王丹++王麗婭++劉交交++葉欣

摘要：在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須先行，但其的融資規(guī)模巨大，公共財(cái)政無(wú)法承擔(dān)。而PPP模式不僅能夠?qū)⒚耖g資本引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，拓寬融資渠道，緩解公共財(cái)政的壓力，還能提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的水平。鐵路作為“一帶一路”戰(zhàn)略中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要一部分，該文章研究民間資本進(jìn)入跨國(guó)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的理論依據(jù)，為鐵路PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供可行性參考。

關(guān)鍵詞：一帶一路；PPP；鐵路行業(yè)

一、鐵路的公共性分析

物品的公共性決定了其由誰(shuí)提供，純公共物品一般由公共部門提供，而私人物品可由市場(chǎng)提供。經(jīng)濟(jì)學(xué)一般將鐵路界定為公共物品，具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)的屬性。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展，鐵路的屬性逐漸演變?yōu)椴糠指?jìng)爭(zhēng)和部分排他，部分領(lǐng)域甚至可以完全私有化，這為民間資本的進(jìn)入提供堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。

基于公共產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩大屬性，分析鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和鐵路運(yùn)輸服務(wù)的公共性，研究民間資本在鐵路行業(yè)具體的投資范圍。參照世界銀行對(duì)各主要基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置的市場(chǎng)化指標(biāo)，我們可以將該指標(biāo)體系引用于鐵路行業(yè)，以數(shù)字化衡量鐵路行業(yè)各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化程度，為民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)何種業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提供參考。市場(chǎng)化指標(biāo)是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潛力、物品的公共性、資本回收可能性、公共服務(wù)義務(wù)以及外部性五個(gè)方面的綜合指標(biāo)，將每個(gè)方面對(duì)可市場(chǎng)化的影響程度分為三類并分別賦值，即適宜市場(chǎng)化賦值為3，基本適宜市場(chǎng)化賦值為2，不適宜市場(chǎng)化賦值為1；然后將五個(gè)方面的得分加總再算出平均數(shù)，即為衡量可市場(chǎng)化程度的市場(chǎng)化指數(shù)?；谏鲜鍪袌?chǎng)化指數(shù)計(jì)算方法，建立鐵路行業(yè)市場(chǎng)化指數(shù)。如下表：

表一鐵路行業(yè)不同部門市場(chǎng)化指數(shù)鐵路行業(yè)

市場(chǎng)化指標(biāo)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施鐵路運(yùn)輸服務(wù)鐵路路基車站鐵路客運(yùn)鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潛力1133物品的公共性2233資本回收可能性3333公共服務(wù)義務(wù)2222外部性2222市場(chǎng)化指數(shù)222.62.6資料來(lái)源：根據(jù)世界銀行《1994年世界發(fā)展報(bào)告：為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》數(shù)據(jù)整理。

市場(chǎng)化指數(shù)愈高，越接近私人物品，民間資本進(jìn)入的可能性就越大，反之，越接近公共物品，應(yīng)由公共部門提供。由表可以看出，鐵路行業(yè)所列舉部門的市場(chǎng)化指數(shù)都是介于2與3之間的，說(shuō)明都適合采用PPP的模式來(lái)完成相關(guān)建設(shè)和提供相關(guān)服務(wù)，這為PPP模式的使用提供理論依據(jù)；從鐵路行業(yè)的內(nèi)部來(lái)看，鐵路行業(yè)不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的公共物品屬性是不同的，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化程度是弱于鐵路運(yùn)輸服務(wù)的，說(shuō)明鐵路運(yùn)輸服務(wù)的私人物品屬性相對(duì)比較強(qiáng)，更適合采用公私合作的模式即PPP模式來(lái)提供。

二、PPP模式的理論分析

（一）PPP模式的定義?；诟鲊?guó)對(duì)PPP的定義研究，從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP模式指公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；從狹義上來(lái)說(shuō)，PPP模式是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包括BOT、TOT等多種融資模式（王灝，2004）。

（二）PPP模式的分類。PPP模式分類多樣，根據(jù)世界銀行、聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院以及歐盟委員會(huì)的分類方法，結(jié)合我國(guó)PPP應(yīng)用的實(shí)際情況，本文將PPP分為三大類、六小類，PPP分類如結(jié)構(gòu)圖所示，三種類型中公共部門和私人部門在權(quán)責(zé)分配等方面有所不同。圖一PPP模式分類結(jié)構(gòu)

外包類項(xiàng)目一般是由公共部門投資的，私人部門負(fù)責(zé)完成整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或者幾項(xiàng)任務(wù)，比如模塊式外包中的服務(wù)外包和管理外包，一般是公共部門委托私人部門代為提供某種公共服務(wù)或者代為管理某種公共設(shè)施。而外包類的收益分配機(jī)制一般是私人部門通過(guò)公共部門付費(fèi)獲得收益，相應(yīng)地，私人部門承擔(dān)較小的風(fēng)險(xiǎn)。

特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目私人部門需要部分投資或者全部投資，與公共部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。私人部門通過(guò)參與公共部門的公開(kāi)招投標(biāo)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，競(jìng)標(biāo)成功后與公共部門簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同來(lái)確定收益分配機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)期等。特許經(jīng)營(yíng)類的收益分配視項(xiàng)目的具體收益情況而定，一般在特許經(jīng)營(yíng)合同中會(huì)設(shè)定預(yù)期的收益，如果實(shí)際收益未達(dá)到預(yù)期，政府會(huì)給予私人部門一定的補(bǔ)償，如果實(shí)際收益高于目標(biāo)收益，私人部門需要向共部門支付費(fèi)用。在合同期滿后，公共部門會(huì)收回項(xiàng)目的所有權(quán)或者使用權(quán)。

私有化類項(xiàng)目一般由私人部門承擔(dān)全部投資，政府履行監(jiān)管職責(zé)。私人部門獲得永久所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，私人部門通過(guò)向用戶收取使用費(fèi)獲取投資回報(bào)，所以承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比較大。

三、PPP模式在鐵路建設(shè)中應(yīng)用的SWOT分析

（一） 優(yōu)勢(shì)（strength）分析

1、有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，降低財(cái)政壓力。鐵路建設(shè)需要投入大量的人力物力和財(cái)力，給財(cái)政預(yù)算帶來(lái)了巨大壓力。PPP模式不僅可以讓政府減輕財(cái)務(wù)預(yù)算的壓力，更重要的是可以使得政府從執(zhí)行的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管的角色，加強(qiáng)對(duì)鐵路項(xiàng)目各方面的監(jiān)管。

2、使得投資方式和投資主體多元化。私人部門的參與，可以為政府部門提供更多的資金和技術(shù)上的支持，促進(jìn)了投融資體制的改革。同時(shí)，私人部門的參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)，私人部門和公共部門可以互相利用雙方的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建互利共贏的局面。

3、有利于降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。由公共部門與私人部門共同合作，可以保證資金流的連續(xù)進(jìn)而降低鐵路項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，另外，兩個(gè)部門互擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)有利于分散項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。由于承建商與投資商分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了政府的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。

（二） 劣勢(shì)（weakness）分析

1、私人部門參與項(xiàng)目的意愿不足。由于鐵路的公共性以及鐵路項(xiàng)目的特點(diǎn)使得鐵路項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)比其他項(xiàng)目高，投資周期較長(zhǎng)，且由于鐵路項(xiàng)目具有公益性，盈利性會(huì)較弱。對(duì)于以利潤(rùn)最大化為主要目標(biāo)的私人部門來(lái)說(shuō)吸引力較小。

2、使得政府對(duì)項(xiàng)目的控制力降低。在之前，政府部門一直是鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投資和管理主體，但是引入PPP模式后，鐵路建設(shè)項(xiàng)目使得私人部門介入鐵路項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。由于私人部門與政府部門追求的目標(biāo)不同，且當(dāng)前的監(jiān)管機(jī)制的不完善，可能會(huì)使得項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)程與政府部門的計(jì)劃不一致。

3、PPP模式及其介入路徑的選擇難以抉擇。據(jù)前文所述，PPP模式有多種，其具體方式之間也是各有利弊，且一個(gè)鐵路項(xiàng)目的所有階段不一定都適合使用PPP模式。若在具體方式上或者介入路徑上選擇失誤，會(huì)產(chǎn)生一系列后期問(wèn)題，諸如資金短缺，工程質(zhì)量差，管理效率低下，工程無(wú)法預(yù)期完成等。與此同時(shí)利益主體間的博弈和信息不對(duì)稱往往不能形成帕累托最優(yōu)。

（三） 機(jī)會(huì)（opportunity）分析

1、國(guó)際環(huán)境為PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用提供了廣闊的空間?！耙粠б宦贰钡奶岢鍪沟酶鲊?guó)之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是“一帶一路”重要的戰(zhàn)略支點(diǎn)，且中國(guó)在鐵路建設(shè)方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和人才儲(chǔ)備，這些都為跨國(guó)鐵路的建設(shè)帶來(lái)了良好的契機(jī)。

2、國(guó)家政策為PPP模式提供了有力支持。2015年3月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作（PPP），要求各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革部門高度重視推進(jìn)PPP工作，認(rèn)真好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)及跟蹤指導(dǎo)，并加強(qiáng)PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。

（四） 威脅（threats）分析

1、法律體系不健全，運(yùn)行PPP模式的保障不足。健全的法律體系，可以為順利開(kāi)展PPP模式提供有效的保障，不僅能夠讓相關(guān)主體強(qiáng)化合同和契約觀念，而且可以約束地方政府的行為，避免政策朝令夕改和執(zhí)行力度不夠等現(xiàn)象的發(fā)生，打消私人企業(yè)的顧慮，同時(shí)可以有效利用“一帶一路”機(jī)遇，促進(jìn)國(guó)與國(guó)之間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的合作。但是，目前國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP模式應(yīng)用的相關(guān)法律建設(shè)不夠全面，使得PPP模式的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)高，成功率低。

2、激勵(lì)政策和盈利模式欠缺。有效的激勵(lì)政策能提高私人部門的參與積極性和建設(shè)經(jīng)營(yíng)中的效率。由于目前各種激勵(lì)政策尚不健全，在鐵路項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，給予私人企業(yè)的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼不夠完善。另外，目前的PPP項(xiàng)目的盈利模式?jīng)]有完善的方案。這些原因均導(dǎo)致私人部門對(duì)PPP模式的興趣不濃。

四、總結(jié)

如前文所述，雖然PPP模式在鐵路建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用中存在著一定的劣勢(shì)和威脅，但是這些都是可以通過(guò)一系列政策和措施來(lái)解決的，因此，鐵路PPP項(xiàng)目的實(shí)施具有非常高的價(jià)值。（作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)）

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