方華

聯(lián)合國(guó)倡議的首屆世界人道主義峰會(huì)5月23～24日在土耳其伊斯坦布爾召開(kāi)，為全球人道主義行動(dòng)帶來(lái)了新的愿景、理念和承諾，這也是國(guó)際發(fā)展和援助工作的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

全球人道主義形勢(shì)嚴(yán)峻

聯(lián)合國(guó)最新報(bào)告指出，城市化、人口增長(zhǎng)、環(huán)境惡化、沖突、氣候變化、資源短缺等加劇了欠發(fā)達(dá)、貧困和不平等，自然災(zāi)害更頻繁、破壞性更大等也使人道主義需求增加。聯(lián)合國(guó)2015年的一份報(bào)告指出，全球每年因自然災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失平均已達(dá)2500億至3000億美元。隨著人口增長(zhǎng)和無(wú)序城鎮(zhèn)化的加劇，以及發(fā)展不均衡等原因，全球人道主義救援需求呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

相比自然災(zāi)害，人為沖突對(duì)全球人道主義形勢(shì)的破壞更甚。2015年，全球有1.25億人急需人道主義救援，超過(guò)6000萬(wàn)人流離失所，其規(guī)模達(dá)到近70年來(lái)的最高水平；15億民眾生活在暴力沖突地區(qū)；沖突每年給全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的損失高達(dá)14.3萬(wàn)億美元，相當(dāng)于全球國(guó)民生產(chǎn)總值的13%。

敘利亞沖突已持續(xù)五年，造成數(shù)十萬(wàn)人死亡、數(shù)百萬(wàn)人流離失所，引發(fā)二戰(zhàn)以來(lái)最嚴(yán)重的人道主義危機(jī)。而伊拉克同樣也面臨著人道主義危機(jī)。為了防止沖突，世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人首次決心把重點(diǎn)放在根源上，并試圖更好地分析經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化因素，同時(shí)更加關(guān)注沖突后的問(wèn)題。

十年來(lái)，全球需要人道主義救援的人數(shù)翻了一番。聯(lián)合國(guó)每年向全球9000萬(wàn)人提供食品，為58%的兒童接種疫苗，拯救約300萬(wàn)人的生命，目前仍需200億美元救助資金。同時(shí)，各國(guó)政府、國(guó)際紅十字與紅新月運(yùn)動(dòng)等非政府機(jī)構(gòu)也在向數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的人們提供幫助。

為辦好此次人道主義峰會(huì)，有關(guān)機(jī)構(gòu)歷時(shí)三年，在世界范圍內(nèi)廣泛征求意見(jiàn)并展開(kāi)多次地區(qū)性磋商，約150個(gè)國(guó)家的2.3萬(wàn)人參與了磋商，最終形成了潘基文今年2月發(fā)表的《同一人性：共擔(dān)責(zé)任》的報(bào)告。報(bào)告指出，各國(guó)正面臨著深刻、緊迫且不斷增長(zhǎng)的全球性挑戰(zhàn)，如恐怖主義和跨國(guó)犯罪、氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害、擴(kuò)大的貧富差距等。人道主義援助需求處于歷史最高水平，但解決問(wèn)題的辦法卻未找到。報(bào)告指出，2015年全球有1.25億人需要人道主義救援，有6000萬(wàn)人被迫離開(kāi)家園。此外，聯(lián)合國(guó)還設(shè)立了人道主義籌資高級(jí)別小組，以審查當(dāng)前全球人道主義籌資面臨的挑戰(zhàn)，尋求及時(shí)有效的籌資和使用資金的方式等。

力圖開(kāi)啟改進(jìn)現(xiàn)有全球人道主義救援體系的進(jìn)程

本次峰會(huì)由聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文發(fā)起，旨在構(gòu)建一個(gè)更加包容、多樣、全球化的人道主義體系，為大力改進(jìn)人道主義行動(dòng)尋求全球支持。峰會(huì)的主題為“同一個(gè)人類：共同責(zé)任”，議題涉及難民援助、性別平等、自然災(zāi)害、氣候變化等全球性重要議題。來(lái)自170多個(gè)會(huì)員國(guó)的約60位元首或政府首腦、350多位私營(yíng)部門(mén)代表以及上千名公民社會(huì)和非政府機(jī)構(gòu)代表與會(huì)。

峰會(huì)舉行了7場(chǎng)圓桌會(huì)議、15場(chǎng)特別會(huì)議、120場(chǎng)活動(dòng)，相關(guān)各方分享人道主義救援經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)廣播公司（BBC）稱，各國(guó)在峰會(huì)上做出了不具約束力的承諾。峰會(huì)力爭(zhēng)籌集更多人道主義援助款，并優(yōu)化款項(xiàng)分配方式。

潘基文在報(bào)告中提出了五項(xiàng)核心責(zé)任，即預(yù)防沖突、尊重國(guó)際人道主義法、不讓任何人掉隊(duì)、將發(fā)展努力與人道救援行動(dòng)相結(jié)合以及加強(qiáng)籌資，并呼吁各國(guó)政府、區(qū)域組織、民間團(tuán)體和非政府組織與聯(lián)合國(guó)一道為人道救援做出努力。與會(huì)的400多個(gè)參與方為履行這些責(zé)任共做出了1500項(xiàng)承諾。這些承諾被納入了峰會(huì)結(jié)束時(shí)發(fā)表的《主席總結(jié)》中。

峰會(huì)上，各方認(rèn)為有必要改革現(xiàn)有的全球人道主義救援體系，使之更有效率，并提高救援資金的利用率。二戰(zhàn)后建立的全球人道主義救援體系已不能適應(yīng)當(dāng)今世界局勢(shì)的演變，大型救援組織因效率低下而飽受詬病。不少代表呼吁將資金直接撥給地方救援組織，使救援工作地方化，以提高效率。為此，峰會(huì)啟動(dòng)了名為“大交換”的倡議，旨在以合作的方式使人道主義援助系統(tǒng)更有效地提供靈活和本地化的援助，并增加透明度、精簡(jiǎn)資金審批程序、減少人道救援行動(dòng)中間環(huán)節(jié)開(kāi)支。倡議得到了18個(gè)捐助國(guó)和30多個(gè)人道救援組織的支持。據(jù)悉，倡議的實(shí)施將使救援組織在未來(lái)五年至少節(jié)約10億美元的經(jīng)常性開(kāi)支。

根據(jù)《主席總結(jié)》，潘基文將于今年9月向聯(lián)合國(guó)大會(huì)報(bào)告本次峰會(huì)達(dá)成的共識(shí)，并就如何通過(guò)政府間談判進(jìn)程和其他機(jī)制落實(shí)共識(shí)提出建議?！吨飨偨Y(jié)》提議在2020年前對(duì)共識(shí)的落實(shí)情況進(jìn)行審查。

西方主要大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人缺席投下陰影

因西方主要國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的缺席，首次世界人道主義峰會(huì)調(diào)低了預(yù)期。最初希望為國(guó)際社會(huì)敲響“警鐘”，但最終只是“向前邁出了一小步”。

在峰會(huì)閉幕的新聞發(fā)布會(huì)上，潘基文和土耳其總統(tǒng)埃爾多安均對(duì)七國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人中只有德國(guó)總理默克爾與會(huì)表示失望。盡管本屆人道主義峰會(huì)為吸引七國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人與會(huì)提前了會(huì)議時(shí)間，但美、法、英、意、加、日六國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人仍以5月26～27日參加七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)為由缺席。土耳其總理埃爾多安為此感到“難過(guò)”，指責(zé)西方大國(guó)“對(duì)緊鄰家門(mén)的人道主義危機(jī)視而不見(jiàn)”。此外，俄羅斯總統(tǒng)普京則因俄在人道主義援助方面的建議未被采納也未出席，并公開(kāi)表示俄不受峰會(huì)共識(shí)約束，給峰會(huì)共識(shí)的落實(shí)前景投下陰影。

由此，不少媒體和組織質(zhì)疑峰會(huì)最終能落實(shí)的行動(dòng)可能較有限?！盁o(wú)國(guó)界醫(yī)生”組織稱其為“善意的遮羞布”并拒絕與會(huì)。樂(lè)施會(huì)則稱之為“昂貴的清談俱樂(lè)部”。法新社稱，“東道主”土耳其總統(tǒng)埃爾多安強(qiáng)調(diào)土耳其為安置難民所做的努力，抱怨負(fù)擔(dān)未得到均攤。他表示，土耳其安置了300萬(wàn)敘利亞和伊拉克難民，為此花費(fèi)了100多億美元，但接受的國(guó)際援助只有4.55億美元。BBC稱，與人道主義籌款相關(guān)的峰會(huì)近年來(lái)因承諾兌現(xiàn)較少而飽受詬病。英國(guó)倫敦2月舉行援助敘利亞危機(jī)認(rèn)捐會(huì)后，僅1/6的承諾捐款兌現(xiàn)。慈善機(jī)構(gòu)關(guān)愛(ài)世界組織稱，今年以來(lái)各國(guó)承諾的60億美元捐款中，目前僅11.6億美元得到執(zhí)行，94%的捐贈(zèng)者未能完全履行承諾。

但積極的評(píng)價(jià)仍然是主流。紅十字國(guó)際委員會(huì)主席彼得·毛雷爾表示，本次峰會(huì)朝正確方向邁出了積極的一步，為改進(jìn)人道主義救援行動(dòng)開(kāi)了好頭，可吸引更多的國(guó)家和利益攸關(guān)方參與其中，從而產(chǎn)生滾雪球效應(yīng)。但各方不能滿足于僅僅在峰會(huì)上做出口頭承諾，真正的工作在于落實(shí)承諾的后續(xù)行動(dòng)。國(guó)際救援組織“反饑餓行動(dòng)”負(fù)責(zé)人安德烈亞·坦布里尼稱，他對(duì)峰會(huì)可能給人道救援領(lǐng)域帶來(lái)深遠(yuǎn)影響表示樂(lè)觀。

中方積極參與

應(yīng)聯(lián)合國(guó)世界人道主義峰會(huì)組委會(huì)、紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)邀請(qǐng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院藍(lán)迪國(guó)際智庫(kù)項(xiàng)目專家委員會(huì)主席、紅十字會(huì)與紅新月會(huì)國(guó)際聯(lián)合會(huì)副主席趙白鴿博士率領(lǐng)藍(lán)迪國(guó)際智庫(kù)代表團(tuán)參會(huì)。藍(lán)迪代表團(tuán)出席了“政治引領(lǐng)以預(yù)防和終止沖突”高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人圓桌會(huì)議討論，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文、土耳其總統(tǒng)埃爾多安、德國(guó)總理默克爾等與會(huì)。藍(lán)迪國(guó)際智庫(kù)代表團(tuán)還在峰會(huì)上主辦了“共同應(yīng)對(duì)人道主義的挑戰(zhàn)——包容性領(lǐng)導(dǎo)力在人道行動(dòng)中的角色”邊會(huì)，參加了“人道事務(wù)資金投入”、“自然災(zāi)害與氣候變化——分類管理風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)”等高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人圓桌會(huì)議討論，參與了“全球人道創(chuàng)新聯(lián)盟”、“商務(wù)鏈接”等特別環(huán)節(jié)的對(duì)話。

據(jù)趙白鴿博士介紹，中國(guó)在“世界人道主義議程”這一國(guó)際重要議程設(shè)定過(guò)程中的參與和發(fā)聲非常重要。此次參與峰會(huì)，既積極宣傳了中國(guó)在人道主義領(lǐng)域的理念、經(jīng)驗(yàn)與成就，也闡述了“一帶一路”建設(shè)在可持續(xù)發(fā)展中的重大作用。只有解決發(fā)展的問(wèn)題，才能從根本上預(yù)防人道危機(jī)的產(chǎn)生，并在促進(jìn)世界發(fā)展中做出不懈努力，推動(dòng)人道主義事業(yè)進(jìn)程。

中國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)錢克明在峰會(huì)發(fā)言時(shí)呼吁各方利用這一機(jī)會(huì)，重申原則、凝聚共識(shí)，并在各成員國(guó)政府協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，推進(jìn)峰會(huì)成果后續(xù)落實(shí)，致力于解決國(guó)際人道主義危機(jī)。