鄭德琳

（廣東省財(cái)政科學(xué)研究所，廣州 510030）

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從零基預(yù)算到新零基預(yù)算的演進(jìn)——美國佐治亞州經(jīng)驗(yàn)與啟示

鄭德琳

（廣東省財(cái)政科學(xué)研究所，廣州 510030）

內(nèi)容提要：零基預(yù)算被認(rèn)為具有削減支出的潛力，不僅在經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期其方法常會(huì)受到更多的關(guān)注，在年度支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中其理念也不時(shí)產(chǎn)生影響。事實(shí)上，零基預(yù)算在美國的預(yù)算改革史上是富有傳奇色彩的，在20世紀(jì)八十年代被整體廢止后，它又在2012年重回佐治亞州的預(yù)算系統(tǒng)。本文通過分析佐治亞州零基預(yù)算的演進(jìn)歷程，探討新零基預(yù)算與傳統(tǒng)零基預(yù)算的聯(lián)系與區(qū)別，研究零基預(yù)算得以“重生”的原因，以期為我國一些地方零基預(yù)算改革的完善乃至對(duì)于我們正在進(jìn)行的現(xiàn)代財(cái)政制度下的預(yù)算改革的深化提供啟示。

關(guān)鍵詞：佐治亞州零基預(yù)算預(yù)算改革經(jīng)濟(jì)緊縮新零基預(yù)算

零基預(yù)算（Zero-based Budgeting，ZBB）自誕生之日起，就被看作是有利于控制支出規(guī)模的預(yù)算模式，因而每當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行或財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)張可能受限時(shí)，零基預(yù)算都會(huì)不由自主地受到更多關(guān)注。不過，零基預(yù)算并沒有想象中那么容易操作。美國佐治亞州是第一個(gè)實(shí)施零基預(yù)算的州政府。眾所周知，1973年，時(shí)任佐治亞州州長(zhǎng)的卡特將零基預(yù)算引入政府部門，并于1978年成為美國總統(tǒng)后在聯(lián)邦政府全面推廣零基預(yù)算。但是，鮮為人知的是，卡特大力推行的零基預(yù)算匆匆退出歷史舞臺(tái)后，經(jīng)歷了數(shù)次全面理性預(yù)算改革，零基預(yù)算于2012年又重新回到了佐治亞州的預(yù)算程序中。當(dāng)然，新零基預(yù)算的具體操作方法已與卡特時(shí)期有了較大差別。本文擬通過分析美國零基預(yù)算的演進(jìn)歷程對(duì)上述問題進(jìn)行探討，以期為我國零基預(yù)算改革帶來一些有益的啟示。

一、卡特時(shí)期的零基預(yù)算

20世紀(jì)70年代中期的經(jīng)濟(jì)蕭條使得美國政府財(cái)政收入銳減，預(yù)算的不確定性大為增強(qiáng)，預(yù)算平衡成為預(yù)算決策的首要問題；“以收定支”的理財(cái)觀念被強(qiáng)化，如何緩解支出壓力成為財(cái)政改革的焦點(diǎn)，預(yù)算決策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到控制和管理的功能上來。在這種背景下，預(yù)算的計(jì)劃功能因?yàn)榄h(huán)境的不確定性增大而受到較大威脅，而且傳統(tǒng)的增量預(yù)算方式因其調(diào)整能力存在局限而遭到了諸多批評(píng)。于是，零基預(yù)算登上了歷史舞臺(tái)：人們期望它能有助于削減支出。

〔收稿日期〕2015-05-19

〔作者簡(jiǎn)介〕鄭德琳，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)政理論。

零基預(yù)算的做法來源于私營(yíng)部門的德州儀器公司，在卡特總統(tǒng)任職于佐治亞州時(shí)被引入政府部門。零基預(yù)算最基本的含義是從零開始預(yù)算編制，其核心概念是根據(jù)公共項(xiàng)目的重要性確定預(yù)算安排的優(yōu)先性（Hammond and Knott，1980），它強(qiáng)調(diào)所有的支出項(xiàng)目都不具備預(yù)設(shè)的支出額度保障。州以下地方政府通過實(shí)施零基預(yù)算，不僅壓減了一些交叉重復(fù)的項(xiàng)目，使一些以前處于低優(yōu)先性的支出項(xiàng)目重新獲得重視，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)因而得到較大調(diào)整，而且加強(qiáng)了決策者與下級(jí)組織管理者之間的交流（Mueller，1981）。而Willoughby（2008）認(rèn)為，零基預(yù)算已經(jīng)把傳統(tǒng)的自上而下的預(yù)算決策過程，轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系臎Q策過程：支出部門先提供項(xiàng)目支出及相關(guān)的決策分析，再由最終決策者從中進(jìn)行選擇。

1973年，佐治亞成為美國第一個(gè)在正式預(yù)算體系中采用零基預(yù)算的州?？ㄌ卦谧糁蝸喼菡贫ǖ牧慊A(yù)算，其目標(biāo)是要提高可利用資源的配置效率，核心技術(shù)在于一攬子決策和排序過程。它有一套獨(dú)特和定義清晰的技術(shù)和程序，主要包括了四個(gè)基本的實(shí)施步驟：首先是確認(rèn)決策單位；其次是按決策單位來開發(fā)包含多種支出水平及其相應(yīng)效果比較的一攬子決策決議；再次是評(píng)估一攬子決策，并排定其中所包含各項(xiàng)目的優(yōu)先性及相應(yīng)的支出水平；最后是匯總之后獲得以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的詳細(xì)的運(yùn)作預(yù)算。其中，確定決策單位是零基預(yù)算的基礎(chǔ)，通常以項(xiàng)目為單位；制定一攬子決策是零基預(yù)算的關(guān)鍵步驟，通常包含削減、維持和增加三種支出水平下的成本、工作量、業(yè)績(jī)及目標(biāo)效果；排序是零基預(yù)算的核心，既要對(duì)各個(gè)一攬子決策按照輕重緩急順序進(jìn)行排列，也要確定截止線，即決定哪些一攬子決策可以分配到資金。機(jī)構(gòu)對(duì)每一個(gè)活動(dòng)或項(xiàng)目不同的服務(wù)水平建立了不同的資金需求，并根據(jù)其對(duì)機(jī)構(gòu)的效益進(jìn)行降序排列。預(yù)算單位從識(shí)別可分配活動(dòng)或服務(wù)成本的成本中心（下屬機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目）開始零基預(yù)算程序，提供“一攬子決策”來編制預(yù)算（Lauth，1978），包括：部門職能與目標(biāo)方案、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工作項(xiàng)目描述、活動(dòng)或服務(wù)的預(yù)期成本效益說明、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可替代方法評(píng)估、一攬子決策的不同支出水平以及不資助該一攬子決策的可能后果等。

零基預(yù)算通過改變決策程序，使得預(yù)算單位在爭(zhēng)取項(xiàng)目資金的激勵(lì)下，主動(dòng)打破核心預(yù)算機(jī)構(gòu)和支出部門之間的信息不對(duì)稱，增強(qiáng)預(yù)算理性。然而，面對(duì)眾多不同種類的預(yù)算項(xiàng)目，如何更合理地運(yùn)用部門提供的信息、以什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)決策包進(jìn)行排序，零基預(yù)算從技術(shù)角度來看事實(shí)上過于抽象，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。零基預(yù)算最常被詬病的，是它大量地增加了預(yù)算信息收集和處理的工作量（Hill and Sharp，1983；Mikesell，1999）。在一定程度上，零基預(yù)算最大的問題是如何處理預(yù)算信息：如何避免信息過載，如何合理地確定決策標(biāo)準(zhǔn)以對(duì)支出部門提供恰當(dāng)?shù)募?lì)從而保障它的可持續(xù)性。然而，這并不表示零基預(yù)算在理念和操作上不具有先進(jìn)性和針對(duì)性。因此，盡管國會(huì)汲取零基預(yù)算理念所出臺(tái)的《日落法案》，由于技術(shù)上的缺陷，在里根總統(tǒng)入主白宮后總體上被放棄了，但是它所蘊(yùn)含的合理成分融入了其他形式的預(yù)算當(dāng)中：在州和地方政府層面出現(xiàn)的目標(biāo)預(yù)算（Target-based Budgeting）和以行動(dòng)為基礎(chǔ)的預(yù)算（Activity-based Budgeting）都是零基預(yù)算的翻版（Goertz，1993）。

二、零基預(yù)算思想的延續(xù)和演進(jìn)

佐治亞州在聯(lián)邦政府放棄零基預(yù)算這一模式之后所經(jīng)歷的多次預(yù)算改革，都或多或少可以看到零基預(yù)算的影子。這或許是因?yàn)榱慊A(yù)算背后的思想基礎(chǔ)是突出理性為導(dǎo)向的“完全理性決策”——它試圖使預(yù)算決策不僅建立在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)信息基礎(chǔ)上，還考慮量化的項(xiàng)目信息和績(jī)效信息，目標(biāo)是要在不降低財(cái)務(wù)控制重要性的前提下更加注重規(guī)劃、政策分析和項(xiàng)目（績(jī)效）評(píng)估。零基預(yù)算這一合乎理性的“內(nèi)核”，在佐治亞州隨后的一些預(yù)算創(chuàng)新中以種種不同的形式得以延續(xù)（Clynch and Lauth，2006），并為下一步的預(yù)算改革模式奠定了基礎(chǔ)。

1.預(yù)算再定向（Budget Redirection）

預(yù)算再定向是佐治亞州在20世紀(jì)九十年代中期為了在財(cái)政緊縮環(huán)境下進(jìn)行的預(yù)算改革，其實(shí)質(zhì)是支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，目標(biāo)是指將調(diào)整出來的部分財(cái)政資金分配到政府認(rèn)為更加重要的部門或預(yù)算單位認(rèn)為更加重要的項(xiàng)目。它試圖在預(yù)算中達(dá)到以下目標(biāo)：（1）對(duì)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的服務(wù)，通過提高當(dāng)前資源的利用水平予以維持；（2）對(duì)用公式法分配的資金或賦權(quán)型支出，力求最小地動(dòng)用額外資源；（3）提高對(duì)全州范圍內(nèi)優(yōu)先領(lǐng)域的支出能力。機(jī)構(gòu)需要識(shí)別過時(shí)的、不必要的或者不具有較高優(yōu)先性的項(xiàng)目，并削減甚至取消支出。特定情況下，各預(yù)算單位須按此原則壓減當(dāng)年預(yù)算的5％，以集中財(cái)力用于政府層面最優(yōu)先的項(xiàng)目。

2.結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算（Results-Based Budgeting，RBB）

佐治亞州在編制1998年預(yù)算時(shí)引進(jìn)了結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算。它的目標(biāo)是要把預(yù)算審議的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)到產(chǎn)出上來，因而要求每個(gè)項(xiàng)目明確其在下一財(cái)政年度的目的、目標(biāo)和預(yù)期效果。不過由于州長(zhǎng)更希望將資金集中在他看重的項(xiàng)目上（如取消食品的營(yíng)業(yè)稅和增加教師的工資），因此他對(duì)結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算這一預(yù)算工具就不那么感興趣了，而州議會(huì)也堅(jiān)持通過聚焦于投入和以線性項(xiàng)目來控制預(yù)算分配權(quán)，結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算很快被湮沒。

3.優(yōu)先項(xiàng)目預(yù)算（Prioritized Program Budgeting，PPB）

2004年，優(yōu)先項(xiàng)目預(yù)算被作為佐治亞州的新預(yù)算系統(tǒng)引進(jìn)。它以每個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立的戰(zhàn)略計(jì)劃為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)把項(xiàng)目而非機(jī)構(gòu)作為基本預(yù)算單位（Bourdeaux，2008），并要求測(cè)量項(xiàng)目需求、項(xiàng)目效率和項(xiàng)目效果，以及描述和運(yùn)用項(xiàng)目結(jié)果。預(yù)算單位需要按照三個(gè)不同的支出水平來編制項(xiàng)目預(yù)算：（1）減少基數(shù)的5％（2）維持原有基數(shù)但對(duì)其中的3％進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整（3）增加不超過2％的基數(shù)。從優(yōu)先項(xiàng)目預(yù)算對(duì)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和對(duì)項(xiàng)目結(jié)果測(cè)量的要求來看，這項(xiàng)改革可以說是綜合了前面兩次預(yù)算改革的成果。事實(shí)上，優(yōu)先項(xiàng)目預(yù)算后來成為了2012年開始實(shí)施的新零基預(yù)算的一個(gè)重要組成部分。

綜觀佐治亞州全面理性預(yù)算改革歷程，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的重要性通過投入分析或績(jī)效評(píng)價(jià)來賦予相對(duì)的重要性即事實(shí)上的排序，是一以貫之的思路，而這正是零基預(yù)算的核心內(nèi)容。零基預(yù)算的核心是對(duì)一攬子決策的排序過程：每個(gè)一攬子決策通過其占上一年度預(yù)算的百分?jǐn)?shù)表現(xiàn)出來，預(yù)算部門根據(jù)其重要性和效益對(duì)一攬子決策進(jìn)行降序排列，并從零開始計(jì)算累計(jì)百分比，這也正是零基預(yù)算的初衷。當(dāng)然，從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出、從抽象的成本效益分析轉(zhuǎn)向具象的綜合評(píng)價(jià)、從事前的預(yù)測(cè)分析轉(zhuǎn)向事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，則是其中富有生命力的變化。

三、新零基預(yù)算

美國經(jīng)濟(jì)在2008年金融危機(jī)之后陷入了低迷，政府需要在收支規(guī)模受限的情況下尋求削減預(yù)算的方法，零基預(yù)算又重新引起了人們的重視。在就傳統(tǒng)零基預(yù)算的一些障礙，特別是預(yù)算部門接受零基預(yù)算審查的頻率和對(duì)擬審查部門和項(xiàng)目的選擇權(quán)兩個(gè)關(guān)鍵問題達(dá)成一致之后，2012年，新任州長(zhǎng)Nathan Deal簽署了佐治亞州議會(huì)制定的一項(xiàng)零基預(yù)算法案，要求被選定的州行政機(jī)構(gòu)需要從2014財(cái)政年度開始實(shí)行零基預(yù)算①：按照每年抽查10％的項(xiàng)目的頻率，在八年到十年的時(shí)間內(nèi)，由眾議院預(yù)算辦公室、參議院預(yù)算和評(píng)估辦公室和州政府預(yù)算與規(guī)劃辦公室（Office of Planning and Budget，OPB）合作，對(duì)所有項(xiàng)目先后進(jìn)行一次零基預(yù)算審查。于是，零基預(yù)算在時(shí)隔三十年之后又重新回到了佐治亞州的預(yù)算體系。

與以往明顯不同的是，佐治亞州的新零基預(yù)算不包含對(duì)不同支出水平預(yù)算的分析，也不關(guān)注決策包和排序，而是以對(duì)歷史數(shù)據(jù)的分析為基礎(chǔ)，借助已發(fā)展成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行審查，特別是對(duì)特定項(xiàng)目的法定義務(wù)履職情況、目標(biāo)、提供服務(wù)的成本和預(yù)期的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。被評(píng)估的預(yù)算單位要定義支出項(xiàng)目的“關(guān)鍵活動(dòng)”，并解釋為什么該項(xiàng)目和活動(dòng)是重要而且是必要的，是否有其他方法提供同樣的服務(wù)。新零基預(yù)算中的績(jī)效評(píng)價(jià)將對(duì)項(xiàng)目和活動(dòng)的工作量、效率和效益進(jìn)行評(píng)估。最后，項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析會(huì)以評(píng)估成本效益和投資收益為目的對(duì)歷史支出進(jìn)行分類檢查。盡管上述過程被定義為“零基預(yù)算分析”，事實(shí)上他們是相當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效預(yù)算審查。

具體而言，州政府預(yù)算與規(guī)劃辦公室（OPB）通過一系列步驟來實(shí)施新零基預(yù)算，并對(duì)項(xiàng)目存續(xù)與否進(jìn)行審查：一是識(shí)別和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的“關(guān)鍵活動(dòng)”，識(shí)別其政策目的、目標(biāo)人群、要求推開活動(dòng)的法定機(jī)構(gòu)和開展活動(dòng)的成本，對(duì)該項(xiàng)目和活動(dòng)的重要性和必要性進(jìn)行闡釋，并考慮是否有其他方法提供同樣的服務(wù)；二是研究制定“關(guān)鍵活動(dòng)”的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，這些指標(biāo)要對(duì)“關(guān)鍵活動(dòng)”的工作量、工作效率和工作成效進(jìn)行清晰的、合理的和可靠的描述；三是項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析，即由預(yù)算單位提供項(xiàng)目最近兩年約10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分類和特定分類下的人員費(fèi)用與運(yùn)營(yíng)支出，供審查者對(duì)項(xiàng)目的成本效益和投資收益進(jìn)行評(píng)估；四是匯總分析結(jié)果，指出分析結(jié)果中的優(yōu)點(diǎn)和不足之處，以便制定改進(jìn)項(xiàng)目的方案；五是識(shí)別提供服務(wù)的替代方法，指出項(xiàng)目可以改進(jìn)的方向以及對(duì)項(xiàng)目資金的增減提出建議。

新零基預(yù)算的核心步驟是項(xiàng)目審查者和各部門預(yù)算人員之間圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行的互動(dòng)。新零基預(yù)算更著重于發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)，并且其評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金的分配密切相關(guān)。在審查過程中，各機(jī)構(gòu)的預(yù)算工作者需要更加積極地對(duì)預(yù)算審查人員提出的更為全面和深入的問題作出回應(yīng)。審查的最終結(jié)果體現(xiàn)在零基預(yù)算報(bào)告當(dāng)中，這份報(bào)告在州議會(huì)大會(huì)開會(huì)期間由州長(zhǎng)在提交下一財(cái)政年度的預(yù)算報(bào)告時(shí)一并提交。

在佐治亞州實(shí)施新零基預(yù)算的前兩年當(dāng)中，新零基預(yù)算審查對(duì)預(yù)算的削減作用從總量上看不太顯著，主要原因在于州政府已經(jīng)在2008年-2010年削減了部門預(yù)算中的大部分冗余資金，已很難再審查出重復(fù)支出或淘汰過時(shí)項(xiàng)目；但是，支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整還是表現(xiàn)得較為明顯。2013年相關(guān)項(xiàng)目的預(yù)算總額略有減少①；2014年結(jié)構(gòu)調(diào)整較為顯著，如教育部門接受新零基預(yù)算審查的23個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，有11個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算同比有所下降，其中9個(gè)項(xiàng)目的州預(yù)算減少，1個(gè)項(xiàng)目的州預(yù)算和總預(yù)算同時(shí)減少，還有1個(gè)項(xiàng)目的州預(yù)算減少但總預(yù)算增加；10個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算同比有所增長(zhǎng)，其余2個(gè)項(xiàng)目維持不變。眾議院撥款委員會(huì)委員長(zhǎng)Terry England指出，零基預(yù)算不僅僅是為了節(jié)省資金，而是為了識(shí)別提升的空間，一些項(xiàng)目支出的增長(zhǎng)是由于這些項(xiàng)目之前因?yàn)橘Y金不足而表現(xiàn)不佳。不過，新零基預(yù)算對(duì)預(yù)算的控制功能其實(shí)已經(jīng)不再那么重要，重要的是它能夠表明州政府在財(cái)政問題上的保守態(tài)度。

四、佐治亞州新零基預(yù)算改革對(duì)我國的啟示借鑒

零基預(yù)算能夠在時(shí)隔三十年后重回佐治亞州的預(yù)算體系，展現(xiàn)了其強(qiáng)大的生命力。事實(shí)上，零基預(yù)算的影響力遍及加拿大、印度、英國、香港等國家和地區(qū)。我國部分省份從1993年起開始試行零基預(yù)算（馬駿等，2004）?？梢哉f，零基預(yù)算的思想和方法，對(duì)于志在打破固化的支出結(jié)構(gòu)的預(yù)算改革者，具有某種特殊的吸引力，在收支矛盾尖銳時(shí)尤其如此。佐治亞州零基預(yù)算的演進(jìn)過程，特別是零基預(yù)算能以新的形式復(fù)活，給有意推廣零基預(yù)算者，乃至對(duì)于我們正在進(jìn)行的現(xiàn)代財(cái)政制度下的預(yù)算改革，都提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

1.零基預(yù)算的思路和方法，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期財(cái)政支出壓力的有力工具

最初的零基預(yù)算和新零基預(yù)算，都是在經(jīng)濟(jì)緊縮背景下被采用的，都具有緩解支出壓力的初衷；它們都采用了對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行分析的理性模式，確立了支出項(xiàng)目是可以調(diào)整、需要經(jīng)歷重新審核過程的觀念?？ㄌ貢r(shí)期的零基預(yù)算采用精細(xì)而復(fù)雜程序，從“零”開始編制預(yù)算，核心是對(duì)不同預(yù)算方案的排序。新零基預(yù)算則主要依靠現(xiàn)有的績(jī)效預(yù)算程序深挖基數(shù)預(yù)算，以發(fā)現(xiàn)重復(fù)支出、資金浪費(fèi)并淘汰過時(shí)項(xiàng)目（或項(xiàng)目中的某些部分），核心是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)調(diào)整預(yù)算資金。依靠增強(qiáng)理性的技術(shù)分析手段，零基預(yù)算成為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期財(cái)政支出壓力的極富影響力的預(yù)算改革工具。

2.零基預(yù)算的可操作性和工作負(fù)荷是制約其運(yùn)用的關(guān)鍵因素

預(yù)算的編制與審核過程都受到時(shí)間期限的極大約束，預(yù)算過程的理性程度受制于相應(yīng)的技術(shù)條件和管理?xiàng)l件，這直接體現(xiàn)為工作量的大小對(duì)預(yù)算改革成效的影響。傳統(tǒng)的零基預(yù)算被放棄的直接原因是信息過載，過多的紙上作業(yè)引發(fā)了預(yù)算單位的強(qiáng)烈反彈和消極抵抗，影響了實(shí)施成效。有鑒于此，新零基預(yù)算從傳統(tǒng)模式下對(duì)未來的預(yù)測(cè)性分析，轉(zhuǎn)向?qū)v史和現(xiàn)實(shí)的總結(jié)性評(píng)估，提高了可行性。新零基預(yù)算還充分考慮了工作負(fù)荷與時(shí)間期限的矛盾，并非所有的預(yù)算項(xiàng)目都會(huì)在當(dāng)期被審查，2013 和2014年只有大約10％的項(xiàng)目受到零基預(yù)算審查，而且每個(gè)項(xiàng)目只需在每八至十年間審查一次，大大減少了審查的工作量，也減少了推行的阻力。

3.零基預(yù)算和其他財(cái)政管理技術(shù)的結(jié)合，是煥發(fā)其生命力的可能途徑

新零基預(yù)算結(jié)合了績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)，以績(jī)效評(píng)價(jià)作為“關(guān)鍵活動(dòng)”的分析工具，這是新零基預(yù)算與傳統(tǒng)零基預(yù)算在技術(shù)方面的最大區(qū)別。與傳統(tǒng)模式下以“決策包”方式進(jìn)行相對(duì)抽象的技術(shù)效率分析不同，新零基預(yù)算轉(zhuǎn)而借助業(yè)已比較成熟的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)，對(duì)基期預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)了評(píng)審者與預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的互動(dòng)，從而提高了可行性?？梢哉f，分析工具的改進(jìn)，是新零基預(yù)算得以重生的關(guān)鍵。這提示我們，預(yù)算改革的內(nèi)部各環(huán)節(jié)、外部各因素都對(duì)預(yù)算改革的成效有一定的影響，相關(guān)方面的改進(jìn)可以為預(yù)算改革帶來創(chuàng)新的契機(jī)。在一定意義上，零基預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)等財(cái)政管理技術(shù)的進(jìn)一步結(jié)合，是煥發(fā)其生命力的可能途徑；如何結(jié)合當(dāng)今的技術(shù)條件和財(cái)政改革的進(jìn)程，是我們?cè)诳紤]推廣零基預(yù)算時(shí)，可以思考的一個(gè)可行途徑。

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1995年-2014年我國不同口徑宏觀稅負(fù)情況

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