李彤++楊雙

摘要：由于我國(guó)在調(diào)控特大城市人口方面尚不成熟，需要向世界大城市借鑒經(jīng)驗(yàn)，而以日本東京為中心的東京都市圈與北京面臨相似的人口問題，因此，本文通過分析其調(diào)控人口過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)北京調(diào)控人口提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：都市圈；人口調(diào)控；城市職能

一、東京都市圈人口調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

日本的東京都市圈規(guī)劃起步較早，從上世紀(jì)50年代到本世紀(jì)初，已經(jīng)完成了第五次規(guī)劃，這期間，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個(gè)較為完整的經(jīng)濟(jì)周期，從二戰(zhàn)后高速發(fā)展、70年代后穩(wěn)定發(fā)展到80年代泡沫經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)衰退，東京都市圈的發(fā)展隨之起起伏伏，多次轉(zhuǎn)折[1]。而東京都市圈的人口發(fā)展也受到經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)和都市圈的規(guī)劃影響，為世界各大區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程留下經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

（一）東京都市圈人口發(fā)展趨勢(shì)與空間布局

東京都市圈的范圍包括：東京都、埼玉縣、神奈川和千葉縣，土地面積占全國(guó)總面積的3.5%；但是人口占全國(guó)總?cè)丝冢?.3億）的27.8%。近八十年間，東京都市圈的人口占全國(guó)人口的比重總體呈上升趨勢(shì)，尤其在二戰(zhàn)之后，人口數(shù)量顯著提高，勞動(dòng)力要素在該區(qū)域內(nèi)集聚，意味著東京都市圈成為日本發(fā)展的重要“引擎”。由此可知，雖然東京都市圈的的人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)，但是該區(qū)域的人口承載能力也在提高，以東京為中心的周邊城市發(fā)揮著日益明顯的調(diào)控人口作用，分擔(dān)東京的人口壓力。

（二）較為完善的交通“通勤圈”

“通勤圈”是指以市中心為原點(diǎn)，通勤員工持定期的交通票證，并且使用公共交通工具往返工作地點(diǎn)，以其能達(dá)到的最大距離為半徑，所組成的不規(guī)則圈狀地域，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，起著調(diào)控人口、協(xié)調(diào)資源配置的作用。從上世紀(jì)30年代到本世紀(jì)初，日本政府曾九次規(guī)劃東京都市圈的軌道交通建設(shè)，并且頒布了“通勤五方向作戰(zhàn)計(jì)劃”、“新線、復(fù)線建設(shè)項(xiàng)目制度”以及“允許東京都政府、私企共同參與修建東京區(qū)部地鐵”等多項(xiàng)政策措施[2]，繼而實(shí)現(xiàn)了軌道上的東京都市圈。

從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，東京都市圈的通勤范圍是半徑約50公里，且保持穩(wěn)定，這與人們的日常生活規(guī)律、交通運(yùn)輸率等有直接關(guān)系，通常人們可以承受的最長(zhǎng)通勤時(shí)間約為140分鐘，這也決定了都市圈的范圍沒有無限增長(zhǎng)的原因。[3]軌道交通各主干道的人口分布較為密集，分支路線的人口較為松散，距離軌道交通路線越遠(yuǎn)的地區(qū)人口分布越松散，即“通勤圈”對(duì)于調(diào)控人口有著直接的影響作用。

（三）城市職能分工明確，錯(cuò)位發(fā)展

1956年和1968年，日本政府出臺(tái)了第一次和第二次首都圈基本計(jì)劃，旨在開發(fā)以東京為中心，周邊（半徑100公里）的城市與郊區(qū)，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展軌道交通建設(shè)，整治污染，開發(fā)居民用地等，以解決重工業(yè)進(jìn)入東京，產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染以及市場(chǎng)無序問題，同時(shí)也為了控制大量人口流入東京圈，造成的資源緊張、交通混亂問題，其結(jié)果是“一極集中”：即以東京這個(gè)中心城市為“發(fā)展極”，將其能量擴(kuò)散和輻射到周圍地區(qū)，形成“面”狀，點(diǎn)與面之間相互聯(lián)系，相互影響。但是，“一極集中”反而造成大量產(chǎn)業(yè)和人口向東京集聚，使得東京的人口壓力進(jìn)一步增大。因此，日本政府推出了“國(guó)土均衡發(fā)展原則”，致力于構(gòu)建分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，增加?xùn)|京周邊區(qū)域的核心城市數(shù)量，使該區(qū)域內(nèi)各城市職能分工明確，錯(cuò)位發(fā)展，以達(dá)到合作共贏的目標(biāo)。

目前，東京都的職能是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融、信息等；神奈川具有國(guó)際港灣、工業(yè)集聚的職能；埼玉縣的職能是居民居住與政府集聚；千葉縣的職能則是國(guó)際空港、港灣以及工業(yè)集聚地。東京都市圈內(nèi)的城市群利用錯(cuò)位發(fā)展，各自承擔(dān)發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)，使得勞動(dòng)力通過不同的職業(yè)選擇，在相應(yīng)的城市定居或長(zhǎng)期生活，不僅起到了疏散中心地區(qū)人口的作用，也促進(jìn)了該區(qū)域內(nèi)的城市相互借勢(shì)，協(xié)同發(fā)展。

（四）東京人口遷出造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降，被稱為“失去的十年”

近幾十年中，東京都市圈發(fā)揮出了強(qiáng)大的調(diào)控人口作用，而日本政府的“去首都化”目標(biāo)也卓有成效，近郊及中小型城市得到了充分發(fā)展。但是，由于東京人口遷入量明顯下降，使得最重要的生產(chǎn)要素——?jiǎng)趧?dòng)力供給略顯疲態(tài)，且勞動(dòng)要素的成本（即工資）上升，而日本的人口增長(zhǎng)率也迫近零點(diǎn)，人口老齡化問題亟需解決，造成了東京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降。因此，日本在面臨東京人口老齡化嚴(yán)重、生育率較低、首都優(yōu)勢(shì)弱化的情況下，提出了各項(xiàng)鼓勵(lì)生育的政策，以提高人口增長(zhǎng)率，保持東京在國(guó)內(nèi)與國(guó)際上的經(jīng)濟(jì)地位。

二、東京都市圈人口調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)對(duì)北京的啟發(fā)

北京與東京具有相似的區(qū)位條件，二者分別是中國(guó)與日本的首都，都是著名的國(guó)際大都市，且各自位于東京都市圈、京津冀一體化的中心區(qū)域，共同面對(duì)如何協(xié)調(diào)外來人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾關(guān)系的“大城市病”問題，因此，東京都市圈協(xié)調(diào)人口的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于北京有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

首先，北京應(yīng)當(dāng)充分利用京津冀交通一體化的機(jī)遇，構(gòu)建范圍更加廣、規(guī)劃合理的“通勤圈”。2015年，京津冀交通網(wǎng)藍(lán)圖發(fā)布，將形成“四縱四橫一環(huán)”格局，以加快三地協(xié)同發(fā)展的步伐。對(duì)于亟需疏解非首都功能的北京市，與河北、天津協(xié)同建立“一小時(shí)通勤圈”的意義顯著。因此，北京應(yīng)當(dāng)重視協(xié)調(diào)各種公共交通工具的線路銜接，減少各交通線路的換乘時(shí)間與次數(shù)，加快北京常住人口在市區(qū)與郊區(qū)之間的流動(dòng)速度，以疏散人口；同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跨地域的交通建設(shè)合作，例如可以將北京現(xiàn)有的地鐵線路延伸至河北廊坊，可以使有意在北京工作的外來人口傾向于居住在基礎(chǔ)設(shè)施完善、生活成本較低的廊坊，工作在北京，生活在河北，一定程度上可以緩解北京的人口壓力，同時(shí)不失勞動(dòng)力資源充沛的優(yōu)勢(shì)。

其次，北京應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控人口的積極作用，減少過度行政干預(yù)的負(fù)面作用。一方面，當(dāng)城市中心的人口壓力超過城市的承載能力時(shí)，會(huì)出現(xiàn)資源緊缺的現(xiàn)象，進(jìn)而人們的生活成本上升，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，低收入者將逐漸向遠(yuǎn)離中心城區(qū)，向邊郊遷移；另一方面，若政府可以積極引導(dǎo)人口流動(dòng)方向，則可以起到更好的人口分流作用。但是，日本政府為了調(diào)控東京的人口數(shù)量而采取了“去首都化”的政策，造成了東京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減慢，不及都市圈內(nèi)其他城市的發(fā)展速度，而該政策與我國(guó)現(xiàn)在疏解北京的非首都功能、明確首都的定位、加強(qiáng)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)是非常相似的。

三、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求，也是眾多國(guó)家解決“大城市病”的戰(zhàn)略決策。日本通過建立東京都市圈，使東京的人口增長(zhǎng)率、遷入人口量得以減緩或減少，同時(shí)促進(jìn)了東京周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力與人口承載力。北京亟需疏解非首都功能，以達(dá)到調(diào)控人口的目的，僅靠自身政策調(diào)整是不足的，目前使用的“戶籍積分制度”在一定程度上可以控制人口落戶數(shù)量，但是實(shí)際操作起來仍面臨許多問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，選擇區(qū)域協(xié)同發(fā)展來調(diào)控人口，更具有可持續(xù)性，而京津冀一體化發(fā)展就是一個(gè)良好的契機(jī)，因此，北京可以通過借鑒東京都市圈的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合自身實(shí)際，來建立人口協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[3]李偉.借鑒世界城市經(jīng)驗(yàn)論北京都市圈空間發(fā)展格局.2012城市規(guī)劃年會(huì)宣講論文.2012.10.17