劉文娟

摘要：“十三五規(guī)劃”中生態(tài)環(huán)境問題日益受到社會廣泛的關(guān)注，習(xí)近平總書記在“十三五規(guī)劃”中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要綠色發(fā)展：山更綠，水更清。近年來新農(nóng)村建設(shè)中的環(huán)境問題日益突出，環(huán)境污染是否得到有效治理，將會關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，小康社會的全面建成，因此，深入研究農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境污染問題是構(gòu)建社會主義和諧社會和深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。本文就農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中遇到的新的環(huán)境污染治理問題找出原因并思考對策，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；產(chǎn)業(yè)；環(huán)境；污染；發(fā)展十八屆三中全會的召開是我國治理理念轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，提出改革總目標(biāo)為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?，F(xiàn)有的政府一元治理模式由于其自身的缺陷已經(jīng)無法滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的農(nóng)村環(huán)境污染問題。自改革開放以來，社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展變化，大批污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村工業(yè)污染日益嚴(yán)重，農(nóng)村勞動力不斷轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工，農(nóng)地銳減，農(nóng)產(chǎn)品需求遞增，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生巨大變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染加重。我國在經(jīng)歷大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遭遇了諸如自然資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題。因此，必須引入政府多元治理模式來彌補(bǔ)一元化的不足，構(gòu)建現(xiàn)代化的農(nóng)村環(huán)境污染治理體系。

農(nóng)村環(huán)境污染治理屬于公共治理的范疇，即其治理的主體包括政府、農(nóng)民群眾、社會組織等所有利益相關(guān)者；客體即治理的對象是與農(nóng)村有關(guān)的各種生產(chǎn)、生活和工業(yè)污染。它指人們?yōu)楦纳妻r(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，綜合采取各種措施，對農(nóng)村現(xiàn)有的自然環(huán)境、居住環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境進(jìn)行整治和修復(fù)，并從源頭上進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的一切活動的總和。治理的目標(biāo)就是要通過各個主體的交流與合作，實(shí)現(xiàn)利益的最大化；治理的方式，注重要求各主體建立在自愿、平等基礎(chǔ)上的互動，依靠群眾的力量來實(shí)現(xiàn)治理的有效性。

我國農(nóng)村環(huán)境污染治理存在問題的原因分析：

一、環(huán)境自身的外部性和“搭便車”現(xiàn)象

外部性，是指個體的行為對其他個體產(chǎn)生了負(fù)面影響，卻沒有因此而承擔(dān)相應(yīng)成本的情形。[1]環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的正外部性，我們知道，環(huán)境治理與環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)行為能夠給置身于其間的企業(yè)和居民帶來清新的空氣、優(yōu)雅的環(huán)境等。但是，清新的空氣、優(yōu)雅的環(huán)境是具有集體消費(fèi)和公共消費(fèi)性質(zhì)的產(chǎn)品，即在技術(shù)上它們是很難排除其他人在不付費(fèi)的情況下參與消費(fèi)的，這就產(chǎn)生所謂的“搭便車”問題。“搭便車”問題的存在，將使環(huán)境保護(hù)者無法因給他人提供了好處而獲得相應(yīng)報(bào)酬。其結(jié)果就是在市場機(jī)制中環(huán)境保護(hù)作為具有外部性的公共產(chǎn)品，其供給量經(jīng)常嚴(yán)重不足，有時(shí)甚至出現(xiàn)供給量為零的情況。[2]更有甚者，部分農(nóng)民和企業(yè)由于環(huán)保責(zé)任意識太差，又因“搭便車”問題未得到高度重視和有效解決，因此，農(nóng)村薄弱的承載力受到各種各樣污染問題的沖擊。農(nóng)民和企業(yè)都為追求自身短期利益而不加節(jié)制的對環(huán)境造成破壞。

二、政府缺乏系統(tǒng)的政策和體制

（一）農(nóng)村環(huán)境治理體制不合理，政府職能劃分不清

農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通、工商等多個部門，政出多門，至今各農(nóng)村地區(qū)尚未建立健全統(tǒng)一管理機(jī)制，相關(guān)部門工作職能相互交叉，缺乏總體的統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)治理工作難以全面協(xié)調(diào)有序的進(jìn)行。其中，城市、農(nóng)村的生產(chǎn)生活垃圾和工業(yè)企業(yè)所造成的污染對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞情況和相應(yīng)的治理舉措等都由分管環(huán)境的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)主管，然后由該領(lǐng)導(dǎo)分管的相應(yīng)職能部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。正因如此，職能不清問題相伴而生，各相應(yīng)部門都有環(huán)境治理權(quán)，但又可以不直接擔(dān)負(fù)責(zé)任，從而極易造成多頭管理與無人負(fù)責(zé)并存的局面?？h級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門之間互相尋租互相推諉，“一直在治理，從來未改善”真實(shí)寫照了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中環(huán)境污染治理的尷尬情形。

（二）政府盲目追求短期GDP忽略環(huán)境問題

農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的興辦可以為當(dāng)?shù)卣鉀Q農(nóng)村部分剩余勞動力的就業(yè)問題，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入還可以提高政府官員政績等等，然而GDP增長率一直是評價(jià)政府官員政績的一個不成文的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的建立不僅體現(xiàn)了各企業(yè)老板追求利潤最大化而且混雜了當(dāng)?shù)卣纳鐣l(fā)展目標(biāo)，從而導(dǎo)致一些農(nóng)村地區(qū)為追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不惜違背可持續(xù)發(fā)展規(guī)律。對于這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一手扶持下發(fā)展起來并為當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造財(cái)政收入的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)，政府官員們對企業(yè)的污染更多地采取放任自流的態(tài)度，甚至對污染嚴(yán)重的企業(yè)變相的采取開綠燈的舉措。結(jié)果就是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的“輝煌成就”是以生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞為代價(jià)，可持續(xù)發(fā)展受到極大打擊。

（三）工業(yè)布局缺乏有效的行政管理和合理的布局規(guī)劃

由于受到技術(shù)和經(jīng)濟(jì)水平的限制，在農(nóng)村中家庭作坊式生產(chǎn)方式仍占有相當(dāng)比重，這種生產(chǎn)方式分布分散，數(shù)量眾多，并呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征。在20世紀(jì)末期，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，有80%的企業(yè)分布在自然村中，形成不同的“村中廠”。雖然近年來農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)互為依托，布局狀況得以改善，但企業(yè)之間的集聚效應(yīng)應(yīng)沒有明顯提高。農(nóng)村工業(yè)化的就地性明顯，在布局上依然出現(xiàn)分散化程度很高的局面。作坊式生產(chǎn)方式中生產(chǎn)戶通常規(guī)模較小，技術(shù)力量單薄、產(chǎn)品技術(shù)含量低，收益低，對污染處理的資金不足。因此其技術(shù)落后、設(shè)備簡陋、能源材料消耗高，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體廢物、廢水、廢氣任意排放的現(xiàn)象普遍。

（四）農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，注重經(jīng)濟(jì)利益忽視環(huán)境污染

我國目前普遍存在公眾對環(huán)境問題認(rèn)識不到位、重視程度不足的現(xiàn)象，特別是農(nóng)民文化水平低，生態(tài)環(huán)保素質(zhì)低下，盡管現(xiàn)在環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，大部分農(nóng)民仍認(rèn)為這是國家和政府的事情，與自身無關(guān)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平差距不斷擴(kuò)大，再加長期缺乏正確的引導(dǎo)和農(nóng)民自身認(rèn)識不足的原因，為了早日脫貧致富，農(nóng)民往往只是著眼于近期的經(jīng)濟(jì)利益而忽視長遠(yuǎn)發(fā)展的利益。一些村民由于利益的驅(qū)動，加之缺乏可持續(xù)發(fā)展意識，缺乏環(huán)境因素的考量，片面追求經(jīng)濟(jì)活動收益最大化。近年來，也出現(xiàn)部分村民環(huán)保意識與環(huán)保行為不一致的現(xiàn)象：一方面，由于牽涉到切身利益，周邊生態(tài)環(huán)境的惡化令其意識到環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)的重要性；另一方面，在涉及到自身經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，又往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)。[3]例如，面對在當(dāng)?shù)亟⒌奈廴酒髽I(yè)，部分農(nóng)民明知污染嚴(yán)重，但通過高額的土地承包費(fèi)與低收益的農(nóng)作物生產(chǎn)對比，農(nóng)民愿意出讓土地建廠，而且為了相對高額的工資，不顧身體健康前去工廠打工。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中環(huán)境污染治理的相應(yīng)對策

（一）完善法律法規(guī)，嚴(yán)格農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法過程

對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行依法保護(hù)，減少人類活動對環(huán)境造成破壞，是中國特色社會主義建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容?！敖ㄔO(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！盵4]這是十八屆三中全會上提出的有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。在法規(guī)和制度的完善方面仍然有待加強(qiáng)，修改像污染物排放等方面的不合理的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)；在法律法規(guī)的執(zhí)行方面，我們更是需要提高，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究，嚴(yán)格落實(shí)十八屆五中全會提出的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)檢測檢查執(zhí)法垂直管理制度；在法律意識方面，需要通過提高全民的法治觀念來減少無意識的環(huán)境違法行為和加強(qiáng)對破壞資源與環(huán)境的違法犯罪行為的監(jiān)督。各地方政府和相關(guān)部門以及企業(yè)在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目時(shí)，需要真正將環(huán)境因素納入考量范圍，嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

（二）將環(huán)境保護(hù)納入干部考核機(jī)制

提高生態(tài)保護(hù)指標(biāo)在官員政績考核中的量化權(quán)重，使各級政府官員能夠真正重視生態(tài)農(nóng)村的建設(shè)。制定不同等級的考核標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)地區(qū)環(huán)境類型、環(huán)境客觀條件以及對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任的不同，對政府官員和基層干部制定公平合適的考核標(biāo)準(zhǔn)。[5]根據(jù)十三五的規(guī)劃建議，建立能夠覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，建立全國統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，健全環(huán)境信息公布制度，建立和完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，通過扎緊制度的籠子更好地保證天藍(lán)地綠水清。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營

把農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為防治農(nóng)業(yè)面源污染的根本出路，大力發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以取代資源消耗型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)；實(shí)行因地制宜的適度規(guī)模經(jīng)營以取代分散到戶的經(jīng)營模式，發(fā)揮種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場的引領(lǐng)作用，鼓勵農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織；為較大規(guī)模農(nóng)場和農(nóng)莊提供發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)方面的技術(shù)支持，以此提高農(nóng)業(yè)投入品的利用效率及農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化利用率；通過社會化服務(wù)推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化和清潔化，實(shí)現(xiàn)合作式、托管式、訂單式服務(wù)等生產(chǎn)形式，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

（四）嚴(yán)格整頓農(nóng)村工業(yè)，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)

依據(jù)2015年正式實(shí)施的“史上最嚴(yán)厲”的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，依法嚴(yán)格整頓農(nóng)村工業(yè)污染問題嚴(yán)重的工廠，充分發(fā)揮治理污染的“鋼牙利齒”，對重化工等污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)采取“按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)限?！钡葘?shí)策。另外，統(tǒng)一規(guī)劃布局，徹底改變“村村點(diǎn)火，村村冒煙”的工業(yè)布局分散景象。進(jìn)行環(huán)境的系統(tǒng)規(guī)劃，優(yōu)化生態(tài)布局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效利用。建立工業(yè)園區(qū)以集中管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及改善環(huán)境污染問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行合理選址，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)空間集中程度越高，越能減少企業(yè)建廠的成本，而且使資源得到優(yōu)化配置。集中監(jiān)督控制園區(qū)內(nèi)高污染企業(yè)，利用污染治理的規(guī)模效應(yīng)節(jié)約分散治理成本，并轉(zhuǎn)化為企業(yè)自己的經(jīng)濟(jì)效益，從而提高企業(yè)污染防治的積極性。

（五）改善農(nóng)村環(huán)境，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要與各村支部做好農(nóng)村生活環(huán)境改善工作，讓各個村落形成鄉(xiāng)村文明、整潔有序的場景布局，使農(nóng)民在生產(chǎn)增收、享受良好生活環(huán)境的同時(shí)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的意識。屆時(shí)政府以各式媒體為工具，充分利用報(bào)紙、廣播、電視、新媒體等途徑，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治的科學(xué)普及、輿論宣傳和技術(shù)推廣，讓社會公眾和農(nóng)民群眾認(rèn)清農(nóng)村污染的來源、本質(zhì)和危害。以科學(xué)普及和技術(shù)推廣為手段，大力宣傳農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的意義，推廣普及化害為利、變廢為寶的清潔生產(chǎn)技術(shù)和污染防治措施，讓廣大群眾理解、支持、參與到農(nóng)業(yè)面源污染防治工作。以農(nóng)村資源環(huán)境信息和數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)為平臺，建立完善農(nóng)村資源環(huán)境信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)發(fā)布平臺，推動環(huán)境信息公開，及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)切的熱點(diǎn)問題，暢通公眾表達(dá)及訴求渠道，充分保障和發(fā)揮社會公眾的環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督作用。采取生態(tài)文明教育培訓(xùn)等措施，切實(shí)提高農(nóng)民節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的自覺性和主動性，為推進(jìn)農(nóng)村污染防治的公眾參與創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。（作者單位：湖南師范大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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