蘇鈉

摘 要：近幾年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，居民消費(fèi)方式、生活方式現(xiàn)代化的趨向引起了對(duì)于基本公共服務(wù)設(shè)施的關(guān)注。本文以富平縣淡村鎮(zhèn)規(guī)劃中，構(gòu)建農(nóng)民生產(chǎn)生活圈，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施均等化作為研究方向，提出基于公平與效率相互協(xié)調(diào)的空間布局原則，指出解決農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化，一方面要滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，另一方面要考慮到人口密度、服務(wù)半徑等要素，將空間分析方法引入鄉(xiāng)村規(guī)劃中，促進(jìn)鎮(zhèn)域一體化、均等化的基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共設(shè)施服務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基本公共服務(wù)設(shè)施；均等化

1.鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施均等化的實(shí)現(xiàn)背景與發(fā)展歷程

2008年中央一號(hào)文件指出“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，必須加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平”。

學(xué)者們從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，從公共產(chǎn)品最優(yōu)供給、服務(wù)設(shè)施效率的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，提出公共產(chǎn)品的供給原則以及有效模式，對(duì)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化的實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了廣泛的討論，但是落實(shí)到最終配置標(biāo)準(zhǔn)及空間布局方而的研究并不多。基本公共服務(wù)均等化，其核心就是強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，即如何能夠有效的使服務(wù)設(shè)施效率提高[1]。羅震東等基于在江蘇省常州市的調(diào)查，根據(jù)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展的特征，指出基本公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量均等才是基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展的最終目標(biāo)[2]。楊海娟等依據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)涵，遵循指標(biāo)選取的系統(tǒng)性、差異性和資料可獲取性等原則，分別從基礎(chǔ)設(shè)施完善度、公用服務(wù)完備度和環(huán)境友好度3個(gè)方面建立了農(nóng)村基本公共服務(wù)水平綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[3]。

實(shí)際上鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的種類與城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的項(xiàng)目構(gòu)成具有較大的差距，縣級(jí)以下政府財(cái)政支出不足所導(dǎo)致的公共服務(wù)供給的缺乏難以保障農(nóng)民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃以及新農(nóng)村建設(shè)都難以起到有效的指導(dǎo)作用。公共服務(wù)設(shè)施的供給長(zhǎng)期以來也存在著以“城”為主體，農(nóng)村地區(qū)嚴(yán)重缺乏的情況。尤其是鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)在財(cái)政支出欠缺的背景下與居民日常生活與生產(chǎn)的需要產(chǎn)生了很大的差距，從而導(dǎo)致更加嚴(yán)重的“城鄉(xiāng)二元”的狀況。

2014年住建部遴選出17個(gè)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，地處不同地區(qū)，各具特色與發(fā)展?jié)摿?，正處于城?zhèn)化不同發(fā)展階段。目的是探索符合小城鎮(zhèn)實(shí)際、解決小城鎮(zhèn)問題的鎮(zhèn)規(guī)劃理念、目的、內(nèi)容、深度及編制方法，探索“多規(guī)合一”的鎮(zhèn)規(guī)劃方法和工作機(jī)制等內(nèi)容。

陜西富平縣淡村鎮(zhèn)具有關(guān)中普通型農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)的典型特征，其現(xiàn)狀發(fā)展情況和未來發(fā)展趨勢(shì)都具有一定的代表性。在此次試點(diǎn)規(guī)劃中，淡村鎮(zhèn)屬于一般鎮(zhèn)試點(diǎn)，在試點(diǎn)規(guī)劃中通過構(gòu)建農(nóng)民基本生產(chǎn)生活圈，體現(xiàn)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施均等化。

2.淡村鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系

2.1基本公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

淡村鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)現(xiàn)有文化館一處，有敬老院一處（在建），有衛(wèi)生院三處一處位于老鎮(zhèn)區(qū)、一處位于鎮(zhèn)區(qū)新區(qū)（在建）、一處位于南社村。通過教育部門的撤點(diǎn)合并，目前淡村鎮(zhèn)有：初中兩所（在校人數(shù)549人），小學(xué)三所（在校人數(shù)1586人），托幼9所（在校人數(shù)1585人）。（圖1）

2.2 基本公共服務(wù)設(shè)施綜合配套體系

2.2.1規(guī)劃原則

增加對(duì)鎮(zhèn)區(qū)的設(shè)施投入，提高設(shè)施配配置的等級(jí)，以農(nóng)民新的生產(chǎn)生活方式為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建以鎮(zhèn)區(qū)為中心的農(nóng)民生產(chǎn)生活圈。加快發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，全面提高城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)整體發(fā)展為原則，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，公共服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)均等化。

2.2.2規(guī)劃目標(biāo)

努力縮小鎮(zhèn)村之間在社會(huì)事業(yè)各方面的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)優(yōu)質(zhì)資源共享，均衡發(fā)展，全面提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，力爭(zhēng)到規(guī)劃期末農(nóng)村居民在教育、文體、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面與城鎮(zhèn)居民基本享受同等水平，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)事業(yè)方面全方位基本無差距，率先成為全縣城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)一體化發(fā)展的重點(diǎn)示范地區(qū)。

2.3 服務(wù)設(shè)施要素分析

2.3.1 服務(wù)設(shè)施覆蓋人群

鄉(xiāng)村地區(qū)的人口密度、村鎮(zhèn)居民點(diǎn)的空間布局狀況是基本公共服務(wù)設(shè)施配置規(guī)模與空間布局需要考慮的最基本要素。按照基本公共服務(wù)設(shè)施均等化的要求，在一定的距離范圍內(nèi)，公共服務(wù)設(shè)施能夠覆蓋的人口越多越好，最大的設(shè)施使用距離越小越好，按照人口密度進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的配置能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)居民自由選擇基本公共服務(wù)的權(quán)利。公共設(shè)施的配套水平應(yīng)與村莊人口規(guī)模相適應(yīng)，并與村莊住宅同步規(guī)劃、建設(shè)和使用[4]。

不同的鄉(xiāng)村類型會(huì)帶來側(cè)重點(diǎn)不同的公共服務(wù)設(shè)施體系。首先，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響到農(nóng)民的需求水平、消費(fèi)能力以及鄉(xiāng)村集體組織的供給能力；第二，按照城鄉(xiāng)關(guān)系區(qū)位，可以將鄉(xiāng)村分為中心村、基層村。不同空間區(qū)位影響到公共服務(wù)設(shè)施配置的共享可能性、等級(jí)規(guī)模以及種類。另外，鄉(xiāng)村不同的建設(shè)類型也對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的布局有特定的要求。中心村規(guī)劃要在加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施綜合配套的同時(shí)，發(fā)揮中心集聚作用，起到帶動(dòng)周邊村莊和銜接縣城的作用；基層村莊要通過合理的用地布局的安排，打造有序的村莊空間布局結(jié)構(gòu)。

2.3.2 服務(wù)設(shè)施半徑

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施基本均等化：按鎮(zhèn)區(qū)、中心村、基層村三個(gè)等級(jí)配置公共服務(wù)設(shè)施。設(shè)置鎮(zhèn)區(qū)生活圈、中心村生活圈、基層村生活圈，鎮(zhèn)區(qū)生活圈服務(wù)半徑按照7500米考慮，中心村生活圈服務(wù)半徑按照2000米考慮，基層村生活圈按照500米考慮。鎮(zhèn)區(qū)生活圈，在滿足鎮(zhèn)域農(nóng)民生產(chǎn)生活的同時(shí)兼顧國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的配套，形成鎮(zhèn)區(qū)帶產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)促鎮(zhèn)區(qū)的格局；中心村生活圈，促進(jìn)鎮(zhèn)域一體化、均等化的基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共設(shè)施服務(wù)，兼顧農(nóng)民生產(chǎn)半徑；基層村生活圈，滿足村民日常生活的基本需求為目標(biāo)，增加文體等方面的配設(shè)。

2.3.3 基于設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的規(guī)?；l(fā)展

結(jié)合各種公共服務(wù)設(shè)施使用功能對(duì)其進(jìn)行分類：按照行政管理、教育機(jī)構(gòu)、文體科技、醫(yī)療保健、商業(yè)金融、社會(huì)福利、集貿(mào)市場(chǎng)7類公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行配置和布置。

各類公共服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求：鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的用地面積指標(biāo)應(yīng)符合《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）中對(duì)建設(shè)用地比例的規(guī)定，考慮到各地建設(shè)情況的差異，在保證配置基本設(shè)施的前提下，逐步加以完善。

3.淡村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施均等化布局

在公共服務(wù)設(shè)施的空間配置過程中，從使用者的角度來說，出于出行成本以及使用的便利性考慮，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施空間布局的核心要求為可達(dá)性，因此要求優(yōu)先考慮服務(wù)半徑；同時(shí)期望公共服務(wù)設(shè)施結(jié)合人口分布密度進(jìn)行配置，集中表現(xiàn)為對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的均等化要求。但是就實(shí)際配置過程而言，基于投入成本和管理的考慮，希望達(dá)到一定的規(guī)模效益并保障較高的設(shè)施服務(wù)質(zhì)量，從而有逐步走向集聚化的配置要求（圖2）

基本公共服務(wù)設(shè)施的空間布局需要經(jīng)歷“劃區(qū)一一布點(diǎn)一一調(diào)整”三個(gè)步驟階段，前兩個(gè)階段遵循公平的原則，調(diào)整階段以效率原則為主。實(shí)際操作過程中，為滿足建設(shè)管理的可操作性，需要基于行政邊界的限制以及現(xiàn)有鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)情況，對(duì)劃區(qū)和布點(diǎn)的模式進(jìn)行校正。

3.1行政管理設(shè)施規(guī)劃

行政管理設(shè)施按照鎮(zhèn)區(qū)和村莊不同等級(jí)進(jìn)行配置，其中鎮(zhèn)區(qū)主要配置供整個(gè)鎮(zhèn)域使用的鎮(zhèn)政府、各專項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)等，中心村和基層村設(shè)置村委會(huì)。

3.2文體科技設(shè)施規(guī)劃

規(guī)劃期內(nèi)在鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)一處文體中心，在各片區(qū)中心村規(guī)劃建設(shè)文化站?？萍颊疽?guī)劃1座，位于鎮(zhèn)區(qū)，小型科技服務(wù)站四處分別位于四個(gè)中心村。

3.3教育設(shè)施規(guī)劃

規(guī)劃期內(nèi)結(jié)合現(xiàn)狀人口的年齡構(gòu)成及現(xiàn)狀中小學(xué)和托幼的分布情況：

規(guī)劃對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的現(xiàn)狀9所托幼進(jìn)行保留，并在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)增加4所托幼，其中肖郭村、西盤村各增加一所，鎮(zhèn)區(qū)增加2所。托幼可結(jié)合實(shí)際情況利用原小學(xué)建筑進(jìn)行改造設(shè)計(jì)。

規(guī)劃期末對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)現(xiàn)狀三所小學(xué)進(jìn)行保留擴(kuò)建，同時(shí)新增1所小學(xué)，其中于肖郭增加12班小學(xué)；于淡村鎮(zhèn)區(qū)和南社管區(qū)分別設(shè)置18班小學(xué)，于肖郭村和西盤村分別設(shè)置12班小學(xué)。

規(guī)劃期內(nèi)保留并擴(kuò)建鎮(zhèn)區(qū)初中和南社中學(xué)，要求初中規(guī)模達(dá)到12個(gè)班。

為滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技研發(fā)的需要，在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃1所職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校。

3.4醫(yī)療保健設(shè)施規(guī)劃

醫(yī)療保健設(shè)施的配置主要有醫(yī)院、計(jì)劃生育站、衛(wèi)生監(jiān)督站、診所等。根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定，鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位規(guī)模每千服務(wù)人口宜設(shè)置0.6—1.2張床位，建筑容積率宜控制在0.7—1.0之間；規(guī)劃結(jié)合淡村鎮(zhèn)未來在富平的地位，并考慮現(xiàn)狀醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)基礎(chǔ)，規(guī)劃保留鎮(zhèn)域范圍內(nèi)3處衛(wèi)生院，一處位于淡村鎮(zhèn)新鎮(zhèn)區(qū)，一處位于淡村鎮(zhèn)老鎮(zhèn)區(qū)，一處位于南社村。中心村和基層村配置診所。

3.5商業(yè)金融設(shè)施規(guī)劃

商業(yè)金融設(shè)施的配置種類主要有生產(chǎn)資料、建材日雜貨店、糧油店、藥店、燃料店、理發(fā)店、浴室、照相館、綜合服務(wù)站、物業(yè)管理、銀行、信用社、郵政局等。按照鎮(zhèn)區(qū)配置種類齊全的商業(yè)金融設(shè)施，中心村配置糧油店、綜合服務(wù)站等基本設(shè)施的原則進(jìn)行配置。其中，禾塬村、荊塬村由于其特殊的區(qū)位條件和生態(tài)環(huán)境，設(shè)立專門的綜合服務(wù)站。

3.6福利設(shè)施規(guī)劃

福利設(shè)施配置種類主要有殘疾人康復(fù)中心、敬老院、養(yǎng)老服務(wù)站，按照鎮(zhèn)區(qū)配置齊全的福利設(shè)施用地、中心村配置養(yǎng)老服務(wù)站、基層村根據(jù)其居住規(guī)模配置養(yǎng)老服務(wù)站的原則進(jìn)行配置。在養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃方面，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。社區(qū)養(yǎng)老為依托機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，積極發(fā)展“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”，即通過政府扶持、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作，逐步建立以家庭養(yǎng)老為核心，社區(qū)服務(wù)為依托，專業(yè)化服務(wù)為依靠，向居家老人提供生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化娛樂等主要內(nèi)容的服務(wù)，具體通過健全和建設(shè)社區(qū)托老所的方式實(shí)現(xiàn)。

3.7集貿(mào)設(shè)施規(guī)劃

集貿(mào)設(shè)施配置種類主要有蔬菜、果品、副食批發(fā)市場(chǎng)，糧油、土特產(chǎn)市場(chǎng)，禽獸、水產(chǎn)市場(chǎng)，燃料、建材家居、生產(chǎn)資料市場(chǎng)等。規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)配置2處集中的集貿(mào)市場(chǎng)，其余根

據(jù)各社區(qū)規(guī)模需求設(shè)置分散的集貿(mào)設(shè)施用地；中心村配置集中的蔬果市場(chǎng)；基層村根據(jù)人口規(guī)模、區(qū)位條件適當(dāng)進(jìn)行配置。

4.總結(jié)

本文以基本公共服務(wù)均等化為分析視角，引入農(nóng)民基本生產(chǎn)生活圈，對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施布局進(jìn)行研究，以富平縣淡村鎮(zhèn)為例，為均等化布局提供決策參考。

感謝《富平縣淡村鎮(zhèn)總體規(guī)劃》項(xiàng)目組的全體成員的大力支持。

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