本刊編輯部

城市，是人們詩意生活的地方。當前，北京正處于實現(xiàn)首都新定位、全面實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、全面建成高質(zhì)量小康社會的關(guān)鍵時期。多年來，北京對城市管理體制進行了積極探索，城市管理體制經(jīng)歷了由綜合到專業(yè)化，再由專業(yè)化到綜合的歷史發(fā)展過程。但由于種種原因，首都城市管理工作還存在著諸多問題，這些問題集中體現(xiàn)在基層管理工作中。如何解決這些問題？為各方所關(guān)注。

4月24日上午，由北京城市學院城市發(fā)展研究所、城市管理與科技雜志社、北京城市管理學會三家共同發(fā)起的“北京城市管理沙龍”正是一個溝通與交流的平臺。首期沙龍以實踐工作問題為導向，以“超大型城市基層管理工作面臨的矛盾和問題”為主題，特別邀請了城市管理領(lǐng)域權(quán)威專家和北京城市管理領(lǐng)域基層管理者，談基層改革實踐創(chuàng)新之道，談城市管理體制改革解惑之路。本刊整理出該沙龍的精彩發(fā)言，以期拋磚引玉，讓更多的管理者與學者加入進來，共商北京城市管理的良法善治與多元共治。

全區(qū)推行城市環(huán)境分類分級管理標準化

西城區(qū)市政市容管理委員會主任劉戍東：西城區(qū)區(qū)域面積50.7平方公里，人口130萬，占核心區(qū)面積的55%，是國家政治中心的主要載體。作為首都的中心核心區(qū)，西城區(qū)市政市容管理委員會近幾年來在大力加強城市環(huán)境建設(shè)，推進城市管理創(chuàng)新改革方面取得了不俗的成績。

西城區(qū)具有現(xiàn)代與傳統(tǒng)共存、文明與落后同在、政治經(jīng)濟文化功能交織的特殊區(qū)情。既有光鮮亮麗的金融街、長安街沿線，也有如月壇南街大部委周邊的老舊小區(qū)以及什剎海、大柵欄等文保區(qū)和平房區(qū)。不同區(qū)域的居民、環(huán)境使得西城區(qū)整體反差非常大。針對這一特點，這幾年，我們也一直在反思如何面對不同的地區(qū)情況更好地管理城市，更加有效地解決城市管理中的一些難題。我們在城市管理機制方面進行了一些創(chuàng)新，在全區(qū)推行城市環(huán)境分類分級管理標準化試點工作，并最終建立城市環(huán)境分類分級管理標準體系。

城市環(huán)境分類分級管理模式，它不僅解決了城市環(huán)境管理的監(jiān)控問題，而且解決了各個類型的管理目標、標準、方法問題，解決了環(huán)境管理標準“一刀齊”、考核“一刀切”和非重點地區(qū)環(huán)境建設(shè)薄弱問題，全面提升了城市管理效能與精細化水平。

我們從2014年開始，全區(qū)正式啟動城市環(huán)境分類分級管理試點工作。西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理標準化工作有三個內(nèi)容：

首先，這個城市管理分類分級標準不是憑空想象，而是對西城區(qū)城市管理經(jīng)驗的總結(jié)提煉。目的是解決上級部門跟區(qū)級部門之間管理的碎片化問題，這項工作由西城區(qū)市政市容委負責整合。把涉及到主要城市管理部門所有的標準、規(guī)章、規(guī)范進行梳理，部門之間標準不統(tǒng)一的一一協(xié)商，通過近兩年的整合，最后形成了251項管理標準。

其次，充分了解與切實掌握轄區(qū)各個功能區(qū)域的環(huán)境特征和管理要素，制定城市環(huán)境分類分級管理標準體系。我委于2015年對我區(qū)七個功能區(qū)域的環(huán)境要素進行深入細致的摸底調(diào)查和分析，查實各個功能區(qū)域的概念性特征、地理位置特征、環(huán)境功能特征、公共服務(wù)設(shè)施特征、社會參與性特征，對人口特點、區(qū)位功能、人文特征3個基礎(chǔ)性特性，以及建筑風格和屬性、道路與交通特點、街道公共服務(wù)設(shè)施、園林綠化景觀、商業(yè)和業(yè)態(tài)等7大環(huán)境要素進行深入研判與對比分析，形成各個功能區(qū)域環(huán)境要素對比表和特點圖，為編制城市環(huán)境分類分級管理標準體系提供了翔實資料與需求依據(jù)。同時，按照區(qū)域功能主導、公共空間全覆蓋、能夠動態(tài)調(diào)整、便于末端研判等原則，在廣泛調(diào)查研究與征求意見的基礎(chǔ)上，將全區(qū)劃分為7個政務(wù)活動區(qū)、2個金融商務(wù)區(qū)、3個繁華商業(yè)區(qū)、3個傳統(tǒng)風貌區(qū)、1個交通樞紐區(qū)、10個公共休閑區(qū)和其他若干生活居住區(qū)，并重新勘察核實了各個區(qū)域的四至范圍、面積、道路、網(wǎng)格和社區(qū)數(shù)量，納入城管監(jiān)督指揮中心平臺與管理體系。2015年10月30日我區(qū)正式發(fā)布實施《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理標準體系》，整個標準體系包含上述7大功能區(qū)域，涵蓋市政道路、交通秩序、市容市貌等7大專業(yè)領(lǐng)域，以及城市環(huán)境建設(shè)、運行管理維護、執(zhí)法考評等7大環(huán)節(jié)的“建、考、評”一體化、封閉式管理鏈與服務(wù)保障支撐體系。

第三，監(jiān)管并舉，確保標準體系有效實施。為了促進標準體系實施與應(yīng)用，我們將所有收錄標準下載，與自制標準一起，在發(fā)布令中與標準體系明細表形成鏈接，刻盤發(fā)放各成員單位，并將整個自制標準，以及相關(guān)工作手冊和記錄表格，一同印制發(fā)放各單位實施。同時，制訂下發(fā)了《西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理綜合標準體系實施工作方案》和具體《檢查工作方案》，并嚴格督辦落實；針對發(fā)現(xiàn)問題與收集上來的各成員單位意見，對《西城區(qū)小區(qū)物業(yè)管理規(guī)范》、《西城區(qū)城市環(huán)境功能區(qū)域監(jiān)督評價規(guī)范》等10個標準進行了修訂。

西城區(qū)城市環(huán)境分類分級管理標準化工作經(jīng)過標準宣傳、貫徹與實施，各城市環(huán)境建設(shè)管理單位工作職能進一步明晰，市政建設(shè)、環(huán)境治理、交通秩序、園林綠化、環(huán)衛(wèi)保潔、工地管理等專業(yè)作業(yè)進一步規(guī)范，臨街社會單位與商戶參與“門前三包”積極性進一步提高，城管執(zhí)法行為與能力進一步加強，環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)與處置渠道進一步暢通，轄區(qū)功能區(qū)域分類管控能力與分級作業(yè)水平進一步提升。隨著城市環(huán)境分類分級管理標準體系的發(fā)布，西城城市環(huán)境建設(shè)與管理工作進入了一個以標準化為引領(lǐng)的新時代。

善治方能良序

海淀區(qū)田村路街道辦事處主任馮志明：城市，是一個特別吸引人的話題，曾經(jīng)一提起城市就會讓人產(chǎn)生無限美好的遐想，不知道從什么時候開始城市這個詞跟病連在了一塊，叫“城市病”。其實城市本身并沒有病，而是城市里的人病了，問題出在管理及管理對象上，歸根到底是人的問題。

作為基層城市管理者，困惑的具體問題很多，執(zhí)法，常常面對“基層治理失靈”。研究城市管理問題不應(yīng)該僅從單一的政府角度，要從社會、企業(yè)、公民等多個方面研究；研究城市管理問題，不能局限于管理，應(yīng)從城市設(shè)計、城市規(guī)劃、城市服務(wù)、城市發(fā)展等一系列鏈條上通盤考慮；城市問題的出現(xiàn)跟社區(qū)問題、文化問題，以及社會心態(tài)等問題緊密關(guān)聯(lián)。

分析原因，從時代背景來看，我們現(xiàn)在正處于一個經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，我們已經(jīng)進入了城市化的時代，全國常住人口城鎮(zhèn)化率已達56.1%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠沒有跟上；從城市發(fā)展規(guī)律來看，這個階段各種城市問題將通過各種方式涌現(xiàn)出來，會讓城市管理者應(yīng)接不暇，現(xiàn)在需要采取措施為過去粗放式的發(fā)展買單了；從城市基礎(chǔ)設(shè)施來看，很多設(shè)施陸續(xù)出現(xiàn)問題，這些問題跟民生關(guān)系緊密，但是城市管理者的方法、理念以及認識上，存在誤區(qū)和盲點，有斷檔的地方；從治理主體來看，政府作為城市管理的單一實施者的局面沒有改變，但是現(xiàn)在缺乏社會、企業(yè)、市民等利益相關(guān)方的參與機制。城市管理的二元對立結(jié)構(gòu)應(yīng)該在這個階段向多元共治的互動模式進行轉(zhuǎn)化，不能再是管理者和被管理者，整治者和被整治者之間的關(guān)系。從社會心態(tài)上看，社會心態(tài)對城市管理非常重要，如果不引導好民風，讓人喪失社會約束，城市管理將難有突破，光靠基層執(zhí)法者去整治永遠是被動的。

基層的城市管理要遵從規(guī)范化、法治化、精細化、信息化、便捷化和靈活化原則。從城市管理到城市治理是一個大課題，需要解決好八個方面的治理問題。

（一）存量治理

城市管理中增量建設(shè)比較簡單，難的是存量治理。什么是存量？是城市房屋、地塊兒及具體管理點位等，既有的、有矛盾的、有歷史糾紛的、沒有處理過的。城市發(fā)展，要秉承“謹慎增量，盤活存量，睿智發(fā)展，精明增長”，在追求經(jīng)濟效益的同時，還應(yīng)該傾向于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和社會的公平。很多地區(qū)現(xiàn)在不應(yīng)不加選擇急于攤大餅式的膨脹，而應(yīng)瘦身減肥，把一些城市臃腫的問題解決掉，建設(shè)緊湊城市。在城市問題上，我們沒有摸著石頭過河的資本了，否則“浮云”過后就是一片廢墟。政府必須設(shè)定嚴格的綠線、紅線和底線，地區(qū)更新從“項目-成本”導向，轉(zhuǎn)向“多元統(tǒng)籌-價值”導向，更新存量利用方式，實現(xiàn)功能、空間、政策、資金、社會、計劃、設(shè)施及利益的綜合統(tǒng)籌。田村路街道近年來通過摸底調(diào)研，力爭盤活城市中的存量資源，把轄區(qū)所有低效地塊兒進行了分析規(guī)劃，挖掘出了一批社區(qū)閑置廢棄房屋，解決了一些歷史遺留問題，改造了多處文化活動和便民服務(wù)空間，受到了群眾的歡迎。

（二）前瞻治理

中國的城市建設(shè)過去大拆大建，發(fā)展快了，現(xiàn)在應(yīng)該靜下心好好研究一下遇到的問題，特別是將要遇到的問題。應(yīng)該主動找病源，去病根，不能出現(xiàn)問題再被動地疲于奔命。要超前謀劃，發(fā)現(xiàn)問題苗頭，主動作為，減少被動。田村路街道作為城鄉(xiāng)結(jié)合部目前交通問題不是很突出，但是隨著新樓盤的居民入住，馬上會面臨交通擁堵和停車問題，這就需要未雨綢繆提前做好規(guī)劃管理；比如霧霾控制問題，僅機動車停駛、去查燒烤攤還不夠，而應(yīng)該從根本上解決北京燃煤問題，特別是在運輸環(huán)節(jié)上管控住煤進京。

（三）系統(tǒng)治理

城市是一個有機的生命體，我們應(yīng)該進行系統(tǒng)整治，做鏈條式的治理，使城市有機更新，而不是局限在具體的方法里面。北京不僅有東城西城這樣的核心區(qū)，還有一些郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部和棚戶區(qū)。也不僅僅是長安街、天安門，還有很多臟亂差的邊邊角角，這些都是這個城市的組成部分。我們應(yīng)該有系統(tǒng)思維，樹立城市整體治理觀，通盤考慮遇到的問題，找到關(guān)鍵點，牽住牛鼻子。所以治理“城市病”單靠減人控人是不夠的，應(yīng)該在城市結(jié)構(gòu)完善和城市功能的實現(xiàn)鏈條上下功夫。比如田村路街道關(guān)停廢品收購站，不是關(guān)停就完了，看不住反彈怎么辦？老百姓賣廢品怎么辦？我們把原地塊兒建設(shè)了公園、停車場和體育場地，使之能有效可持續(xù)利用，同時在推動垃圾分類和建立社區(qū)廢品回收點上做了些工作。從系統(tǒng)學來講，城市是一個系統(tǒng)，研究城市問題，還要關(guān)注經(jīng)濟，關(guān)注社會，關(guān)注文化，推動各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合施策促進城市管理。

（四）短板治理

城市管理需要補短板的精神，過去大家習慣于去發(fā)揮比較優(yōu)勢，但是我們城市有很多短板，一個區(qū)域也有一個區(qū)域的短板。怎么辦呢？不能簡單去補短板，應(yīng)該用長板帶動短板，也可利用其他區(qū)域的長板，帶動自身的短板來實現(xiàn)城市的發(fā)展。比如海淀區(qū)是科技創(chuàng)新中心核心區(qū)，有著名的中關(guān)村，科技是城市發(fā)展優(yōu)勢長板，應(yīng)該好好思考如何用科技的優(yōu)勢帶動城市管理、社區(qū)管理，并惠及民生。

（五）微觀治理

通過對日本、新加坡、以色列、德國等國家，還有中國香港、臺灣這些地區(qū)城市管理方法的學習，我們發(fā)現(xiàn)他們非常珍惜每一寸土地，想辦法精耕細作，綜合利用這些資源，每一個小地方他們都能玩出新鮮花樣，這些理念方法對我們非常有啟發(fā)。但是反觀我們的城市粗糙管理比比皆是，有些土地房屋荒棄、閑置或被低效使用，很可惜，有的僅僅是治標，有的是運動式管理，沒建立起長效機制，缺乏工匠精神，精細化意識、能力不夠，對一個小環(huán)節(jié)和小點位缺乏深入持續(xù)破解，沒有調(diào)動發(fā)揮所有人的積極性。在城市管理方面我們這么多年解決了有無的問題，但是沒有做到精和細，雖然硬件條件好了，不代表管理水平高，相反這種急功近利式發(fā)展，會持續(xù)帶來后續(xù)的城市問題。田村路街道制定了城市微觀管理手冊，也嘗試提出了保潔、綠化和動態(tài)環(huán)境秩序標準，建設(shè)了多處“百微花園”和“一米菜園”。

（六）聯(lián)動治理

城市管理不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，應(yīng)該全面考慮周邊的因素和與之相關(guān)聯(lián)的其他城管問題，綜合施策，這樣的治理才是長效的治理，才會事半功倍。比如田村路街道在對工程施工車輛、大貨車亂停放清理中發(fā)現(xiàn)，通過罰款、拖車等整治舉措，街道內(nèi)情況好多了，但這些車是不是就沒了？不是，而是都跑到石景山區(qū)了，這就需要區(qū)域聯(lián)動，聯(lián)合執(zhí)法，不能形成新的洼地和短板。把落后耗能產(chǎn)業(yè)疏解到北京周邊就對嗎？很多問題值得我們深思，因此，很多城市問題的確需要聯(lián)動治理，應(yīng)該把握方向性和平衡性，整體提升，統(tǒng)籌好轄區(qū)的資源，實現(xiàn)均衡發(fā)展。

（七）結(jié)構(gòu)治理

主要是從產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)升級角度來闡述。部分地區(qū)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)依托與人口政策是自相矛盾的，既想引入企業(yè)又排斥外來人口。城市需要一個科學的結(jié)構(gòu)，差異化定位并合理發(fā)揮其功能，實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展，不能把所有的城市都建成“精英型”城市?，F(xiàn)在北京解決“城市病”的問題，采取的方法是減人控人，調(diào)整業(yè)態(tài)，疏解關(guān)停市場等辦法。市發(fā)改委也出臺了一些禁限目錄，但是這個問題還得再往深往細做。地下室關(guān)了，群租房關(guān)了，人就走了嗎？我們還得在城市結(jié)構(gòu)上想問題。建議每個街鎮(zhèn)都找到統(tǒng)計、財政、稅務(wù)、公安和發(fā)改等部門，對轄區(qū)人口、業(yè)態(tài)、利潤、稅收、能耗進行分析，把各行業(yè)做一個區(qū)域的細分，看看從業(yè)人數(shù)有多少，勞動生產(chǎn)率是多少，稅收是多少，甚至畝產(chǎn)人均、單位消費、能耗是多少，同時還得研判它未來幾年的趨勢?？蹿厔菥褪强窗l(fā)展，我們的管理口徑是動態(tài)的，有的行業(yè)現(xiàn)在可以支持它，但三年以后未必了；有的行業(yè)現(xiàn)在可以遏制它，但兩年之后可能要支持它。這些都需要做一些中長期的研判和評估。

（八）關(guān)系治理

關(guān)系指人和人的關(guān)系，人和政府的關(guān)系，企業(yè)和企業(yè)的關(guān)系等。如果不解決這些關(guān)系問題，社會就會無序，失序，善治方能良序，失管導致無序，人心散了就不好管了。應(yīng)該在社會秩序、社會管理方面下一些功夫，引導好一些鄉(xiāng)規(guī)民約、風俗禮儀等。中國是個人情社會，更是個關(guān)系社會，形成天然的社會關(guān)系網(wǎng)，同時也是個社會約束網(wǎng)，如果不對這張網(wǎng)加以利用的話，就太可惜了。應(yīng)該在人的社會約束方面下功夫，在文化角度上多想辦法。田村路街道就是本著“五化”的治理邏輯，即從“凈化、綠化、美化、優(yōu)化、文化”切入。最開始是凈化，天然條件差沒關(guān)系，但是街道得干凈；然后是綠化，大打環(huán)境牌，見縫插綠、疏解建綠、拆違增綠、拆墻透綠；還要美化，即藝術(shù)介入社區(qū)，文化介入社區(qū)，把整個街道社區(qū)的環(huán)境變得活潑靈動；接下來還要優(yōu)化，就是要把一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)放大，形成比較好的城市產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)；最后是文化，所謂的“以人化人”，通過一些文化的手段達到長效的治理。

現(xiàn)在有一個詞叫社會張力，就是因為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，各種社會力量之間呈現(xiàn)某種程度的緊張狀態(tài)。在基層感覺社會問題比較復雜，解決這些問題，我體會思想方法很重要：第一要進行摸底研判，要把互聯(lián)網(wǎng)思維和工匠精神結(jié)合；第二是底層設(shè)計特別重要，上邊有戰(zhàn)略還不夠，底層設(shè)計是非常重要的；第三是基層實操很重要，關(guān)鍵是做小事，關(guān)鍵是看結(jié)果，特別需要劃句號精神和打叉精神；第四是要有科學精神和人文情懷；第五是視角和維度的問題，辯證法講一分為二、一分為三，或者一分為多，指的是站在現(xiàn)在看未來的城市管理，或從未來的角度看現(xiàn)在的城市管理，這就是視角問題；治理維度就是說要從全方位的立體多維角度去思考城市管理，比如考慮對人的約束可分為權(quán)治、德治、法治、自治和文治等若干方面，這是橫坐標；還要分析對思想有什么約束，對行為有什么約束，這是縱坐標；立體坐標是對人的即時約束和長效約束，在實施治理舉措時一定要綜合考量。所以研究基層城市管理就要把握階段論、方法論、矛盾論和實踐論，哲學思維對城市管理會有比較好的幫助。

城市管理要把三個作用結(jié)合起來

清華大學公共管理學院教授王有強：我想通過講一個現(xiàn)象，來讓我們思考城市管理問題，即我們通常說的小故事大道理。我開車去學校，到成府路有一個十字路口，這個十字路口交通非常繁忙，四車道，兩直行，兩左拐，一右拐。直行到清華大學正門，右拐到五道口，左拐往北大方向。這個十字路口交通狀況我?guī)啄暧^察下來，發(fā)現(xiàn)它有一個動態(tài)的變化。在2002年，那個時候車不算多，早上高峰期時基本上兩條左行車道、兩條直行車道，大家都是按照規(guī)矩來。后來隨著車越來越多，慢慢就開始變化了，直走車道有若干輛車會開到前面往左拐，因為趕時間。最近我發(fā)現(xiàn)兩條直行車道左邊這條基本上已經(jīng)變成左行車道了。如果不熟悉這條道的朋友開車，會發(fā)現(xiàn)這個直行車道特別慢，因為前面有很多車是左拐的，左轉(zhuǎn)燈很短，這些左拐車一停，就把后面直行車輛擋住了。現(xiàn)在，越來越多的人注意到這個問題，就開始選擇走兩條直行車道右邊的車道，這樣就使得兩條直行車道右邊車道上的車排隊很長，把右行車道出口擋住了，右拐的車也拐不出去。這可能是交通高峰時段十字路口交通一個很普遍的現(xiàn)象。這些沒有按照車道標識行駛的人都沒有遵守交通規(guī)則，但是，是不是這些人都是“壞人”呢，可能不是，只是他們有剛性的需求，著急上學，著急上班，當然這不能成為可以不遵守交通規(guī)則的理由。從這樣一個小故事，我想談?wù)勎覍τ诔鞘泄芾淼囊恍┧伎肌?/p>

今天沙龍的主題是“超大型城市基層管理工作面臨的矛盾和問題”，這的確是我們國家面臨的一個非常獨特問題。獨特性在哪里呢？總結(jié)下來三個字：多、大、快。剛才馮主任講得很好，“城市病”不是說城市有病，而是在這個城市里面的人有病，如果是一個人有病，不會有什么問題，很多人有病就麻煩了。我們城市人口非常多；我們城市里人的組成差異性很大，而且隨著城市發(fā)展，差異性會越來越大，這種差異性是客觀的，由于收入水平、教育水平和來自的地域差別；北京城市發(fā)展很快，以前北四環(huán)這里還沒有樓，現(xiàn)在有了很多樓，有了樓就會有人。這個“多、大、快”就是引發(fā)“城市病”的主要根源，也就是我們城市管理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

因此，我認為做好城市管理要把三個作用結(jié)合起來：

第一，一定要利用好技術(shù)的支撐性作用。比如前面講到的十字路口交通問題，通過很多技術(shù)手段，如攝像頭監(jiān)控，紅綠燈智能化技術(shù)等，可以得到很大的改觀。

第二，一定要加強制度的基礎(chǔ)性作用。城市管理要重視基本的制度建設(shè)，比如交通管理規(guī)章制度等，這些是城市交通管理的基礎(chǔ)。

第三，一定要重視文化的關(guān)鍵性作用。我早上開車經(jīng)過成府路十字路口時，常常會想，可不可以出一個紅頭文件來有效管理交通秩序，確保每個人都嚴格按照行車道路標識開車。這涉及相當大的監(jiān)督執(zhí)行成本。然而，對于在這樣的交通情境下應(yīng)該如何按照行車道路標識開車，以實現(xiàn)交通有序運行，是一個不需要分析判斷的常識，每個駕駛者都能夠做的簡單決策?，F(xiàn)實中，在這類情形下，要實現(xiàn)人們的自律，需要文化的力量，也就是不依靠明確的規(guī)章條文和強制力量，而是通過公眾輿論、價值取向、道德評判等方式，來支配、調(diào)節(jié)和規(guī)范人們的行為。

要明確城市的管理主體，回到前面說的交通現(xiàn)象，這是企業(yè)解決不了的，也是戴紅袖章的協(xié)管員解決不了的。一個指頭解決不了的問題，我們把五個指頭組織起來成為一個拳頭就能改變局面。所以政府的作用是核心的，政府能把企業(yè)和社會組織的力量最有效的協(xié)同起來，共同應(yīng)對城市管理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

城市管理要走出傳統(tǒng)行政管理的范式

住建部政策研究中心研究員翟寶輝：傳統(tǒng)的行政管理范式是指標層層分解、層層加碼，縱向一般粗、橫向均質(zhì)化。而城市管理則有很大不同。就像剛才劉主任談到的，北京的金融街和同是北京的大柵欄是兩個完全不同的區(qū)域，空間形式、業(yè)態(tài)性質(zhì)、運行主體、服務(wù)要求完全不同，怎么可能用同一個標準，同一個政策，同一個文件把它們面臨的所有問題統(tǒng)統(tǒng)解決呢？我從2002年開始做政策研究，寫了許多文件草稿，有的甚至形成了政策，但我發(fā)現(xiàn)文件起草過程中所遵循的一些原則或脈絡(luò)落到實處難度很大。其實幾乎所有的政策都存在這樣的問題，因為政策出臺的前提假設(shè)是上下一般粗、橫向均質(zhì)化的，盡管很多時候已經(jīng)注意了多樣化、發(fā)展階段差異等特殊性，但政策的一致性是基本要求。中國這么大，沒有政策肯定不行，搞一個統(tǒng)一政策也不行，所以大家越研究越糾結(jié)。

難道就沒有出路嗎？其實是有的，那就是允許地方結(jié)合本地實際創(chuàng)新，當然前提必須清楚正確。我今天要強調(diào)的是區(qū)分“市”和“城市”的不同，區(qū)別“城市管理”和“行政管理”。中國的“市”是由民政部命名的，分為“設(shè)市城市”和“建制鎮(zhèn)”兩種，總共有2萬多個，這可以理解為行政管理意義上的“市”；而城市是指基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善成網(wǎng)的區(qū)域。就北京來說，北京市有多大？北京市一萬六千八百平方公里，是指北京市人民政府轄域面積，而北京城市有多大？往大里說也就六環(huán)以內(nèi)，設(shè)施完善的地方才能叫城市，設(shè)施不全的地方還是鄉(xiāng)村，它們的區(qū)別就在這里，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是要彌合這種差距，但需要一個過程。而我們現(xiàn)在用的管理模式是對全域的，是傳統(tǒng)的行政管理范式，這是在市域范圍內(nèi)進行城市管理的誤區(qū)。

城市管理的特點是由基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善成網(wǎng)并不斷運行決定的。城市管理涉及的任何一件事情都要牽扯到七八個委辦局，沒有相互協(xié)調(diào)就辦不成事，協(xié)調(diào)不到位就會出問題，所以城市管理必須突破傳統(tǒng)行政管理范式，實施城市綜合管理。

城市綜合管理強調(diào)部門間的配合、相關(guān)單位間的協(xié)同，需要依賴協(xié)調(diào)機制，就像北京奧運期間的環(huán)境建設(shè)辦公室，可以協(xié)調(diào)多個機構(gòu)和部門。

城市綜合管理需要市民的廣泛參與和法律法規(guī)的教化，前者是城市治理的理念，后者是多國實踐經(jīng)驗的升華。新加坡市民素質(zhì)比較高，這是事實，但高額罰款，甚至鞭刑是市民遵守規(guī)矩的重要法寶；香港市民秩序意識高，也是高額罰款和嚴懲的教化起了作用，從生態(tài)公園折帶一枚樹葉出來，罰款24000港幣，抽煙煙蒂不投入指定位置，罰款25000港幣并處半年拘役；我們的酒駕入刑大大遏制了酒駕行為。所以我認為城市管理的關(guān)鍵還是靠落地的研究和地方立法。

說到底，城市管理要突破傳統(tǒng)行政管理的范式，因地制宜。

要認識城市模數(shù)

全國市長研修學院原常務(wù)副院長王忠平：像北京這樣的超大型城市是全世界罕有的，因此這個超大型城市怎么管理是一個大課題。

城市管理最重要的是體制問題，如果體制設(shè)計不好，管理是沒法正常進行的。我贊成說在體制有缺陷的情況下，靠人的覺悟，靠人的配合性來改進城市管理。這也確實是我們的優(yōu)勢，但是絕不能說因為我們有這樣的優(yōu)勢，我們就不要體制了。如果離開體制去研究管理問題，熱情有可能是對體制的沖擊元素。

理順城市管理體制首先就是要明確市、區(qū)、街道的縱向分工問題。我認為市一級的管理應(yīng)該是宏觀的管理，但它不能是直接的作戰(zhàn)部隊；區(qū)級的管理應(yīng)該是實體管理，市級的政策都需要通過區(qū)這個環(huán)節(jié)來落實；那么區(qū)和街道是什么關(guān)系？街道這級組織從建國以來就不是一個完整的一級政權(quán)組織，它是區(qū)政府的派出機構(gòu)。首先要準確理解什么是派出機構(gòu)，它的實質(zhì)是區(qū)政府職能的延伸。派出機構(gòu)和被派出機構(gòu)應(yīng)該形成什么樣的工作機制，我覺得需要認真研究。以北京市政市容委系統(tǒng)為例，如果區(qū)一級政府是城市市容管理主體，那么街道作為派出機構(gòu)主要的任務(wù)就是監(jiān)督巡查，包括違章建筑、亂扔垃圾等。而一些社會保障、社區(qū)服務(wù)等工作，就應(yīng)該委托派出機構(gòu)實行常態(tài)化管理。如果明確這樣的分工，按照這個分工設(shè)計出一個系統(tǒng)的框架、運營機制和具體操作辦法，應(yīng)該是城市管理者思考和努力的方向。

我們天天研究城市，到底什么是城市？其實可以把城市看作是一個工具，或者就是一架機器，這個工具/機器到底為誰服務(wù)？是為市民服務(wù)的。我們的政府管理者是干什么的呢？是維護這架機器正常運行的工程師。這架機器設(shè)計的合理，運行的健康，市民就收益。中國的城市人口統(tǒng)計分類復雜，狹義的城市人口是戶籍人口或常住人口。這個統(tǒng)計在計劃經(jīng)濟時代需要發(fā)放各種票據(jù)時是有用的，但在市場經(jīng)濟條件下，在開放的經(jīng)濟環(huán)境中，城市人口應(yīng)該是最大口徑的城市人口，應(yīng)該是在某個時間點在這個城市里存在的人，都屬于這個城市的人口。城市這架機器也應(yīng)該是按照這樣的人口系數(shù)來進行設(shè)計和維護的，來提供服務(wù)的。所以，我們這個城市政府還要有一個重要功能就是辦“市民學校”，對市民進行培訓，讓市民都了解這架機器的功能，了解這架機器的運行原理，有效地掌握和使用這架機器。這種培訓應(yīng)該是常態(tài)的任務(wù)。比如農(nóng)民工進城，并不是他今天進城，明天就是真正的市民了，他得學會使用這架機器。如果政府教他學會使用這架機器，等于減少了城市管理難度。

都說城市很復雜，其實說簡單也很簡單，因為城市是按照一定“模數(shù)”不斷疊加的過程。我認為城市應(yīng)當是有模數(shù)的，所謂的城市模數(shù)，簡單說就是把城市的基本組成單元比作集裝箱，城市的發(fā)展就是標準集裝箱的不斷延伸和疊加。無非是大城市集裝箱疊加的多一些，小城市集裝箱疊加的少一些。但是每一個集裝箱的模數(shù)都是有相同性的。在這種情況下，研究城市標準我認為很重要。首要的標準就是城市基本組成單元的標準。所以我非常贊成制定城市標準，不光是城市管理標準，還有城市建設(shè)標準，城市運行標準。北京市這樣的超大型城市是有立法權(quán)的，如果率先在北京制定出一個城市標準，我覺得對全國都有示范意義。

政府管理者也需要管理

北京市社會科學院管理所所長施昌奎：北京的政務(wù)服務(wù)中心體系有“四級”：“市政務(wù)服務(wù)中心”、“區(qū)政務(wù)服務(wù)中心”、“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心”和“社區(qū)、村政務(wù)服務(wù)中心”。為了進一步提升政務(wù)服務(wù)水平，樹立良好的政府新形象，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)做到“五統(tǒng)一創(chuàng)新”。

第一，統(tǒng)一名稱和標識，樹立政府新形象。目前各區(qū)各級政務(wù)服務(wù)中心的稱呼各不相同，大多數(shù)稱為政務(wù)服務(wù)中心，但也有叫行政服務(wù)中心或行政服務(wù)大廳的，LOGO也不盡相同。政務(wù)服務(wù)中心是政府的臉面，因此，統(tǒng)一“四級政務(wù)服務(wù)中心”的名稱和標識非常重要。

第二，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高辦事效率。目前各類專網(wǎng)專線太多且互不兼容，給基層政務(wù)服務(wù)點帶來了諸多不便，也造成了網(wǎng)絡(luò)資源的浪費和不經(jīng)濟，因此，整合網(wǎng)絡(luò)資源，打造“一網(wǎng)通”的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對提高基層政務(wù)辦理效率意義非常重大。

第三，統(tǒng)一事項標準，優(yōu)化辦事流程。目前只有一部分區(qū)實現(xiàn)了事項辦結(jié)的標準化，比如說東城區(qū)和密云區(qū)，但大多數(shù)區(qū)還沒有開展事項審批的標準化工作。因此，整理全市審批事項的標準化成為下一步政務(wù)服務(wù)改革的重要內(nèi)容。

第四，統(tǒng)一隊伍建制，提升政務(wù)服務(wù)人員素質(zhì)，保障窗口人員的合法權(quán)益。目前由于人員不整、缺編少編、獎懲手段不足等諸多原因，造成政務(wù)服務(wù)隊伍整體水平不高，處理緊急事務(wù)能力欠缺。同時，窗口人員的合法權(quán)益也得不到有效保障，造成工作人員的壓力較大。因此，提升政務(wù)服務(wù)人員素質(zhì)，保障窗口人員的合法權(quán)益也是化解社會矛盾的有效途徑。

第五，統(tǒng)一考評機制，加強政務(wù)服務(wù)管理力度。目前“四級政務(wù)服務(wù)中心”的考評辦法不一且由不同層級的政府部門進行績效評估與考核，因此，很難開展全市的創(chuàng)新評優(yōu)活動。

第六，總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式和服務(wù)模式。隨著公共服務(wù)需求的日益多元化，基層政務(wù)服務(wù)中心需要創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式和服務(wù)模式，以便提供更加具有個性化的政務(wù)服務(wù)，滿足日益增長的多元化需求。比如說，東城區(qū)通過給企業(yè)掛牌，授權(quán)企業(yè)為居民和客戶代辦政府服務(wù)的做法，創(chuàng)新了政府購買服務(wù)的新模式。再比如說，密云區(qū)“前店后廠”的做法是窗口接件，后臺審批，審批后再通過窗口返還給申辦人，申辦人與審批人不見面，避免了尋租行為?？傊@些具有個性化的創(chuàng)新做法正是未來城市基層管理所急需的。

建立城市整體治理模式

北京城市學院城市發(fā)展研究所所長張耘：伴隨近20年城市化快速推進，城市規(guī)模急速擴張，1995年北京市常住人口為1251.1萬人，到2015年為2170.5萬人，20年間常住人口增長了900.5萬人，將近一倍；年均增長45萬人，年遞增率為2.79%。人口規(guī)模的急速擴張是與城市建設(shè)的快速推進相輔相成的；近20年間，北京城市快速“長大”，城市邊沿已經(jīng)擴展到六環(huán)。伴隨著這兩個快速（人口規(guī)模、城市空間）擴張，同時在經(jīng)濟社會體制改革的催化下，北京的“大城市病”也以超過城市發(fā)展的高速度迅速形成。當事物發(fā)展到極致便走向它的反面，這一切推動北京發(fā)展的進程走向一個新的拐點，即：北京城市發(fā)展已經(jīng)從大規(guī)模建設(shè)擴張階段，轉(zhuǎn)為建管結(jié)合、以管為重的新的歷史階段。其轉(zhuǎn)變的基本標志有三：其一，城市人口增長速度放緩；其二，城市功能從不斷的集聚疊加衍生到功能疏解；其三，“城市病”極為嚴重，直接威脅城市運轉(zhuǎn)安全，已經(jīng)到了不得不解決的最后關(guān)頭。顯然這一歷史階段轉(zhuǎn)變的動力來自于導致城市無法正常履行其基本功能的嚴重“大城市病”，這是發(fā)生轉(zhuǎn)變的內(nèi)因；而中央政府對北京城市功能的重新定位是其轉(zhuǎn)變的外因，成為轉(zhuǎn)變的助推力。

從城市管理角度，城市發(fā)展階段的升級要求城市管理從細密專業(yè)分工管理為主的格局向基于專業(yè)化管理的城市整體統(tǒng)籌治理格局轉(zhuǎn)變。因為在城市規(guī)模迅速擴張階段所形成的專業(yè)化分工管理為主的格局，在順應(yīng)了高度復雜、高度專業(yè)化行業(yè)管理要求的同時，也帶來了因為缺乏整體統(tǒng)籌而效率低下的問題，并且這一問題隨著專業(yè)化分工的發(fā)展而日益凸顯和尖銳起來，這與專業(yè)化分散管理模式自身先天的問題有關(guān)。作為專業(yè)化管理者，必然會從本專業(yè)的需要出發(fā)實施管理，專業(yè)化的需要與系統(tǒng)整體運行的不匹配是經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象；專業(yè)化管理部門之間、專業(yè)化管理部門與城市管理整體系統(tǒng)之間的不平衡、沖突伴隨著專業(yè)化管理分工水平的不斷加深而日益嚴重，這種不平衡往往會制約城市管理整體效率的提升。這就需要一種力量統(tǒng)籌各個城市管理子系統(tǒng)，使其在按照自己的“軌道”自轉(zhuǎn)的同時，在合適的時間、在特定的空間與其他子系統(tǒng)形成合力，推動整個城市管理母系統(tǒng)“順暢公轉(zhuǎn)”；即，從整個城市系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的角度看，對子系統(tǒng)分別實施的專業(yè)化管理，本質(zhì)上必然要求在母系統(tǒng)層面建立強大的綜合管理協(xié)調(diào)功能與之匹配。綜合協(xié)調(diào)管理功能與專業(yè)化分工管理成為城市管理系統(tǒng)這一事物的兩個方面，作為對立統(tǒng)一體，兩者互相依存、相互影響、對立統(tǒng)一、缺一不可。

正是基于上述考慮，我認為，解決特大城市專業(yè)化分工管理模式效率低下問題的路徑是要確立基于城市運轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)的整體治理模式。

首先，城市運轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)（以下簡稱基本支撐系統(tǒng)）是指對于城市市民生活與生產(chǎn)具有基礎(chǔ)性、廣泛關(guān)聯(lián)性、不可替代性作用的保障城市運轉(zhuǎn)最基本的基礎(chǔ)設(shè)施體系與管理體系。城市運轉(zhuǎn)的基本支撐系統(tǒng)包括兩大部分：一是城市生命線系統(tǒng)，二是以城市環(huán)境安全保障為核心的城市環(huán)境系統(tǒng)。由于這兩大子系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)直接關(guān)系到整個城市的安全運轉(zhuǎn)問題，所以，城市的整體治理也應(yīng)首先從這一系統(tǒng)開始；

其次，整體治理就是以城市運轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)作為一個整體來實施治理。核心是針對這一系統(tǒng)的運營特性，從系統(tǒng)整體上對其實施整體統(tǒng)籌與綜合協(xié)調(diào)管理。城市運轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)整體治理的核心在于：要建立一個高于一般行業(yè)管理部門的、以綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為基本職責的“城市運轉(zhuǎn)基本支撐系統(tǒng)整體治理委員會”，以此為核心構(gòu)建城市整體治理體系。

北京城市基層治理的深層次思考

北京大學政府管理學院教授萬鵬飛：自2015年底中央城市工作會議召開后，城市治理問題進入國家重要議事日程，北京市也召開了城市工作會議。政界和學界或是進行專題調(diào)查研究，或是舉辦學術(shù)沙龍，或是開展課題研究，這自然是一種好的現(xiàn)象。北京作為首都，作為個性特征很強的超大城市，亟需從國家戰(zhàn)略和北京市實際情況出發(fā)，深層思考城市治理中存在的問題，提出可行的應(yīng)對之策。這里圍繞超大型城市基層管理工作呈現(xiàn)的問題，談?wù)勛约旱乃伎肌?/p>

一、 問題的限定

我們這里談的問題不是北京的交通擁堵、空氣污染、人口無序增長等所謂的大城市“病”問題，而是北京市城市治理中重要和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)中所呈現(xiàn)的問題，即基層管理工作存在的問題，進一步而言就是街道辦事處功能定位、街道辦事處與區(qū)政府及其職能部門之間的權(quán)力關(guān)系。

二、 根本問題究竟在哪里

現(xiàn)在大家談大城市“病”的比較多，但對為什么出現(xiàn)大城市“病”探討得不夠。在我看來，根本原因與我們的治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理能力存在著巨大的關(guān)系。大城市“病”是表象，而表象背后的治理“病”才是更需要正視和面對的、更嚴重的城市“病”，這是“病”根。

第一，治理理念上存在兩大問題：一是靠經(jīng)驗、憑直覺，抓當下。對于相對封閉、流動性差、社會關(guān)系簡單、人口相對少的治理環(huán)境來講，上述理念有其存在的理由，也不會造成嚴重的后果。但是，目前的環(huán)境是，城市越來越開放，人流、資金流和信息流等各種要素的流動性越來越強，社會關(guān)系越來越復雜，人口越來越多。原來的理念已嚴重與現(xiàn)實脫節(jié)，決策者決定稍有不慎，造成的后果更嚴重；二是“我決定，你執(zhí)行”。目前，政府間權(quán)力關(guān)系安排背后的一個核心理念就是“我決定，你執(zhí)行”，主要內(nèi)容是各級政府之間權(quán)力的邊界不清楚，每級政府干的事情幾乎是重疊和一致的，上面決定，下面執(zhí)行，上面讓干什么，下面就干什么。

第二， 法律上，有關(guān)城市基層治理的立法進程相對滯后?，F(xiàn)行城市街道辦事處的設(shè)置的法律可追溯至1954年的兩部法律：

一是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過）（以下簡稱組織法），該法42條第三款規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會在必要的時候，經(jīng)上一級人民委員會批準，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)； 二是《城市街道辦事處組織條例》（同年12月31日全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過）（以下簡稱條例），具體內(nèi)容如下：（1）成立目的：“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”。（2）成立條件：一是人口條件，“十萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當設(shè)立街道辦事處；十萬人口以下五萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處；五萬人口以下的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，一般地不設(shè)立街道辦事處”；二是程序條件，“街道辦事處的設(shè)立，須經(jīng)上一級人民委員會批準。（3）空間范圍：“街道辦事處的管轄區(qū)域，一般地應(yīng)當同公安派出所的管轄區(qū)域相同”。（4）職能及授權(quán)：街道辦事處的任務(wù)有三項： 一是“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項”，但“市、市轄區(qū)的人民委員會的各工作部門，非經(jīng)市、市轄區(qū)的人民委員會批準，不得直接向街道辦事處布置任務(wù)”；二是“指導居民委員會的工作”；三是“反映居民的意見和要求”。（5）人員與工資：“街道辦事處設(shè)主任一人，按照工作的繁簡和管轄區(qū)域的大小，設(shè)干事若干人，在必要的時候，可以設(shè)副主任一人。 街道辦事處共設(shè)專職干部三人至七人，內(nèi)有作街道婦女工作的干部一人。街道辦事處主任、副主任、干事都由市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會委派。街道辦事處的辦公費及工作人員的工資，由省、直轄市的人民委員會統(tǒng)一撥發(fā)。”

組織法是憲法性法律，是有關(guān)街道辦事處的最高法律。自1954年以來一直至2015年最近修改的組織法，原有規(guī)定幾乎無任何相關(guān)變動。值得注意的是“條例”。2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議決定廢止該“條例”。但自那時以來，一直沒有見新條例出來。街道辦事處的法律地位呈現(xiàn)一種很奇特的狀態(tài)，即街道辦事處的主要法規(guī)性文件已經(jīng)廢除，但是街道辦事處的作為憲法性的制度安排還繼續(xù)存在，只是無任何進一步的具體規(guī)定。

就北京市而言，1998年北京市以政府令的形式頒布了《北京市街道辦事處工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），中心內(nèi)容在街道辦事處任務(wù)和職責進一步規(guī)定上。在區(qū)街權(quán)力關(guān)系上，《規(guī)定》指出，“街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機關(guān)，受區(qū)人民政府領(lǐng)導，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)行使政府管理職能”（第二條）?！皡^(qū)人民政府有關(guān)職能部門不得直接向街道辦事處布置任務(wù)；確需街道辦事處協(xié)助完成的工作，必須報區(qū)人民政府批準，由區(qū)人民政府主管街道工作的機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署”（第二十一條）。規(guī)定體現(xiàn)了1954年條例的精神，區(qū)街權(quán)力關(guān)系總體明確。但問題是，2009年國家廢止1954年條例后，北京市既沒有修訂其規(guī)定，也沒有明確原有規(guī)定是否繼續(xù)有效，這給區(qū)街權(quán)力關(guān)系帶來了很大的不確定性。

三、出路何在

首都的城市發(fā)展已經(jīng)進入一個新階段，以疏解北京非首都功能，治理大城市“病”為核心的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正在穩(wěn)步推進和實施，國家對北京市的城市治理提出了新的要求。在這種背景下，加強對北京城市基層治理問題的研究必須提上議事日程。

第一，理念——樹立科學、法治和民主三大理念。

一是科學理念。城市治理是跨學科、多領(lǐng)域、綜合性的復雜事務(wù)，應(yīng)以科學的理念研究城市，以科學的理念來管理城市。首先，應(yīng)加大對首都城市發(fā)展的學理性的研究。以學理支撐推動城市治理的改革，以改革來促進學理性研究。具體來說，就是在實證調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，搞清楚首都城市發(fā)展歷史和現(xiàn)狀，找出存在的問題，從北京的城市功能定位和發(fā)展目標定位出發(fā)，提出有前瞻性、針對性和操作性的對策。其次，建立和完善事前預估、事后評估機制。政府決策的事前預估即所謂的社會影響評估（social impact assessment），是指政府在具體決策實施前對因為該政策實施有可能造成的社會后果進行事先的評估。在歐美國家，社會影響評估已經(jīng)成為決策科學化的重要工具而被廣泛使用。在城市治理環(huán)境日漸復雜的今天，社會影響評估機制的建設(shè)應(yīng)盡快進入議事日程。事后評估即北京市政府已經(jīng)實施的績效評估，已經(jīng)實施多年，取得了一定的成效，但需要加大社會評估所占的比重，加大評估結(jié)果的公開力度。二是法治理念。治理城市應(yīng)從主要依靠動員手段和行政手段逐漸改變?yōu)橹饕揽糠墒侄?。要加強對與城市治理相關(guān)法律研究，學習和借鑒世界超大城市法律制定和實施的經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色、首都特點的城市法治體系，讓城市治理更加依法、更加有序、更加有預期。三是民主理念。應(yīng)通過制度建設(shè)，不斷強化公仆意識、服務(wù)意識、公開意識、公眾參與意識、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一意識等，逐步實現(xiàn)城市治理的共建、共享、共治。

第二，法律——應(yīng)加快政府間權(quán)力關(guān)系的立法進程。

從法律上來講，城市基層政府官員是城區(qū)政府，街道辦事處只是其派出機關(guān)。但對北京這樣超大型城市來講，街道辦事處事實上已經(jīng)成為一個行政管理層級，盡管其不是一級政府。因此，具有首都功能的北京，其政府層級和行政區(qū)劃是否可以做一些特別的安排，很值得思考。這不僅是一個重要法律問題，也是一個重大理論問題，需要另文專門研究，這里重點談區(qū)街權(quán)力關(guān)系。在這次會議上，一些區(qū)街的官員從學術(shù)角度提到，能否將市區(qū)街間權(quán)力關(guān)系作差異化的劃分？這是一個非常重要的問題。從國家層面來說，這個問題涉及到憲法和組織法的修訂；從北京市層面來講，涉及到有關(guān)街道辦事處規(guī)章的修改。能否修改先不說，先從學理角度談?wù)劊赡芨鼮橛幸?。從世界各國?jīng)驗看，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，其政府間權(quán)力關(guān)系所遵循的原則是相通的。不管是中央政府和地方政府之間，還是地方政府之間，它們都有各自的權(quán)責范圍，具有差異化的分工，在其權(quán)責范圍內(nèi)，各級政府具有相對獨立性和自主權(quán)。地方政府管理的事務(wù)實際分為兩大部分：自主事項和中央政府交辦事項。一個良好的政府間權(quán)力體制應(yīng)該是政府集權(quán)和行政分權(quán)并行不悖的體制。對于北京來說，自己可以探索和嘗試的是，考慮修訂現(xiàn)行城市街道辦事處規(guī)定，明確區(qū)政府和街道辦事處各自的權(quán)責范圍，賦予街道辦事處相對獨立的自主權(quán)。對于那些需要交由街道辦事處完成的事項，應(yīng)盡最大可能作預先的公開和列舉，并用規(guī)范性文件固定下來，將區(qū)街關(guān)系建立在相對穩(wěn)定的、可預期的法律基礎(chǔ)之上，構(gòu)建區(qū)街之間有分工、有協(xié)作的新型體制。

（責任編輯：黃荔）