文/張杰英　　劉艷梅

從“衡陽破壞選舉案”談我國人大代表選舉的監(jiān)督機制

文/張杰英劉艷梅

湖南衡陽破壞選舉案發(fā)生至今已三年有余，《人民日報》稱該案件“是對人民代表大會制度的挑戰(zhàn)，對社會主義民主政治的挑戰(zhàn)，對國家法律和黨的紀(jì)律的挑戰(zhàn)”。由此可見，衡陽破壞選舉案件影響之惡劣、后果之嚴(yán)重前所未有。該案件56人行賄，586人受賄，涉案金額高達1.1億元人民幣，共73名人員受到刑事責(zé)任追究，468名人員受到黨紀(jì)處分。這一案件深刻地反映了我國人大代表選舉制度中存在的不足。反思這起人民代表大會制度建立以來最惡劣的賄選案件，挖掘其發(fā)生的制度根源，尋求健全之策，以求使我國人大代表及其選舉制度日臻完善。

一、我國人大代表及其選舉的監(jiān)督制約途徑

我國《憲法》規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這一規(guī)定明確了我國人民代表大會制的根本政治制度地位。為了保障人民當(dāng)家作主，憲法賦予人民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，人民通過選舉產(chǎn)生代表，由代表組成人民代表大會來行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利。為了使人民代表大會制度有效運轉(zhuǎn)，我國制定了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）等法律。這些法律歷經(jīng)多次修正，不斷完善，但衡陽破壞選舉案的發(fā)生告訴我們，對人大代表及其選舉的監(jiān)督仍然存在著嚴(yán)重的制約空白。選舉產(chǎn)生代表，代表履行職責(zé)，人民代表大會行使國家權(quán)力，每一個環(huán)節(jié)都必須有監(jiān)督和制約，否則國家權(quán)力的行使和人民當(dāng)家作主的本質(zhì)都將受到質(zhì)疑。但從現(xiàn)有立法來看，目前對人大代表及其選舉的監(jiān)督途徑主要是事后監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

選民和原選舉單位自下而上的監(jiān)督。無論是《憲法》《選舉法》《代表法》還是《組織法》，都明文規(guī)定了人大代表都要接受原選舉單位和選民的監(jiān)督?！稇椃ā返谄呤邨l規(guī)定，全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表?！哆x舉法》第四十八條規(guī)定，全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表?！洞矸ā返谒氖鍡l規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督。監(jiān)督的途徑為罷免和回答詢問，監(jiān)督的內(nèi)容則涵蓋了人大代表各項法定職責(zé)的執(zhí)行、法定義務(wù)的履行以及對人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的約束性規(guī)定等。

代表資格審查委員會的內(nèi)部監(jiān)督。《組織法》第五十條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立代表資格審查委員會。第五十一條規(guī)定，代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定?！哆x舉法》第四十六條規(guī)定，代表資格審查委員會依法對當(dāng)選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當(dāng)選無效的違法行為進行審查，提出代表當(dāng)選是否有效的意見，向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團報告。經(jīng)過衡陽賄選案件后，2015年新修正后的《選舉法》對代表資格審查委員會的職責(zé)界定更為清晰和明確，完善了代表資格審查工作機制。

紀(jì)律檢查委員會的外部監(jiān)督。從衡陽賄選案來看，舉報者為衡陽人大代表的落選者。該案先是由中共湖南省紀(jì)委初步調(diào)查，獲取了代表候選人送錢送物的證據(jù)；而后由中共湖南省紀(jì)委成立專案組，赴衡陽市開展全面調(diào)查，查證了參與賄選的人員數(shù)量和涉案的金額總數(shù)，并勒令涉案錢物全部退繳，但未開啟違反黨紀(jì)國法的問責(zé)程序。后舉報人繼續(xù)舉報，驚動了進駐湖南的中央巡視組，繼而引起了中央決策者的重視。至此，整個衡陽賄選案的調(diào)查與處理才由黨紀(jì)政紀(jì)立案調(diào)查進而移送司法部門處理。案件本身涉及人員之多、涉案數(shù)額之巨大再加上中央高層的介入，才使得該案中存在的違法選舉行為和相關(guān)人大代表受到懲處。紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督是一種需要強力推動的外在監(jiān)督，其啟動是多方因素綜合的結(jié)果。

二、我國現(xiàn)行人大代表及其選舉制度監(jiān)督不足的原因分析

第一，一些選民和代表缺乏政治責(zé)任意識，將選舉和被選舉作為實現(xiàn)個人利益最大化的手段。選舉是一種政治行為，在這種政治行為中選舉者和被選舉者謀求的是一種政治主張或者施政理念。而在我國的人大代表選舉實踐中，尤其是直接選舉的部分地區(qū)存在著“家族式的選舉”“好處式的選舉”等現(xiàn)象，只選舉同姓氏的代表或者誰給了選民好處選民就選舉誰。從選民的角度來看，注重的是家族利益或者是個人短期利益；從代表候選人的角度來看，注重的也是個人短期利益和家族利益。衡陽賄選案所代表的間接選舉中也充斥著選民和代表的個人利益。在這樣一種選舉文化背景之下，選民和代表的公共意識、政治意識、責(zé)任意識、國家主人公的意識是淺薄的，更妄談實現(xiàn)選民的政治價值和代表的責(zé)任意識。所以選舉背后政治理念和責(zé)任意識的缺失是導(dǎo)致選民及代表不能正確行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的內(nèi)在因素。

第二，內(nèi)部監(jiān)督和事后監(jiān)督的局限性，對代表和選舉的監(jiān)督滯后且缺乏常態(tài)化。在內(nèi)部監(jiān)督中，如選民和原選舉單位監(jiān)督其推薦的代表和代表資格審查委員會審查代表的資格等，難免出現(xiàn)包庇之嫌，不愿自揭家丑，不愿采取措施真正解決問題，或者是無法監(jiān)督。比較代表與選民兩者，能夠當(dāng)選代表的，其文化背景、經(jīng)濟狀況或者社會地位一般優(yōu)于選民，讓弱勢的選民來監(jiān)督強勢的代表，且不說選民的素質(zhì)及其公共意識的水平如何，僅雙方實力的差距就決定了選民對代表難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督。從衡陽賄選案的處理結(jié)果來看，紀(jì)檢部門的監(jiān)督效果最為顯著，但并非任何一起代表賄選案件都會引起紀(jì)委甚至是中紀(jì)委的關(guān)注，這種監(jiān)督仍具有偶發(fā)性的特點。況且無論是內(nèi)部監(jiān)督還是事后監(jiān)督，都是事態(tài)已然發(fā)生，違法結(jié)果已經(jīng)造成，惡劣后果已經(jīng)產(chǎn)生。在事態(tài)擴大前或者不法者沒有達到目的之前，如何及時有效地發(fā)現(xiàn)與制止，目前的監(jiān)督途徑無法發(fā)揮作用。

第三，代表責(zé)任追究的缺失，使代表的職責(zé)流于形式或者成為追求個人私利的工具。代表人民行使國家權(quán)力的人大代表，其義務(wù)在《代表法》中有明確的規(guī)定，但在實踐中代表在履職方面卻存在著不作為或者怠于行使職責(zé)的情況。比如法律要求代表要與原選區(qū)的選民或者原選舉單位的人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取并反映他們的要求和意見。但有些代表當(dāng)選之后，嚴(yán)重地脫離了選區(qū)人民，與之不接觸、不聯(lián)系，無法知曉選民的意見和心聲；部分代表當(dāng)選后，利用代表的身份積極為個人或者公司謀求私利等?！哆x舉法》對破壞選舉的行為進行了列舉并明確了法律責(zé)任，但《代表法》對于代表怠于行使職責(zé)的行為缺少問責(zé)機制。盡管《選舉法》中規(guī)定有罷免代表這一措施，但操作性不強，如在什么情況下罷免代表，法律沒有做出明確規(guī)定。從實際情況看，直接選舉的代表的罷免問題比較復(fù)雜，如要罷免縣區(qū)人大代表，須經(jīng)縣區(qū)人大常委會調(diào)查后認可。但代表怠于履行義務(wù)的不作為造成的后果和濫用代表身份所謀取的不當(dāng)利益如何追責(zé)尚無規(guī)定。

三、完善對我國人大代表及其選舉有效監(jiān)督制約機制的思考

第一，提升選民和代表的政治責(zé)任意識，培養(yǎng)其公共精神。選舉涉及權(quán)力擁有者將權(quán)力傳遞給他人行使的問題，因此在選舉代表的過程中，選民作為權(quán)力的委托者，必須對其讓渡權(quán)力的行為有著清醒的認識，而代表作為權(quán)力的行使者，必須對其代表行使權(quán)利的行為有著準(zhǔn)確的定位。一是要提升選民參政的素質(zhì)和能力，確保其所選舉出來的代表有足夠的能力和認知去履行代表的職責(zé)，培養(yǎng)選民的廉政意識和法治意識，確保其能夠選出具有公共精神和品質(zhì)的代表來行使權(quán)利。二是要提升代表的素質(zhì)和能力，培養(yǎng)其一心為民、履職盡責(zé)的政治品質(zhì)。要選出能力強、專業(yè)性強的代表，要加強對人大代表履職所必需的專業(yè)知識培訓(xùn)和廉選知識的教育，要讓代表的意見和建議真正反映選民的心聲和意愿。三是要讓代表的命運真正掌握在選民的手中，讓具有政治意識、責(zé)任意識的代表積極聯(lián)系選民。如制定合理的人大代表廉政考核機制，定期對代表的綜合表現(xiàn)進行民主測評，對測評度高的人大代表進行表彰，對測評度差的代表給予警告，促使人大代表積極履職。

第二，加強選舉的全程監(jiān)督，健全人大代表監(jiān)督制度。正如約翰·穆勒所言，“人民應(yīng)該是主人，但他們必須聘用比他們更能干的仆人，由于人民并不親自主事，所以間接民主要求有一整套的監(jiān)督機構(gòu)來對人民的代表及由此產(chǎn)生的政府進行監(jiān)督和防范，以免仆人濫用權(quán)力變成主人?！币虼?，加強對人大代表的監(jiān)督是其合法有效行使權(quán)力的保障。一是建立專門的選舉監(jiān)督機構(gòu)。建議選舉時負責(zé)巡視選舉過程，在選舉的現(xiàn)場或者監(jiān)督機構(gòu)的所在地設(shè)置投訴信箱，鼓勵選民通過網(wǎng)絡(luò)、信件等方式向有關(guān)部門反映選舉中可能存在的問題，對選舉實行全程監(jiān)督。二是充分發(fā)揮代表資格審查委員會的作用。要將形式審查與實質(zhì)審查結(jié)合起來，對代表資格變動的提前報告或及時報告、代表的補選、罷免、辭職等問題，要結(jié)合新修正后的《選舉法》嚴(yán)格實施。三是建立人大代表履職監(jiān)督機構(gòu)，在《代表法》中明確不履職將要承擔(dān)的責(zé)任，以解決人大代表不作為、濫作為的現(xiàn)象。如建立了人大代表定期向選舉單位或選民述職制度，創(chuàng)建代表之家等解決代表脫離選民的問題。

第三，完善行政訴訟機制，嘗試設(shè)立選舉訴訟程序。衡陽賄選案因觸犯黨紀(jì)和《中華人民共和國刑法》而使涉事人員受到行政處分和司法追究，如果沒有觸犯《刑法》，僅僅觸犯《憲法》《選舉法》等法律，相關(guān)人員該如何擔(dān)責(zé)；在我國憲法訴訟制度尚未確立的情況下，選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到侵害時，公民如何維權(quán)等問題，都需要完善相關(guān)制度。一是建議擴大我國行政訴訟的受案范圍，完善行政訴訟機制。將行政訴訟案件的范圍從僅僅對公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護，擴大至公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)和受教育權(quán)等諸多權(quán)利的保護。這樣可以彌補我國公民諸多權(quán)利因憲法訴訟制度的缺位而造成的權(quán)利保護的真空狀態(tài)。二是嘗試設(shè)立選舉訴訟程序。選民資格案件適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，破壞選舉涉嫌犯罪的適用刑事訴訟程序?qū)徖?，但選舉糾紛的種類日漸增多，而選舉專業(yè)性較強，再加上目前正值我國司法體制改革之際，建議設(shè)立專門的選舉訴訟程序，由專業(yè)性和技術(shù)性較強的人員專司選舉案件，從而促進選舉訴訟的專業(yè)化和公正化。

（責(zé)編/梁曉娟）