程度會隨時間變化發(fā)生顯著變化。這一結(jié)果源于芬蘭加入歐盟后政策變化導致的農(nóng)場收入中非隨機部分增加，這也從側(cè)面證實了財富效應的存在。Goodwin&Mishra（2005）［3］進一步研究發(fā)現(xiàn)，高度風險厭惡的農(nóng)場經(jīng)營者將直接補貼用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性更小，而更富有的農(nóng)場經(jīng)營者則具有較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用傾向，這與直接補貼降低農(nóng)戶風險厭惡程度的觀點一致。來自美國中北部地區(qū)的數(shù)據(jù)也顯示，收入風險對供給的影響并不強，而初始財富的增加會導致農(nóng)作物種植面積增大，這與下降的絕對風險厭惡也是一致的。

2.保險效應

Hennessy認為脫鉤農(nóng)業(yè)補貼降低了農(nóng)戶收入的變動性，避免農(nóng)戶因為擔心自然災害和農(nóng)產(chǎn)品價格波動而減少農(nóng)業(yè)投入，從而促進農(nóng)戶產(chǎn)出。

Sckokai&Moro（2006）［4］基于Hennessy的理論框架，度量了1992年歐洲共同農(nóng)業(yè)政策改革的效應，該項改革將對農(nóng)業(yè)的價格支持轉(zhuǎn)向了直接支付。研究表明，該脫鉤化改革帶來的種植面積調(diào)整，很大程度上受到保險效應的影響，該影響甚至超過了相對價格的影響。保險效應也可以表現(xiàn)為另一種形式：由于脫鉤直接補貼增加了邊際投資的預期收益，所以當放貸人運用標準破產(chǎn)規(guī)則來決定農(nóng)戶破產(chǎn)與否時，直接補貼降低了農(nóng)民經(jīng)營期內(nèi)破產(chǎn)的風險。

此外，西方學界還研究了特定的風險防范脫鉤直接補貼——反周期補貼（CCP）。該項目是2002年《美國農(nóng)場法案》新設計的一種脫鉤補貼制度，旨在分擔農(nóng)民的生產(chǎn)風險，并保障其收入。Anton& Mouel（2004）研究了其對產(chǎn)出的影響，發(fā)現(xiàn)了反周期補貼對風險厭惡具有降低作用，雖然該作用弱于“貸款差額補貼”，但效果仍然是顯著的［5］。同時，反周期補貼可以極大提高農(nóng)民的福利，且福利效應在市場價格較低的年份尤為顯著，這使得農(nóng)民傾向于增加反周期補貼率更高的農(nóng)作物的種植面積，從而增加了產(chǎn)量。

我國農(nóng)戶在生產(chǎn)實踐中所面臨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險遠比歐美等發(fā)達國家要大。我國自2007年開始試行的農(nóng)業(yè)保險政策效果并不理想，保險覆蓋面始終難以有效擴大，如此一來通過農(nóng)業(yè)補貼降低風險促進生產(chǎn)的作用顯得更加重要。陳飛等（2010）基于1995—2008年中國省際農(nóng)業(yè)面板數(shù)據(jù)，利用Nerlove提出的適應性預期模型對我國糧食生產(chǎn)調(diào)整能力及農(nóng)業(yè)政策的影響效果進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)價格風險變量對糧食產(chǎn)量的影響效果比預期價格要大，從而證實了這一作用機制的合理性［6］。但該研究并沒有直接探討農(nóng)業(yè)直接補貼對產(chǎn)出的影響和作用機制，僅對一般意義上的農(nóng)業(yè)支出政策效果進行分析。

（二）通過緩解信貸約束促進生產(chǎn)

脫鉤直接補貼促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的另一個作用機制，就是通過增加農(nóng)戶的財富，緩解其信貸約束，從而影響其投資決定。Phimister建立了一個農(nóng)戶兩階段生命周期模型，從理論上證明了直接補貼會影響農(nóng)戶的資本存量，從而直接補貼也具有產(chǎn)出效應。在中短期內(nèi)，當農(nóng)戶面臨信貸約束時，直接補貼可以引起資本深化，增加勞動力雇用，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。Goodwin&Mishra（2005）進一步研究發(fā)現(xiàn)，那些由于信貸約束而不能調(diào)整生產(chǎn)方式的農(nóng)戶，在獲得補貼后也能調(diào)整到最優(yōu)的生產(chǎn)方式［3］。

雖然脫鉤直接補貼緩解信貸約束促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機制在理論上成立，但在歐美發(fā)達國家，其實際促進效果卻非常微弱，以致在實證研究中該結(jié)論難以成立。Mary（2013）對這種情況作出解釋，他認為直接補貼同時對農(nóng)場資金約束和農(nóng)業(yè)勞動時間產(chǎn)生相反的激勵效果，這兩種作用相互抵消，所以實際效果并不顯著［7］。

我國農(nóng)業(yè)資源被其他產(chǎn)業(yè)汲取的時間較長，到目前為至農(nóng)戶自身仍未積累起足夠的生產(chǎn)資本。而且由于我國金融系統(tǒng)長期以服務城市和工業(yè)生產(chǎn)為主，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度不足，甚至大量的農(nóng)村剩余資金被郵政儲蓄銀行等金融網(wǎng)點“虹吸”而出，使得農(nóng)戶生產(chǎn)面臨的信貸約束尤為嚴重。王歐、楊進（2014）利用2011年和2012年農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村固定觀察點農(nóng)戶數(shù)據(jù)，分析了農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，相對于非貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)補貼在資本投入方面對貧困地區(qū)糧食生產(chǎn)的正向影響更大，驗證了農(nóng)業(yè)補貼通過緩解信貸約束促進生產(chǎn)這一機制在我國的重要性［8］。但該研究以是否為貧困縣作為收入高低和信貸約束與否的指標，這一假設前提與現(xiàn)實情況還存在較大差距，因此該結(jié)論是否成立還有待進一步證明。

（三）通過刺激勞動力投入促進生產(chǎn)

脫鉤直接補貼可以提高農(nóng)業(yè)勞動回報對非農(nóng)業(yè)勞動回報的相對價格，從而顯著提高農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)勞動中的投入時間。El-Osta et al（2004）認為，不論是掛鉤補貼還是脫鉤補貼，均會使得農(nóng)戶增加其在農(nóng)場的勞動時間，減少非農(nóng)勞動時間，不過這種影響的絕對數(shù)量很?。?］。美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)支持了這一結(jié)論，并從經(jīng)驗上證明任何農(nóng)業(yè)補貼均使非農(nóng)勞動參與率下降。Key&Roberts（2009）［10］重點分析了直接補貼導致農(nóng)業(yè)勞動增加的原因。他們認為雖然農(nóng)業(yè)勞動工資低于非農(nóng)工資，但農(nóng)民能夠從農(nóng)業(yè)勞動中獲得健康等非金錢性的收益，伴隨著補貼帶來的收入增加，農(nóng)民能夠負擔得起更多的農(nóng)業(yè)勞動，農(nóng)業(yè)勞動相對非農(nóng)勞動增加，從而產(chǎn)出增加。

雖然農(nóng)業(yè)勞動增加了，但是總勞動時間的變化卻隨補貼方式的不同而改變。Dewbre&Mishra （2002）［11］同樣使用農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)彈性合同對休閑時間的影響雖然比較小，卻顯著為正。在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策脫鉤化改革下，對愛爾蘭農(nóng)民勞動力分配決策的微觀調(diào)查，也支持了他們的結(jié)論。2007年，他們進一步比較了不同農(nóng)場補貼項目的影響，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場轉(zhuǎn)移支付（AMTA）增加了農(nóng)場經(jīng)營者及其配偶的閑暇時間，而貸款差額補貼以及市場貸款援助與災害支付相結(jié)合的補貼則降低了閑暇時間。

在農(nóng)業(yè)補貼增加農(nóng)業(yè)勞動時間這一方面，我國的情況與國外非常相似。吳連翠、柳同音（2012）［12］證實了糧食補貼政策對農(nóng)戶非農(nóng)勞動供給具有顯著的負面效應，隨著糧食補貼水平的提高，農(nóng)戶傾向于減少非農(nóng)勞動時間供給，分配更多的時間用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。他們同時提出，如果補貼的預期目標是增加農(nóng)民收入，那么由于農(nóng)民的勞動時間向報酬率低的農(nóng)業(yè)部門傾斜，則補貼很可能在增加了農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的同時，反而不利于農(nóng)民整體收入的提高。該研究運用微觀調(diào)查截面數(shù)據(jù)對非農(nóng)勞動時間進行了剖析，但對于補貼是否影響農(nóng)業(yè)勞動時間和總勞動時間，并沒有進行論證。且對于勞動時間改變后，農(nóng)戶總收入的變化也沒有進行探討，因而很難得出補貼政策對家庭收入的負面影響將超過當前轉(zhuǎn)移支付水平的結(jié)論。

四、農(nóng)業(yè)直接補貼的產(chǎn)出效應

農(nóng)業(yè)直接補貼雖然不與生產(chǎn)直接掛鉤，但仍具有促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加和行使保障糧食安全的功能。一般情況下，直接補貼對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的促進作用比較有限，但在WTO框架規(guī)則的約束下，歐美等國不得不先后用脫鉤直接補貼代替了掛鉤補貼政策。對于替代之后的生產(chǎn)促進效果，學界也進行了細致的分析。當前我國糧食收購價已大大高于國際糧價，價格補貼對生產(chǎn)和貿(mào)易帶來嚴重的扭曲作用，所以依靠直接補貼促進糧食生產(chǎn)勢在必行。因此歐美等國的實際政策效果具有一定的借鑒作用。

部分學者認為歐美脫鉤直接補貼對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響并不顯著。2003年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革引入對農(nóng)戶的脫鉤直接補貼——單一農(nóng)場支付，Tranter et al（2007）研究了該政策對未來農(nóng)村土地使用和產(chǎn)出變化的可能性影響［13］。研究發(fā)現(xiàn)，在三個差異較大的歐洲國家，單一農(nóng)場支付并不會引起顯著的短期變化，僅30%的農(nóng)民表示會改變其農(nóng)作物種植活動，少于30%的農(nóng)戶將在脫鉤直接補貼下閑置土地。2002年美國農(nóng)業(yè)法案將油菜籽的種植納入直接補貼之中，這一政策變化增加了歷史上種植油菜籽較多地區(qū)農(nóng)戶所獲得的補貼數(shù)。Weber &Key（2012）［14］運用多年美國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，使用工具變量估算證明，2002—2007年補貼的變化對油菜籽分區(qū)層面總產(chǎn)量并未產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

大部分學者認為農(nóng)業(yè)直接補貼并非只帶來農(nóng)戶的收入增加，也會對農(nóng)戶產(chǎn)出、消費和投資等活動產(chǎn)生積極的影響。Femenia、Gohin和Carpentier（2010）研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)直接補貼并非只影響土地價格，當農(nóng)戶的初始財富主要以土地資源持有的形式存在時，農(nóng)業(yè)直接補貼政策帶來的土地價格資本化對農(nóng)地產(chǎn)生了較大的財富效應。這財富效應使得直接補貼政策對農(nóng)戶的利潤產(chǎn)生影響，并帶來產(chǎn)量的增加［15］。進一步地，Carpentier、Gohin和Heinzel（2012）考慮歐盟共同農(nóng)業(yè)政策2014—2020年階段，農(nóng)業(yè)直接補貼政策由補給土地所有者轉(zhuǎn)為活躍生產(chǎn)者的影響［16］。他們研究發(fā)現(xiàn)，賦予活躍農(nóng)戶的補貼會增加農(nóng)戶的產(chǎn)出和消費，且補貼的邊際消費傾向介于0到1之間，與土地生產(chǎn)者直接補貼相比，活躍農(nóng)戶直接補貼由于其向土地所有者的滲透較少，因而產(chǎn)出效應更高。該研究的結(jié)論是基于動態(tài)和靜態(tài)的模型分析與校準，并沒有進行經(jīng)驗驗證。直接補貼對要素使用、產(chǎn)出均值和方差也會產(chǎn)生影響，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者面臨產(chǎn)出和價格的不確定性以及農(nóng)戶風險態(tài)度的假設，可以證明在非風險中性的框架下，補貼通過影響要素使用從而對產(chǎn)出的隨機性產(chǎn)生重要影響。此外，農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)、非農(nóng)和政府補貼獲得收入，對于不同的收入來源，農(nóng)戶的邊際消費傾向是不同的。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查所獲得的農(nóng)場層面數(shù)據(jù)，以及計量經(jīng)濟學理論中的動態(tài)偽面板理論，可以證明脫鉤的直接補貼與基于市場條件的補貼相比，前者對農(nóng)戶的消費具有更大的邊際影響。Kazukauskas et al（2013）［17］根據(jù)歐洲15國2001—2007年面板數(shù)據(jù)，運用準實驗經(jīng)驗方法發(fā)現(xiàn)，對大部分農(nóng)場來說，歐盟農(nóng)業(yè)政策從價格補貼向直接補貼的改革，降低了農(nóng)場撤資的可能性。

除了已經(jīng)實行的農(nóng)業(yè)直接補貼政策，農(nóng)戶也會對未來補貼政策的選擇或改革做出判斷，并根據(jù)相應的預期收益來調(diào)整自身的決策，從而影響糧食產(chǎn)量。較有代表性的例子是，如果美國農(nóng)戶認為有機會更新未來的農(nóng)場法案中直接補貼和反周期補貼的基準面積（歷史種植面積和產(chǎn)出水平，用以計算脫鉤補貼的數(shù)量），則他們更有動力繼續(xù)種植或擴大種植項目作物，以在未來獲得更多補貼，這相當于一種跨期的產(chǎn)量促進（Bhaskar&Beghin，2010）［18］。對愛荷華和密西西比州農(nóng)戶預期行為進行的微觀調(diào)查顯示，有40%的農(nóng)戶認為美國政府有可能會允許更新作為基準的耕種面積或作物產(chǎn)量，17%的農(nóng)戶表示會對種植面積和要素的使用做出調(diào)整。Bhaskar& Beghin（2010）［18］的研究發(fā)現(xiàn)，隨著更新的可能性由0變?yōu)?，估計的平均最優(yōu)種植面積最多增加6.25%。Hendricks&Sumner（2013）［19］則考慮了當農(nóng)戶種植兩種項目作物時的不同反應。研究發(fā)現(xiàn)，預期基準更新使得玉米種植面積小幅度增加，而大豆種植面積小幅度下降。原因在于玉米和大豆在生產(chǎn)中是相互替代的，而玉米每英畝的政府補貼率更高。

當前，我國完全脫鉤“綠箱”政策的補貼力度較小，但部分“黃箱”政策如糧食直接補貼在實際發(fā)放過程中與糧食生產(chǎn)面積相關(guān)度并不高。在許多地區(qū)發(fā)放糧食直接補貼時，并未實際測量當年種植面積，而是簡單地按照家庭承包土地面積進行發(fā)放。有學者建議將其轉(zhuǎn)變?yōu)槿媾c生產(chǎn)面積掛鉤的形式，以充分利用“黃箱”政策的產(chǎn)出作用（程國強、朱滿德，2012）［20］。方松海、王為農(nóng)（2009）［21］肯定了糧食直接補貼等政策確實增加了農(nóng)戶的邊際生產(chǎn)意愿，減少了棄耕現(xiàn)象。吳連翠、譚俊美（2013）［22］研究發(fā)現(xiàn)，糧食補貼政策對促進糧食增產(chǎn)具有一定的潛力和空間，畝均糧食補貼水平每提高1%，將使農(nóng)戶的糧食產(chǎn)量提高0.056%。直接補貼在一定程度上提高了農(nóng)戶的生活水平，即具有一定的福利效應（鐘春平，等，2013）［23］。雖然我國當前補貼對農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的激勵效應是可以肯定的，但何樹全（2012）［24］、鐘春平等（2013）［23］認為直接補貼的支持力度較小，加上農(nóng)產(chǎn)品價格相對過低和農(nóng)資價格的大幅上漲，以至于補貼很難真正發(fā)揮對生產(chǎn)的促進作用。總體而言，對于我國農(nóng)業(yè)直接補貼是否促進了產(chǎn)出的增加，國內(nèi)學者之間的看法尚有爭議，且現(xiàn)有研究都是基于宏觀或微觀截面數(shù)據(jù)，加上對于補貼效應的測度還不夠全面，因此運用微觀面板數(shù)據(jù)對直接補貼的產(chǎn)量、收入、消費增加效應進行系統(tǒng)的分析是未來可行的研究方向。

五、農(nóng)業(yè)直接補貼的環(huán)境效應

農(nóng)業(yè)直接補貼的產(chǎn)出激勵作用既可能是通過要素的集約化使用來實現(xiàn)，也可能是通過粗放式擴大耕種面積來實現(xiàn)，這兩種增產(chǎn)方式都可能會對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成不利的影響。集約邊際的環(huán)境效應指化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素的過度施用，而粗放邊際的環(huán)境效應指更多環(huán)境敏感型土地的投入生產(chǎn)。關(guān)于農(nóng)業(yè)直接補貼帶來的環(huán)境效應問題，尚未引起國內(nèi)學界與實務界足夠的重視。

（一）集約邊際上農(nóng)業(yè)直接補貼的環(huán)境效應

在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策背景下，兩者學者們較早地觀察到了補貼與農(nóng)業(yè)集約化之間的因果關(guān)系。他們認為，一方面農(nóng)業(yè)補貼給農(nóng)民提供了每年耕種同一種作物而非輪作的價格信號，這種加強生產(chǎn)的價格信號使得土地生產(chǎn)力下降，并且導致在生產(chǎn)過程中過度施用農(nóng)藥和化肥；另一方面，農(nóng)業(yè)補貼通過增加農(nóng)民的收入并且激勵農(nóng)民使用更多化肥、農(nóng)藥等投入品，從而鼓勵了集約化。不少學者使用每公頃化肥用量的變化作為污染水平變化的替代指標，分別研究了OECD國家以及主要的非OECD農(nóng)業(yè)國在給定時間內(nèi)平均農(nóng)業(yè)補貼水平和平均化肥用量水平之間的總相關(guān)性，并得出兩者之間存在顯著正相關(guān)的結(jié)論。

脫鉤直接補貼的突出優(yōu)點在于減少傳統(tǒng)掛鉤補貼對市場結(jié)構(gòu)和要素價格的扭曲，從而弱化了補貼帶來的過度生產(chǎn)集約化。Serra et al（2005）［25］通過研究1992年歐共體共同農(nóng)業(yè)政策脫鉤化改革對農(nóng)藥使用的影響發(fā)現(xiàn)，雖然價格補貼和直接補貼的增加均會使農(nóng)藥用量顯著增加，但價格補貼對農(nóng)藥用量的彈性比補償性面積補貼更高，所以脫鉤化改革后農(nóng)藥的用量下降了。進一步地，為了避免脫鉤補貼促進產(chǎn)出帶來的農(nóng)藥、化肥用量增加，歐盟在自2003年以來的改革中，不斷強化土地和環(huán)境交叉達標的政策。Brady et al（2009）［26］肯定了該政策的效果，他們研究發(fā)現(xiàn)，2003年改革可能產(chǎn)生的環(huán)境負效應被交叉達標政策抵消了。Taheripour、Khanna and Helson（2008）用一般均衡方法評估了不同政策對降低農(nóng)業(yè)污染的影響。研究結(jié)果表明，當開放經(jīng)濟中存在農(nóng)業(yè)直接補貼時，其與環(huán)境稅相結(jié)合可以降低氮污染，從而提高社會福利［27］。環(huán)境稅中，產(chǎn)出稅比排氮稅效率更高。

盡管將每公頃化肥或農(nóng)藥用量的變化作為污染水平變化的替代指標是比較普遍的做法，但是這種替代是否恰當存在爭議。一種觀點是，化肥、農(nóng)藥使用量的增加或下降，不會直接轉(zhuǎn)化成相應的環(huán)境影響。正如OECD在報告中提到的，化肥和農(nóng)藥徑流到地下水所造成的環(huán)境損害不一定和應用率成比例，且根據(jù)每單位產(chǎn)出的排放來看，在某些情況下集約化生產(chǎn)系統(tǒng)的生態(tài)效率可能比粗放式的還要高。另一種觀點認為，雖然國家層面總的氮平衡（投入到土壤的營養(yǎng)物和從土壤產(chǎn)出或收回的營養(yǎng)物之間的差別）經(jīng)常用作化學肥料和糞肥產(chǎn)生的硝酸鹽污染的代理指標，但這兩者之間存在重要的區(qū)別。要從一個給定的氮平衡得出硝酸鹽污染程度，將取決于土壤、氣候和地形等各方面特征。此外，與化肥使用數(shù)據(jù)相比，將使用農(nóng)藥的宏觀數(shù)據(jù)作為環(huán)境指標存在的問題更大，因為投入使用的許多種農(nóng)藥在效力和毒性上有很大的區(qū)別，因此其在數(shù)量和金額上并不具有可比性。微觀層面的使用農(nóng)藥數(shù)據(jù)也同樣存在可比性問題，農(nóng)戶每年購買的農(nóng)藥品牌、品種和濃度等均可能存在差別，因此很難對其進行加總度量。

要可靠度量環(huán)境效應，對土壤、水質(zhì)或農(nóng)藥殘留進行事后測量是最準確的，但環(huán)境污染一般存在滯后性，且影響環(huán)境的因素眾多，很難對其進行準確歸因。因此，目前化肥、農(nóng)藥的施用量仍然是衡量集約邊際中環(huán)境效應的有效指標。隨著現(xiàn)代技術(shù)在農(nóng)業(yè)部門的應用，對農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的度量將更加精確，對補貼政策產(chǎn)生的環(huán)境效應研究也將更加成熟和完善。當然，精確地證明環(huán)境效應并不是最終目的，如何使得政策措施實現(xiàn)其目標，同時制訂出實施成本較低的配套措施，抑制和防止其未預期到的不利影響才是最終目的。

（二）粗放邊際上農(nóng)業(yè)直接補貼的環(huán)境效應

農(nóng)業(yè)補貼鼓勵生產(chǎn)者將更多不適宜耕種的敏感型土地投入耕種，使得土壤肥力下降、土地退化。鼓勵生產(chǎn)者將森林或濕地轉(zhuǎn)化為耕地，不僅破壞了生態(tài)平衡，也不利于維持生物的多樣性。不同的補貼形式產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化效應是不同的，脫鉤的直接補貼與掛鉤的價格補貼相比，其對粗放化的影響要小得多。

Gardner、Hardie and Parks（2010）［28］運用美國縣級層面國家資源目錄與1987年、1992年和1997年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，估計了政府補貼對美國農(nóng)地使用的影響。對于所研究年份，模擬結(jié)果顯示如果補貼減少到當前觀察水平的一半（假定農(nóng)產(chǎn)品的市場價格不變），美國農(nóng)業(yè)用地面積將會減少8900萬英畝（22%）。由于1987和1992年的農(nóng)產(chǎn)品政策明確地將補貼和生產(chǎn)決策聯(lián)系起來，因此這一結(jié)果顯著體現(xiàn)了掛鉤補貼的效應。而關(guān)于脫鉤直接補貼效應，根據(jù)1997—2000年美國11個州的宏觀數(shù)據(jù)，對單一農(nóng)場補貼和市場損失援助補貼的主要作物投入生產(chǎn)總面積效應進行測度時發(fā)現(xiàn)，兩種補貼僅會對生產(chǎn)面積產(chǎn)生較弱的正影響。Serra et al（2011）［29］使用美國堪薩斯農(nóng)場數(shù)據(jù)計算出，取消生產(chǎn)彈性合同補貼（一種脫鉤補貼）可能導致農(nóng)戶平均確定性等價下降20%，但僅僅會導致0.22%的棄耕。比較而言，價格支持下降15%會導致大約45%的農(nóng)戶確定性等價變?yōu)樨撝?，也會導致出現(xiàn)較大面積的棄耕。

部分學者認為脫鉤直接補貼對土地耕種面積具有較大影響。O’DonoghueandWhitaker（2010）［30］以2002年美國農(nóng)場新法案實施為背景進行了度量。他們運用2000—2003年美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)，建造了同一個州和同樣農(nóng)產(chǎn)品種類的農(nóng)場群組以產(chǎn)生一個偽面板，并使用DID方法度量了政策實施前后種植面積的變化。結(jié)果顯示，直接補貼確實改變了單個經(jīng)營者種植面積決策，單個農(nóng)戶種植面積增加44—78英畝（9%—16%的變化）。該文的貢獻在于對補貼內(nèi)生性的處理，但是偽面板的限制性假設以及較少的樣本量（64個群組），為后續(xù)研究留下了改進的空間。Goodwin et al（2006）［31］運用1998—2001年美國農(nóng)場層面的數(shù)據(jù)，估算了該地區(qū)最常種植的三種農(nóng)作物（玉米、大豆和小麥）的面積方程式，來檢驗土地使用的變化和總農(nóng)作物混合（Overall Crop Mix）情況。研究發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)靈活性合同支付對于玉米和大豆面積的直接影響在統(tǒng)計上是顯著的，每追加1美元的支付，單個農(nóng)場的玉米種植面積增加了0.92英畝，而大豆種植面積增加了0.61英畝。

對于農(nóng)業(yè)補貼政策在集約和粗放兩個邊際的環(huán)境效應，可以進行如下總結(jié)：一個政策措施與產(chǎn)出的聯(lián)系越大，例如對具體農(nóng)產(chǎn)品增加產(chǎn)出提供激勵，其對單一栽培、集約化或使更多（環(huán)境敏感性）土地投入生產(chǎn)的激勵就越大，對環(huán)境的壓力也越大。與生產(chǎn)脫鉤的政策措施，對無附著環(huán)境目標補貼措施的補貼水平越高，其對環(huán)境敏感性土地用于生產(chǎn)的激勵以及對環(huán)境的壓力就越大。這不僅證實了逐步限制和淘汰“黃箱”政策的環(huán)境效益，也說明了在“綠箱”補貼的基礎上附著環(huán)境目標的積極意義。由此可見，在我國資源環(huán)境問題日益嚴峻的情況下，應該大力發(fā)揮農(nóng)業(yè)直接補貼的作用以減少環(huán)境污染。在不斷加強脫鉤補貼力度的同時，應該借鑒歐盟的土地和環(huán)境交叉達標政策，避免出現(xiàn)化肥、農(nóng)藥濫用問題。

六、農(nóng)業(yè)直接補貼對農(nóng)業(yè)收入的轉(zhuǎn)移效率

農(nóng)業(yè)補貼的另一個重要作用是增加農(nóng)業(yè)收入，提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平。自20世紀90年代我國實施糧食保護價政策開始，農(nóng)業(yè)補貼政策就肩負著提高農(nóng)業(yè)收入的使命。但是經(jīng)典經(jīng)濟理論認為，不論何種形式的價格補貼，都會由于消費者盈余的損失，或者納稅人付出的成本高于農(nóng)民所得收益而帶來無謂損失。因此將農(nóng)業(yè)補貼與生產(chǎn)脫鉤可以增加社會整體福利。這一觀點在過去的30年中，促進了歐洲和美國主要的農(nóng)業(yè)政策脫鉤化改革。截至目前，學界對于直接補貼的轉(zhuǎn)移效率進行了大量的經(jīng)驗研究，對轉(zhuǎn)移效率的量化測度證實了早期的理論假設，也指明了補貼政策的進一步改革方向。這些研究結(jié)果對于我國進一步加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付補貼政策的設計和實施力度，具有重要的借鑒意義。

在一般情況下，農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)業(yè)收入的轉(zhuǎn)移效率并不高（OECD，2003）［32］。Alston（2007）對21世紀以來美國農(nóng)業(yè)補貼（脫鉤直接補貼為主）的總體效率進行了度量［33］。研究發(fā)現(xiàn)，美國政府每年在農(nóng)業(yè)項目上花費了200億美元（機會成本為大約240億美元），農(nóng)民僅能獲得其中的100億美元，即平均轉(zhuǎn)移效率（100億除以240億）小于42%。他同時對澳大利亞糧食作物政策進行了考察，加總所有獲利群體的所得后發(fā)現(xiàn)，總補貼項目成本只有60%轉(zhuǎn)化為收益，而其他40%則因無效的資源分配而消散了。

既有研究證實脫鉤直接補貼的轉(zhuǎn)移效率高于掛鉤價格補貼。Dewbre et al（2001）［34］運用政策評估矩陣模型，發(fā)現(xiàn)對生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲最大的補貼類型，其為農(nóng)戶提供收益的效率也最低，反之亦然。農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)移效率從低到高排序分別為：市場價格補貼、基于產(chǎn)出或可變要素投入的直接補貼、要求種植特定作物的面積補貼和只要求土地保存農(nóng)業(yè)用途的面積補貼。OECD（2003）［32］也得出相同結(jié)論，并計算出市場價格支持、要素補貼、貸款差額補貼、面積補貼的轉(zhuǎn)移效率分別為0.24、0.17、0.25和0.47。

農(nóng)業(yè)研發(fā)支出作為完全脫鉤補貼（“綠箱”政策）的一種特殊方式，其帶來的收益非常顯著。Alston et al（2009）［35］研究發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦和州政府在農(nóng)業(yè)研究與推廣方面進行投入，獲得的收益是成本的10倍以上，即在農(nóng)業(yè)研發(fā)支出上花費2億美元，將獲得20億美元的農(nóng)業(yè)總收益。但農(nóng)業(yè)研發(fā)支出并不是有效的收入再分配政策工具，因為研究收益的回收期很長且不確定，同時回報的規(guī)模及收益分配也不確定。

進一步地，不同的脫鉤補貼方式在相應的市場條件下，也顯示出不同的轉(zhuǎn)移效率。Thompson et al （2009）［36］使用2000—2006年美國農(nóng)業(yè)資源管理調(diào)查數(shù)據(jù)（2002年后美國完全停止掛鉤補貼），計算了美國不同農(nóng)業(yè)補貼項目的收入轉(zhuǎn)移效率?；貧w結(jié)果顯示，市場貸款項目轉(zhuǎn)移效率最高，為0.71，直接補貼和災害補貼分別是0.38和0.18。

我國的農(nóng)地分散程度較高，在農(nóng)業(yè)補貼核實和發(fā)放的過程中存在著過高的交易成本。因而在實踐中，除以計稅面積而非實際種植面積為準進行發(fā)放外，還存在著由土地所有者而非實際種植者獲得補貼的問題。在歐美等發(fā)達國家，耕種土地的農(nóng)民獲得補貼，補貼通過租金的提高部分轉(zhuǎn)移至土地所有者，而我國的情況正好相反。這直接導致農(nóng)業(yè)補貼對真正的耕種者缺乏激勵，造成農(nóng)民在二次收入分配上的劣勢，補貼效率相對低下，也使得政策目標難以實現(xiàn)。

李金珊、徐越（2015）［37］對浙江省農(nóng)業(yè)補貼政策實施進行調(diào)研，證實了直接補貼在提高農(nóng)民收入方面無效率這一結(jié)論。他們發(fā)現(xiàn)，浙江省用于水稻的政策性補貼在提高農(nóng)民收入方面的效率隨著支出的增加而下降，且從農(nóng)戶個體投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)來看，水稻政策性補貼并未顯著提高農(nóng)戶收入方面的技術(shù)效率。除農(nóng)業(yè)補貼在整體上的效率損失外，我國不同地區(qū)之間的農(nóng)業(yè)補貼轉(zhuǎn)移效率也存在差異。糧食主產(chǎn)區(qū)補貼的綜合效率普遍較高，而主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的效率則大部分較低。因此，將農(nóng)業(yè)補貼的重點向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，是從整體上提升我國農(nóng)業(yè)補貼效率的一條有效途徑。

綜合國內(nèi)外分析，如果以轉(zhuǎn)移支付的高效率為衡量標準，脫鉤農(nóng)業(yè)直接補貼是提升政策效率較好的選擇。但是，脫鉤補貼也不能避免把一部分收益轉(zhuǎn)移到非政策補貼目標的部門，因此需要進一步關(guān)注不同市場結(jié)構(gòu)下的補貼收益分配問題。

七、不同生產(chǎn)組織形式下的補貼收益分配

農(nóng)業(yè)補貼政策雖然提高了農(nóng)業(yè)整體收入，但政策投入的補貼收益并不完全由農(nóng)戶和生產(chǎn)者獲得。事實上補貼收益會在土地所有者、農(nóng)地經(jīng)營者、消費者和納稅人等不同利益群體之間重新分配，分配結(jié)果取決于具體的補貼方式和農(nóng)業(yè)市場結(jié)構(gòu)。隨著我國加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，借鑒西方補貼收益分配的相關(guān)研究成果，可以更準確地實現(xiàn)提高農(nóng)民收入的政策意圖。

西方早期的理論假設認為，由于農(nóng)業(yè)土地供給的絕對無彈性，補貼會通過地租資本化為土地價值，因此土地所有者將獲得全部的補貼收益。這一模型曾被經(jīng)濟學界廣泛接受并被用于預測農(nóng)業(yè)補貼的收益分配。如果土地經(jīng)營者擁有土地，則其獲得的農(nóng)業(yè)補貼收益可以促進農(nóng)業(yè)投資，這是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的（Koundourietal，2009）［2］。

但如果土地經(jīng)營者并非土地所有者，即農(nóng)業(yè)勞動者向土地所有者租種土地，那么政策導致的土地租金上漲會帶來更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，并且使得補貼收益隨租金轉(zhuǎn)移到土地所有者手中。而且，當農(nóng)民租用一塊已經(jīng)把未來補貼資本化到租金價格中的土地時，就無法享受到補貼帶來的好處。土地所有者也會將補貼轉(zhuǎn)化而來的租金投到其他地方而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域（Karlsson&Nilsson，2014）［38］。這就造成了農(nóng)民收入補貼政策的失敗。如果一個國家大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地是租來的，那么該國農(nóng)業(yè)補貼的轉(zhuǎn)移支付收益就不會由農(nóng)業(yè)勞動者和經(jīng)營者獲得。

然而經(jīng)驗研究方法表明，農(nóng)業(yè)補貼收益被土地所有者全部獲取的極端情況并不會發(fā)生。Alston（2007）［33］研究發(fā)現(xiàn)，美國政府在農(nóng)業(yè)補貼上每花費1美元，農(nóng)民（勞動者和經(jīng)營者）獲得大約50美分，將土地出租的土地所有者獲得約25美分，國內(nèi)外消費者獲得約20美分，最后5美分則被浪費掉了。此外，還需要額外花費20美分來征稅和執(zhí)行政策。Kirwan（2009）［39］考察了封閉經(jīng)濟條件下補貼收益的分配，發(fā)現(xiàn)租用土地的農(nóng)民能獲得補貼數(shù)的75%，而土地所有者僅獲得剩余的25%。他進一步考察所有市場參與者的獲利情況，發(fā)現(xiàn)種糧農(nóng)戶僅獲得項目總發(fā)行成本的33%，而上下游產(chǎn)業(yè)分別獲得12%和15%。這些經(jīng)驗研究的結(jié)果之所以和理論假設不一致，在于土地租賃市場并不像新古典模型所假設的那樣是完全競爭。如果農(nóng)地租種者具有壟斷的市場勢力，則其所獲得的收益分配比例較高；而隨著土地租賃市場競爭性的提高，租種土地者需要支付更高的地租，土地所有者所獲得農(nóng)業(yè)補貼的份額隨之增大。

多個實證研究認同這種解釋，即土地租賃市場的競爭，通過租金和土地價格的形式，對農(nóng)業(yè)補貼收益在農(nóng)地經(jīng)營者和所有者之間的分配產(chǎn)生影響。部分研究結(jié)論如表1所示：上半部分為美國政府實施的不同補貼政策對地租和土地價格的影響；下半部分為歐盟各國在2003年農(nóng)業(yè)補貼脫鉤改革之后，實施的不同補貼政策對地租和土地價格的影響。一般的結(jié)論是，農(nóng)業(yè)補貼拉高土地價格和租金，且平均彈性小于1，相比之下，脫鉤補貼對土地租金和價格的影響程度比掛鉤補貼更大（Karlsson&Nilsson，2014）［38］。

我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；潭鹊停恋亓鬓D(zhuǎn)、租賃市場不發(fā)達，但農(nóng)業(yè)補貼的收益分配情況與發(fā)達國家相似。鐘甫寧等（2008）［40］通過對江蘇省的實證研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅減免和糧食直接補貼政策的主要作用是提高地租，增加土地所有者的收入，而對資本和勞動的價格影響不大。這兩項政策的資金在農(nóng)民間的分配比現(xiàn)有收入分配更平均，但低收入人群獲得的支持低于其人口比例，因此這兩項政策仍然會繼續(xù)擴大農(nóng)民收入的絕對差距。中國的現(xiàn)實情況是，農(nóng)村收入最低的20%農(nóng)戶擁有的是較多的勞動力和較少的土地與資本。因此，相對于會提高地租的脫鉤補貼而言，提高農(nóng)村勞動力市場價格，同時增加農(nóng)村勞動力需求，可能更有利于提高農(nóng)村低收入者的收入水平，實現(xiàn)農(nóng)民增收的目標。

表1　農(nóng)業(yè)補貼對土地價值和土地租金的影響

八、結(jié)論與建議

通過前文對農(nóng)業(yè)直接補貼政策相關(guān)研究的全面梳理和歸納，可得出以下結(jié)論：1.農(nóng)業(yè)直接補貼通過降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險、緩解農(nóng)戶信貸約束和增加農(nóng)業(yè)勞動投入三種途徑來改變農(nóng)戶的生產(chǎn)行為。雖然直接補貼對生產(chǎn)的促進作用遠小于掛鉤補貼，但從歐美發(fā)達國家的實際操作經(jīng)驗來看，直接補貼仍然可以在一定程度上替代價格補貼對生產(chǎn)發(fā)揮促進作用。2.農(nóng)業(yè)直接補貼對要素投入的扭曲較小，但仍通過促進化肥、農(nóng)藥過度施用以及土地的過度投入從而產(chǎn)生集約和粗放邊際兩種環(huán)境效應。3.農(nóng)業(yè)直接補貼較掛鉤補貼而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付過程中資金分流和浪費較少，因而補貼效率更高。但直接補貼會通過改變土地價值和租金，從而在土地所有者和生產(chǎn)者甚至其他市場參與者之間進行再分配，最終影響補貼產(chǎn)出效應的大小。

通過借鑒歐美等國家實施農(nóng)業(yè)直接補貼的經(jīng)驗，可為我國農(nóng)業(yè)補貼政策進一步完善提出以下建議：1.逐步減少價格補貼，充分利用農(nóng)業(yè)直接補貼保障農(nóng)民增產(chǎn)增收。價格補貼政策已連續(xù)實施十余年，當前我國糧食價格已大大高于國際糧價，庫存壓力巨大，且我國“黃箱”補貼政策已接近WTO規(guī)定的上限，因此未來臨時收儲價格應逐漸降低至合理水平。農(nóng)業(yè)直接補貼對產(chǎn)出和貿(mào)易的扭曲作用較小，在國際上的阻力也較小，且直接補貼可在一定程度上提高農(nóng)民的種糧積極性、促進產(chǎn)出的增加，因此實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的目標應主要依靠農(nóng)業(yè)直接補貼來實現(xiàn)。2.借鑒歐盟土地和環(huán)境的交叉達標政策，抑制農(nóng)業(yè)直接補貼帶來的環(huán)境效應。已有研究結(jié)果表明，雖然直接補貼對化肥、農(nóng)藥和土地等要素投入的刺激作用小于掛鉤補貼，但其影響仍然顯著為正。如果擴大直接補貼的實施規(guī)模和范圍，也會帶來化肥、農(nóng)藥和敏感型土地投入的增加，加重環(huán)境污染。如果同時實施土地和環(huán)境的交叉達標政策，即只有保持農(nóng)用土地環(huán)境狀態(tài)良好的農(nóng)戶才能獲得全部補貼，就可以有效避免農(nóng)業(yè)直接補貼帶來的資源和環(huán)境壓力。3.將農(nóng)業(yè)直接補貼的發(fā)放與種植面積掛鉤，進一步釋放其對產(chǎn)出的促進效應。我國現(xiàn)階段大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)直接補貼是按照計稅面積來計算，因此補貼實際是發(fā)放給土地所有者，這種形式在土地所有者和生產(chǎn)者相統(tǒng)一的情況下，并不影響補貼的產(chǎn)出效應。但隨著我國農(nóng)業(yè)富余勞動力大量轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)以及“劉易斯拐點”的到來，土地流轉(zhuǎn)和租賃以及實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營必將成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流。為了避免土地所有者和土地經(jīng)營者分離之后補貼收益以租金的形式在兩者之間重新分配，從而弱化農(nóng)業(yè)直接補貼的產(chǎn)出效應，應將補貼按照實際種植面積發(fā)放給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，以實現(xiàn)對生產(chǎn)者的直接激勵和補貼政策本身的“精細化”。

注釋：

①根據(jù)《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議》，“黃箱”政策是指那些對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策。協(xié)議要求成員國必須削減“黃箱”補貼政策。

②根據(jù)《烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議》，“綠箱”政策指不產(chǎn)生或僅產(chǎn)生最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補貼。協(xié)議成員方不需要對“綠箱”政策做出減讓承諾。

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責任編輯凌瀾

責任校對陳曲

中圖分類號：F33

文獻標識碼：A

文章編號：1007-905X（2016）03－0083－11

收稿日期：2015-12-20

基金項目：華中科技大學自主創(chuàng)新研究基金項目（2014AA045）

作者簡介：1.汪小勤，女，湖北黃岡人，華中科技大學經(jīng)濟學院教授，博士生導師，主要從事農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟問題研究；2.曾瑜，女，湖南長沙人，華中科技大學經(jīng)濟學院博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)補貼問題研究；3.王俊杰，男，湖北廣水人，江西財經(jīng)大學經(jīng)濟學院講師，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學、計量經(jīng)濟學研究。