忻華

進入21世紀，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，中日韓三國對海洋資源的需求不斷增長，而中日釣魚島爭端和日韓獨島/竹島爭議已成熱點，稍有風吹草動，必會出現(xiàn)在三國媒體的顯赫位置，加之美國與其盟友在東北亞的海上軍演加劇了這一地區(qū)的緊張局勢，因而在不少國家看來，中日韓三國在海洋問題上各懷心思，難有合作。

然而，就在今年上半年，中日韓三國啟動了北極合作談判機制。4月28日，三國間第一輪北極事務(wù)高級別對話在首爾舉行，三方表示今后也將繼續(xù)舉行關(guān)于北極問題的對話，并努力使其發(fā)展成一項制度化的磋商機制。中日韓三國在北極事務(wù)上相互接近，令國際社會頗感驚訝。

北極：海洋公域的“新”焦點

對北極的探索，特別是對穿越北冰洋的航道的探索由來已久。從16世紀地理大發(fā)現(xiàn)直至19世紀中期的三百多年時間里，荷蘭、英國、俄羅斯和挪威等國的航海家多次試圖穿越北冰洋，以探索出一條連接大西洋和太平洋的海上運輸捷徑，但在當時的技術(shù)條件下，多以失敗告終。冷戰(zhàn)時期，北冰洋成為美蘇兩國戰(zhàn)略核潛艇明爭暗斗的競技場，但國際社會仍未充分認識到北極地區(qū)在資源和貿(mào)易方面的價值。

在本世紀最初十年里，由于全球氣候變暖的影響，北極海域冰層的覆蓋范圍不斷縮小，穿越北冰洋的航行越來越容易了。而隨著技術(shù)的進步，關(guān)于北極區(qū)域的礦產(chǎn)與能源分布狀況的資料也趨于完善。在此背景下，為了縮短貿(mào)易運輸路線，爭奪能源與稀缺資源，世界不少國家都將目光聚焦于北極。2008年美國地質(zhì)勘探局提出，北極的石油和天然氣儲量分別占全球未探明儲量的13%和30%。同時，俄羅斯對北極海域的資源勘探活動也急劇增加，并一再提出對北冰洋海域的主權(quán)要求，挪威和丹麥等國也提出了類似要求。不少國家對穿越北冰洋的航線的關(guān)注度也大大上升。2010年，僅有四艘商船從俄羅斯海岸外的北冰洋航線（即北海航線）經(jīng)過，到了2012年，有46艘船舶從這一航線上通過。俄羅斯交通部副部長維克多·奧勒斯基認為，到2020年，北海航線的運輸量將比2013年增加八倍，達到三千萬噸。北極地區(qū)正在成為全球海洋中具有重要地緣戰(zhàn)略意義的樞紐地帶。

海洋作為全球公域之一，既是全球能源、資源和商品的生產(chǎn)與運輸?shù)臉屑~，又是信息溝通的重要媒介和渠道，因而聚焦于海洋公域的全球性與區(qū)域性多邊合作近年來發(fā)展迅速，不斷涌現(xiàn)出新的組織架構(gòu)和運作模式。北極事務(wù)，就是海洋公域中受到全球關(guān)注的一個焦點，在一定程度上預(yù)示著未來全球治理和區(qū)域一體化發(fā)展的新方向。

實際上，關(guān)于領(lǐng)海的劃分和海洋權(quán)益的協(xié)調(diào)，原本就缺乏得到全球普遍認可的規(guī)范體系，而關(guān)于北冰洋與南極洲這樣自然條件極端嚴酷的區(qū)域的海洋權(quán)益，現(xiàn)有的國際法體系并未做出詳細的規(guī)定。在此情形下，綱領(lǐng)性的《聯(lián)合國海洋法公約》對北極區(qū)域內(nèi)國家“自行其是”的資源勘探與主權(quán)宣示活動，更是難以約束。因此，在北極事務(wù)上，全球性的利益協(xié)調(diào)與多邊磋商架構(gòu)尚付闕如，僅有一個區(qū)域性的“北極理事會”，其成員國就是在北極圈內(nèi)擁有領(lǐng)土的八個國家，即：加拿大、冰島、芬蘭、瑞典、丹麥、挪威、俄羅斯和美國。其中除了俄羅斯，全部都是歐美發(fā)達國家，因而該理事會對北極事務(wù)的管理主要反映了歐美國家的話語體系、利益訴求和關(guān)注焦點，并不能準確和全面地反映北極區(qū)域以外國家的愿望與要求。而且該理事會試圖壟斷北極事務(wù)，其行為模式被定義為“北極門羅主義”。如2011年該理事會第七次部長級會議發(fā)表《努克宣言》，要求域外國家在申請成為該理事會的觀察員之前，必須首先承認該理事會的成員國對北極擁有主權(quán)和管轄權(quán)。如此做法，難以保障北極域外國家的正當利益。有鑒于此，中日韓三國在北極事務(wù)上的對話與合作，反映了東北亞區(qū)域國家對北極事務(wù)的利益關(guān)切，也成為東北亞區(qū)域一體化合作的重要形式之一。

中日韓北極事務(wù)合作的關(guān)注點

中日韓三國的經(jīng)濟增長都高度依賴出口貿(mào)易，而海運是全球貿(mào)易的主要運輸形式，因而對中日韓三國來說，北極地區(qū)的重要意義自不待言?，F(xiàn)在日本和韓國都已任命了“北極事務(wù)大使”，以強化本國對北極事務(wù)的影響。而中日韓三國關(guān)于北極事務(wù)的合作，可視為在海洋公域開展地區(qū)一體化合作的最新案例?？v觀中日韓三國的北極政策和在國際社會的外交動向，今后三方的北極合作很可能聚焦于以下兩點。

首先，三方很可能會共同努力，推動北極國家保障域外國家在北冰洋航行與運輸?shù)臋?quán)利，并促使北極國家提供港口設(shè)施和海事服務(wù)方面的便利，從而使三國都能充分利用北極航線，以促進本國的對外貿(mào)易，進而帶動東北亞地區(qū)的經(jīng)濟一體化進程，這一點具有最緊迫和直接的現(xiàn)實意義。2013年韓國駐挪威大使在向挪威解釋韓國的北極政策時，提出要將俄羅斯海岸外的北海航線與擬議中的俄羅斯通向朝鮮半島的油氣管道和鐵路相結(jié)合，形成包含俄羅斯遠東和東西伯利亞地區(qū)的更廣義的東北亞經(jīng)濟體系。而日本2015年10月出臺的《日本的北極政策》則認為，俄羅斯海岸外的北極航線能將途徑蘇伊士運河的歐亞交通航程縮短近40%，經(jīng)濟利益巨大，安全意義突出，因此日本應(yīng)該積極參與制訂關(guān)于北極航線的新規(guī)則。目前中國正在努力推進“一帶一路”倡議，希望建設(shè)貫通整個歐亞大陸的運輸線路和貿(mào)易體系，而俄羅斯海岸外的北海航線能夠極大地縮短歐亞之間海上運輸?shù)木嚯x，因而可以對“一帶一路”的交通體系提供戰(zhàn)略性的支持與補充。對中日韓而言，開發(fā)利用北極航線是各自北極政策的題中應(yīng)有之義，三方在這一點上必能開展合作。

其次，三國都已成為北極理事會的觀察員，今后可以通過制度化的溝通與磋商，整合利益訴求，協(xié)調(diào)立場觀點，使東北亞區(qū)域作為一個整體，對北極理事會審議的涉及東北亞權(quán)益的事項，尤其是涉及北極資源分配與開發(fā)的事項，發(fā)出同一個聲音，打破該理事會對北極權(quán)益的壟斷。雖然北極圈以內(nèi)的陸地已被北極理事會成員國劃分完畢，但聯(lián)合國等國際組織和國際社會多數(shù)國家并不承認任何國家對北冰洋的遠洋區(qū)域擁有明確的主權(quán)，亦不承認任何北極理事會成員國對北冰洋海底的資源擁有獨占的權(quán)利。關(guān)于北冰洋的海洋權(quán)益分配，仍是無解的一團亂麻。不同的區(qū)域和國家能從這一團亂麻中獲取多少權(quán)益，取決于該區(qū)域和國家的多邊協(xié)調(diào)與機制建構(gòu)的能力。因此，中日韓三國只有相互協(xié)調(diào)，集體談判，才能在北極權(quán)益“蛋糕”的劃分上有所作為，為本區(qū)域爭取到合理的利益份額。

東北亞的地區(qū)一體化進程，尤其是中日韓自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)計和東亞共同體的構(gòu)想，曾引發(fā)熱烈的討論。但由于中日、韓日間的領(lǐng)土主權(quán)爭議，再加上東北亞安全形勢跌宕不定，東北亞的地區(qū)一體化近年來遭遇挫折，進程放慢?！犊缣窖蠡锇殛P(guān)系協(xié)定》（TPP）進程的推進和美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實施，也對三國之間的合作產(chǎn)生了不利影響。然而，地區(qū)一體化是經(jīng)濟全球化進程的組成部分，有助于提升整個地區(qū)在世界經(jīng)濟體系和國際政治體系中的地位。東北亞的中日韓三國，作為當前世界經(jīng)濟的重心和全球戰(zhàn)略變局的焦點，理應(yīng)為促進東北亞地區(qū)一體化發(fā)揮更大的作用。中日韓三國若能在北極事務(wù)上建立制度化的磋商與溝通機制，必然能夠為東北亞地區(qū)一體化進程的深化提供新的組織形式與制度資源，意義深遠。