李銀海，史官清，馮　康

(泛華集團(tuán)城市發(fā)展研究院，北京　100070)

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工業(yè)園區(qū)配套住房的成本分擔(dān)機(jī)制
——以東北某市謀劃的“廉租家戶式公寓”為例

李銀海，史官清，馮康

(泛華集團(tuán)城市發(fā)展研究院，北京100070)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要障礙，其中住房成本占有較大的份額。工業(yè)園區(qū)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)集聚區(qū)，現(xiàn)有的保障性住房供給體系并未將農(nóng)民工全面納入，尚未充分考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的臨時(shí)性居住問題。東北某市運(yùn)用成本分擔(dān)機(jī)制謀劃的“廉租家戶式公寓”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口短期居住的“優(yōu)區(qū)位、高品質(zhì)、全配套、低租金”，形成了政府、企業(yè)、個(gè)人三方積極參與、合作共贏的格局。該模式的核心要義在于政府的克己惠民，或?qū)⒊蔀楣I(yè)園區(qū)周邊配套住房供給的可推廣模式。

工業(yè)園區(qū)；廉租家戶式公寓；成本分擔(dān)機(jī)制；農(nóng)民工

一、引　言

新型城鎮(zhèn)化的要義在于人的城鎮(zhèn)化，核心在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。在保證城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升的同時(shí)，需克服一系列傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中的頑疾，如：人口不完全城鎮(zhèn)化、要勞動力不要市民，使大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，城市管理壓力大、社會問題突出；土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、要地不要人，城鎮(zhèn)用地粗放低效，以物質(zhì)資本大量投入為驅(qū)動要素；城市歷史積欠多，工業(yè)過度集中、環(huán)境污染嚴(yán)重，城市公共服務(wù)能力欠缺等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙，包括成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥以及承載力約束等方面，其中成本障礙是農(nóng)民融入城市社會的根本性因素。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》將建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化多元可持續(xù)的成本分擔(dān)機(jī)制作為四個(gè)難點(diǎn)問題之一單獨(dú)予以提出，并鼓勵社會資本參與到保障性住房供給中來。2014年6月5日，中央多部委共同簽發(fā)的《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃[2014]1229號)更將這一問題作為試點(diǎn)的方向，要求各地區(qū)先行先試，探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的投入成本可分為公共成本(政府成本)、個(gè)人成本和企業(yè)成本三部分。住房成本是農(nóng)民工市民化過程中集中支付成本最高、最難以解決的問題之一。盡管政府普遍采用廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等重大保障性安居項(xiàng)目，但目前僅少量公租房面向農(nóng)民工供給，而實(shí)際得到保障的農(nóng)民工僅占城鎮(zhèn)保障住房總量的0.6%(2010年)。加之廉租房與公租房面向城市特困人口，政策執(zhí)行過程中均設(shè)定了人均居住面積上限與人均月收入上限，并對一些重點(diǎn)優(yōu)撫對象進(jìn)行統(tǒng)籌考慮；經(jīng)濟(jì)適用房成本略低于普通商品房但仍舊超出農(nóng)民工的購買能力，且執(zhí)行過程中存在建設(shè)面積偏大與“尋租”行為。身份區(qū)隔、經(jīng)濟(jì)區(qū)隔等一系列限制使農(nóng)民工被排除在政府的保障性安居工程之外，而以政府投入為主的建設(shè)模式給政府帶來巨大的資金壓力，項(xiàng)目對新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住問題作用較小，自身可持續(xù)運(yùn)營能力較弱。

工業(yè)園區(qū)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)相對集聚的地區(qū)，是產(chǎn)與城不能融合發(fā)展的典型地區(qū)，工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的策略曾是提振城市經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略，但相關(guān)公共服務(wù)供給不足，使工業(yè)園區(qū)成為城市發(fā)展的孤島。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入水平參差不齊且普遍偏低，難以形成商品房產(chǎn)權(quán)交易市場的有效需求，一定時(shí)期內(nèi)對住房租賃的需求超過購買的需求。

為滿足區(qū)域內(nèi)中低收入群體的多元化住房需要，東北某市謀劃改變現(xiàn)有的政府主導(dǎo)建設(shè)、運(yùn)營的模式，采用政府租用、改建等多種方式降低政府資金壓力，通過委托企業(yè)運(yùn)營來提升保障性住房的運(yùn)營效率，以“廉租家戶式公寓”豐富工業(yè)園區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住選擇。

二、當(dāng)前保障模式問題簡析

農(nóng)民工住房問題的解決既是關(guān)乎個(gè)人及家庭生存與發(fā)展的重要問題，同時(shí)又是政府保障房體系的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)保障性住房存在著保障房供給結(jié)構(gòu)單一、需求方補(bǔ)貼不足等問題，補(bǔ)貼資金以地方財(cái)政補(bǔ)貼為主、中央財(cái)政補(bǔ)貼為輔，一些地方政府探索的住房保障體系也存在區(qū)位不優(yōu)、條件簡陋、配套不齊、租金過高等問題。

1.保障房供給結(jié)構(gòu)單一

盡管在全國層面，農(nóng)民工在政策上已被納入城鎮(zhèn)住房保障體系，但實(shí)際保障水平低?，F(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)住房體系，包括商品住房、限價(jià)住房、危改房、集資房，其中，除了商品住房以外，限價(jià)住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房等均有保障屬性，其保障的程度存在差異。

在我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)住房保障體系中，農(nóng)民工屬于公共租賃住房的對象。但實(shí)際上，城鎮(zhèn)保障住房體系能夠覆蓋的農(nóng)民工只是極小的一部分。2010年12月，國家人口和計(jì)劃生育委員會對全國流動人口的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果表明，僅有0.6%的農(nóng)業(yè)戶籍流動人口享受城鎮(zhèn)政府提供的住房保障。這說明農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房保障處于低水平狀態(tài)，住房保障對于改善農(nóng)民工的居住條件的作用十分有限，向農(nóng)民工提供的保障性住房亟須增量提質(zhì)。

2.供給方補(bǔ)貼多于需求方補(bǔ)貼

農(nóng)民工住房保障方式基本是補(bǔ)貼給供給方，需求方補(bǔ)貼基本為空白[1]，該政策尚不足以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住問題。政府的住房保障是與市場機(jī)制相對應(yīng)的一種住房配置方式，其實(shí)質(zhì)為財(cái)政補(bǔ)貼，可分為供給方補(bǔ)貼與需求方補(bǔ)貼。供給方補(bǔ)貼是政府直接介入住房供給并提供財(cái)政補(bǔ)貼的住房保障方式，需求方補(bǔ)貼是政府向住房需求者提供財(cái)政補(bǔ)貼的住房保障方式。我國的住房保障主要以“補(bǔ)磚頭”的供給方補(bǔ)貼形式出現(xiàn)，輔之以“補(bǔ)人頭”的需求方補(bǔ)貼，農(nóng)民工的住房保障方式以供給方補(bǔ)貼為主。對供給方補(bǔ)貼的具體形式主要通過政府減免保障性住房的政府土地出讓收入，或者政府直接新建或收購保障性住房以增加住房市場的保障性住房供給。供給的保障性住房的保障標(biāo)準(zhǔn)是單套建筑面積以40平方米左右的小戶型為主，租金水平由市縣政府根據(jù)租金水平和供應(yīng)對象支付能力等因素確定；而包括需求方補(bǔ)貼在內(nèi)的廉租房，尚未將農(nóng)民工納入其供應(yīng)范圍。而由用工單位向農(nóng)民工發(fā)放的住房補(bǔ)貼，如無財(cái)政的明確支持，其實(shí)質(zhì)為農(nóng)民工的勞動報(bào)酬，不在政府住房的保障之列。

3.地方政府補(bǔ)貼多于中央財(cái)政補(bǔ)貼

住房保障是以社會公平為目標(biāo)的一種收入再分配，政府則成為主要的責(zé)任主體。供應(yīng)覆蓋農(nóng)民工在內(nèi)的公共租賃住房，屬于我國保障性安居工程的一部分?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》對于廉租住房和公共租賃住房的支出責(zé)任劃分為：市縣政府負(fù)責(zé)，省級政府給予資金支持，中央給予資金補(bǔ)助。而資金劃分上以地方財(cái)政投入為主，中央財(cái)政投入為輔?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2011年全國保障性住房支出3 821億元，其中，中央財(cái)政支出占9%、地方財(cái)政支出占91%。

4.農(nóng)民工住房保障體系的地方政府行為

地方政府層面對農(nóng)民工住房保障進(jìn)行了多方探索，較為典型的有五大模式：將空置房或爛尾樓改造為農(nóng)民工公寓的“重慶模式”；利用城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集體土地建設(shè)農(nóng)民工公寓的“長沙模式”；在工業(yè)園區(qū)集中建設(shè)農(nóng)民工公寓的“上海模式”；建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)住房公積金制度的“湖州模式”；以及將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系的“北京模式”[1]。

綜合來看，“上海模式”在39平方米的狹小空間居住高達(dá)8人，完全沒有考慮居住生活質(zhì)量及帶眷問題；“長沙模式”的公寓類似于小產(chǎn)權(quán)房，且距離城市較遠(yuǎn)，農(nóng)民工無法享受城市公共服務(wù)，子女教育飽受奔波之苦；“重慶模式”雖然節(jié)約了公共成本，但爛尾樓的初始設(shè)計(jì)很難適合于農(nóng)民工居家生活的需求；“湖州模式”與“北京模式”在保障金轉(zhuǎn)移接續(xù)方面具有極大的便利性，但農(nóng)民工不得不承受市場上的高房租，不能從根本上解決住房問題。

三、創(chuàng)新模式探索

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出要拓寬住房保障渠道，“采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓勵社會資本參與建設(shè)。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可以在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍……把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。

據(jù)測算，東、中、西部的個(gè)人住房成本分別高達(dá)12.6萬元、8.4萬元和9.1萬元[2]，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入難以在短期內(nèi)滿足自住需求。工業(yè)園區(qū)崗位充足，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的聚集區(qū)，但居住功能配比不足。

在吸收各種模式有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，東北某市以成本分擔(dān)機(jī)制在工業(yè)園區(qū)周邊謀劃廉租家戶式公寓項(xiàng)目，以解決農(nóng)民工的短期租住問題。該項(xiàng)目將有助于節(jié)約農(nóng)民工的生存成本、拓展其發(fā)展成本，早日實(shí)現(xiàn)住房自有。

該市位于東北中西部地區(qū)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的私人住房成本達(dá)9.1萬元，成為限制新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的最為重要的成本之一。農(nóng)民工人均年收入約2.5萬元，如考慮撫養(yǎng)比(34.4%)后的可支配收入約為1.8萬元，不足以支付個(gè)人的生存成本與發(fā)展成本，更難以承受購房成本。如將這1.8萬元全部用于購房支出，將要用5年的時(shí)間才能夠解決住房問題，臨時(shí)性的租房不可避免，舒適性已經(jīng)是一種奢求。大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的月收入在2 000元以上，屬于被排斥在保障范圍之外的無房戶。解決這一部分人的臨時(shí)住房需求，就解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的絕大部分。

該市政府原則上鼓勵企業(yè)集中建設(shè)工人宿舍或公寓，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住環(huán)境且提升企業(yè)用工吸引力。考慮到企業(yè)安全生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住安全的需要，通過租房市場破解區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)城融合問題已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的路徑之一。為解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的臨時(shí)性安居需求，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)建立集中連片租賃房屋，采取政府讓利、市場化運(yùn)營，政府限價(jià)并對配套條件提出嚴(yán)格要求，在保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宜居的同時(shí)，降低其生活成本、擴(kuò)展其發(fā)展成本。

針對房屋租賃市場的旺盛需求，在項(xiàng)目選位方面注重城市低效用地的再開發(fā)與再利用，以低租賃價(jià)格為項(xiàng)目建設(shè)的主要目標(biāo)，全方位降低租賃成本，創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)模式，以保障多方共贏。

1.住房租賃市場需求旺盛

東北某市工業(yè)園區(qū)面積較大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，但居住功能配比不足，已經(jīng)建設(shè)十余年的工業(yè)園區(qū)尚未有配套的居住功能。以當(dāng)前的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計(jì)算，工業(yè)園區(qū)的就業(yè)崗位為19 000個(gè)，如果計(jì)算每個(gè)崗位帶來的眷屬人口，租房需求人數(shù)將達(dá)4萬人至5萬人，居住需求旺盛。隨著周邊城市新區(qū)的加速建設(shè)，城市新區(qū)以及工業(yè)園區(qū)招商引力提升，農(nóng)民工的數(shù)量將會更大。

而目前市場上基本沒有成熟的產(chǎn)品與之對應(yīng)，絕大部分的居住點(diǎn)都散落于工業(yè)園區(qū)周邊的村鎮(zhèn)及城市邊緣地帶。在村鎮(zhèn)的居住質(zhì)量較差，如水、電、廚、廁等家居公共設(shè)施不到位，在居住條件相對較好的城市房租又難以承受。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，核心在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存在城市公共服務(wù)、子女義務(wù)教育、便捷性等需求，因此，如能建成質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的出租房屋將是新型城鎮(zhèn)化的重要推力。

2.項(xiàng)目選址

一般來說，為工業(yè)園區(qū)配套的租房項(xiàng)目呈散點(diǎn)型，以滿足工人居住的便捷性。但從新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的角度來看，該市不適宜打造散點(diǎn)型的租房項(xiàng)目，而適于集中建設(shè)。原因在于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積雖大，但目前僅啟動區(qū)建設(shè)即將完成。從工業(yè)園的四圍來看，北側(cè)為園區(qū)拓展區(qū)，東側(cè)與南側(cè)是缺少城市公共服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅西側(cè)的城市新區(qū)最適合布局。

將項(xiàng)目的選址定位在城市新區(qū)與工業(yè)園區(qū)交界處，進(jìn)行集中建設(shè)。該地塊面積約120畝，該選址的優(yōu)點(diǎn)首先在于經(jīng)濟(jì)性。該地塊左側(cè)被鐵路分割，成為城市新區(qū)的一塊“飛地”或“廢棄地”，如開發(fā)商業(yè)項(xiàng)目，將難以集聚人氣和商機(jī)，開發(fā)價(jià)值有限。其次在于與老城區(qū)、城市新區(qū)交通聯(lián)系的便利，農(nóng)民工可便捷地享受城市的公共服務(wù)。最后，該地塊距離目標(biāo)客戶群近，對工作于工業(yè)園區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有區(qū)位引力。

3.項(xiàng)目定位與建設(shè)困境

為了讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得來、留得住、過得好，該市將項(xiàng)目定位為“廉租家戶式公寓”。廉租是指以低于市場的租金體現(xiàn)價(jià)格優(yōu)勢；家戶式公寓是指以相對齊全的配套條件與適中的面積滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的帶眷需求。

項(xiàng)目位于鐵路沿線會損失一定程度的舒適性，但如租金得當(dāng)、其他服務(wù)配置完善，對于亟待解決居住需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍然具有巨大的吸引力。擬將戶均面積設(shè)定為40平方米，并配套水、電、氣、廚、廁等基本設(shè)施，讓暫時(shí)無穩(wěn)定住房的農(nóng)民工能夠相對舒適地居住，在購房的緩沖期樂享城市生活。對配套功能的高要求必然導(dǎo)致開發(fā)運(yùn)營的高成本，成本問題成為決定項(xiàng)目成敗的根本性問題。

通過簡單測算，項(xiàng)目可滿足約4 000戶(戶均2～3人)的居住需求。如果政府不讓利，由開發(fā)企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)，盈虧平衡點(diǎn)的月租將達(dá)到502元(未計(jì)算運(yùn)營成本和稅費(fèi))，過程計(jì)算如表1所示。

表1　投資測算、租金匡算(市場運(yùn)營)

注：投資測算未讓利.

502元的房屋租金高于老城區(qū)的同等面積同等條件的使用住房，且已經(jīng)超出了月收入2 000元的農(nóng)民工的承受能力，將導(dǎo)致房屋空置。該項(xiàng)目無法通過市場運(yùn)作得以實(shí)現(xiàn)，亟待成本分擔(dān)機(jī)制的創(chuàng)新。

4.成本分擔(dān)機(jī)制創(chuàng)新

該市擬改變保障性住房的政府主導(dǎo)模式，著力引進(jìn)社會資本共建保障性住房，形成由政府、企業(yè)、農(nóng)民工共同參與的廉租房建設(shè)運(yùn)營模式。政府投入土地凈值、市政費(fèi)用、綠化費(fèi)用與稅收減免，并對項(xiàng)目提出面積、租金、配套功能等方面的嚴(yán)格要求。企業(yè)作為建設(shè)運(yùn)營主體，企業(yè)開發(fā)項(xiàng)目微利運(yùn)營，并逐漸獲得土地凈值。農(nóng)民工支付低于市場價(jià)格的租金，節(jié)約生存與發(fā)展成本，加快住房購買進(jìn)度。

為防止企業(yè)一次性獲得土地而將土地抵押套現(xiàn)，從而影響項(xiàng)目的正常進(jìn)行，需要在制約機(jī)制上進(jìn)行設(shè)計(jì)。一是通過引入社會資本、信托、平臺、運(yùn)營公司、建設(shè)公司聯(lián)合實(shí)施。政府通過平臺，以土地作價(jià)入股運(yùn)營公司，通過制約機(jī)制，如階梯性股權(quán)轉(zhuǎn)讓或信托代理等方式，使得運(yùn)營公司在實(shí)現(xiàn)政府指定的低價(jià)租賃經(jīng)營時(shí)，獲取足以彌補(bǔ)其機(jī)會成本的投資收益。二是政府方通過平臺公司，將土地及相關(guān)成本作價(jià)入股開發(fā)運(yùn)營企業(yè)，為保證企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定盈利，將通過適度讓利，向開發(fā)運(yùn)營方轉(zhuǎn)讓股權(quán)、分紅返還等方式，承擔(dān)土地及相關(guān)成本。為避免企業(yè)追求短期利益，可通過財(cái)務(wù)監(jiān)管、階段性股權(quán)轉(zhuǎn)讓、信托代理等方式約束企業(yè)不恰當(dāng)?shù)馁Y本運(yùn)作。

而企業(yè)在進(jìn)行租賃經(jīng)營時(shí)，需要執(zhí)行政府制定的價(jià)格和準(zhǔn)入等政策，建設(shè)高質(zhì)量連片居住區(qū)，實(shí)現(xiàn)集聚人口和集約用地的目標(biāo)。運(yùn)營方通過低價(jià)運(yùn)營保持資本基本利益，通過政府的土地股權(quán)免費(fèi)讓渡獲取額外收益，形成本項(xiàng)目的招商動力。

(1)投資及租金匡算

前置條件不變，機(jī)制創(chuàng)新后，月租金僅需280元即可保本運(yùn)營，較初始的502元租金幾乎降低了一半，計(jì)算數(shù)據(jù)見表2。

表2　機(jī)制創(chuàng)新后廉租房建設(shè)成本分析　(元)

注：投資測算讓利后.

土地凈值參考周邊商品房拿地價(jià)格估測.

(2)約束條件

土地過戶。政府股權(quán)以10年為限做梯次過戶，每年過戶目前總量的10%。10年后，開發(fā)商完全獲得該地塊剩余60年的使用權(quán)限。

價(jià)格政策。前3年價(jià)格不做調(diào)整，定為300元，第4年起可每年調(diào)整一次租賃價(jià)格，調(diào)整幅度不超過5%；至股權(quán)轉(zhuǎn)讓全部完成，土地及地上建筑已完全歸開發(fā)商所有，其可以選擇市場價(jià)租賃或改變地上建筑物形式。政府如對其繼續(xù)限價(jià)，則需支付一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼。

(3)建設(shè)時(shí)序

項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃如表3所示。目前，已完成相應(yīng)地塊的土地整理，項(xiàng)目謀劃已基本完成。預(yù)計(jì)開工時(shí)間為2015年4月，施工周期二年，交付時(shí)間大約在2016年11月。

表3　項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃表

5.參與主體效益評價(jià)

(1)企業(yè)成本收益分析

前置條件不變，假定公寓出租率為100%，運(yùn)營成本以每年300萬元計(jì)算，若全部投資均由市場主體完成，總投資額為3.4億元，按7%的利率測算回報(bào)，則基本月租金需要達(dá)到502元，企業(yè)2030年實(shí)現(xiàn)正利潤。機(jī)制創(chuàng)新前企業(yè)現(xiàn)金流量見圖1。

圖1　機(jī)制創(chuàng)新前企業(yè)現(xiàn)金流量

圖2　機(jī)制創(chuàng)新后企業(yè)現(xiàn)金流量

若政府承擔(dān)土地、市政、綠化、稅收等費(fèi)用，則企業(yè)總投資降至1.9億元，月租按300元收取。企業(yè)于2022年實(shí)現(xiàn)正利潤，資本收益率達(dá)到12.5%，遠(yuǎn)高于市場利率的7%，相對來說對企業(yè)具有吸引力。機(jī)制創(chuàng)新后現(xiàn)金流量見圖2。

本項(xiàng)目由于政府以土地價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)貼，在其經(jīng)營周期內(nèi)，可以穩(wěn)定微利經(jīng)營。在項(xiàng)目鎖定期后，區(qū)域?qū)l(fā)展成熟，經(jīng)營方改變土地用途以獲取更高的市場價(jià)值。

企業(yè)在政府讓利后，大幅降低了現(xiàn)金流的需求，同時(shí)項(xiàng)目的投資回收周期也縮短，將原來的微利長期項(xiàng)目變成一個(gè)具有投資價(jià)值的項(xiàng)目。若企業(yè)同時(shí)配套食品、百貨、生活居家服務(wù)等低端商業(yè)業(yè)態(tài)，將獲取更高的價(jià)值。另外，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)進(jìn)行，本項(xiàng)目選址優(yōu)勢愈加明顯，土地增值收益可觀。

(2)政府的成本效益分析

政府的投入包括顯性投入與隱性投入。政府的顯性投入包括：1)土地凈值(當(dāng)前值7 200萬元)；2)市政報(bào)價(jià)(6 400萬元/月)；3)綠化報(bào)價(jià)(約1 600萬元)。隱性投入包括：1)項(xiàng)目運(yùn)營稅式支出(稅收減免)；2)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管成本。

在此項(xiàng)目中，政府無直接的經(jīng)濟(jì)收益，潛在經(jīng)濟(jì)收益在于項(xiàng)目開發(fā)帶來的周邊土地升值。但社會效益明顯，至少包含以下六個(gè)方面：一是通過盤活項(xiàng)目地塊，變“廢棄地”為寶地，落實(shí)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》“城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)”要求；二是通過廉價(jià)、集中的租賃性住宅建設(shè)，破解工業(yè)園區(qū)產(chǎn)城融合難題；三是通過近期4 000戶租房項(xiàng)目的建設(shè)，滿足包含眷屬在內(nèi)的1萬人的居住需求。考慮到工業(yè)園區(qū)的未來發(fā)展以及鐵路南側(cè)可用地供給，未來可能在該片區(qū)內(nèi)形成4萬人的人口聚集區(qū)。人口的集聚將衍生相關(guān)商業(yè)業(yè)態(tài)的集聚，這一“廢棄地”將成為投資的熱土；四是通過低價(jià)出租房的建設(shè)，使得社會發(fā)展的基本資源——勞動力得以集聚，解決區(qū)域范圍內(nèi)的用工難題，強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)的招商引力，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，整體提升區(qū)域的競爭力，輔助區(qū)域性中心城市集聚力提升；五是通過人口聚集，形成板塊熱點(diǎn)，提升周邊土地價(jià)值，衍生出新的產(chǎn)業(yè)機(jī)會，包括服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，形成集聚效應(yīng)的良性循環(huán)，解決人口集聚與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題；六是通過引進(jìn)社會資本及其運(yùn)營模式，將提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率。相比于政府直接供給土地的傳統(tǒng)保障房補(bǔ)貼模式，該模式中土地一次性劃撥、產(chǎn)權(quán)梯次轉(zhuǎn)移，達(dá)到了租金限價(jià)、降低農(nóng)民工住房成本的目的；七是最為重要的一點(diǎn)，通過成本分擔(dān)機(jī)制中政府的“克己惠民”，大大降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的臨時(shí)性居住成本。農(nóng)民工臨時(shí)性居住成本的結(jié)余用于解決其他生存成本與發(fā)展成本，保證其進(jìn)得來、留得住、過得好，提升融入城市社會的能力，早日實(shí)現(xiàn)安居夢想。

四、結(jié)　論

政策性保障房是惠民項(xiàng)目，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房供給是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，而如何根據(jù)市情、區(qū)情確定項(xiàng)目區(qū)位、供給模式、運(yùn)營模式成為保障房供給效率與效益的核心問題。

東北某市的廉租家戶式公寓項(xiàng)目，選址于工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)的接合部，采取標(biāo)準(zhǔn)面積、標(biāo)準(zhǔn)配置的建設(shè)方案，既滿足了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的帶眷需求，又方便其享受城市的公共服務(wù)，其生活、工作半徑小，成本低，是有別于幾大傳統(tǒng)模式的新模式。

采用政府和企業(yè)共同分擔(dān)的機(jī)制，建設(shè)居住條件相對優(yōu)越的低價(jià)租賃宿舍區(qū)，實(shí)現(xiàn)對人口的集聚、對產(chǎn)業(yè)的吸引以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生存負(fù)擔(dān)的減輕。以低廉的租金輔助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)居住城鎮(zhèn)化，為工業(yè)園區(qū)及城市新區(qū)集聚了最為重要的生產(chǎn)要素——勞動力，增加了園區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力與招商吸引力，增進(jìn)城市的集聚力與輻射力，提升區(qū)域競爭力。

通過成本分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)，政府以1.5億元的顯性成本，取得了廣泛的社會效益和該地開發(fā)價(jià)值?？梢?，惠民工程若要突破成本瓶頸，在成本分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，首先需要政府能夠“克己惠民”，敢于讓自己過得苦一點(diǎn)，讓百姓過得好一點(diǎn)；其次，要充分考慮企業(yè)的參與意愿，需要對其現(xiàn)金流進(jìn)行規(guī)劃，除滿足其基本建設(shè)運(yùn)營成本能夠收回外，還需要使其收益超過其機(jī)會成本；最后，必須前瞻性地排除項(xiàng)目運(yùn)營中的重大風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置相應(yīng)的控制機(jī)制。

[1]董昕.中國農(nóng)民工的住房政策及評價(jià)(1978-2012年)[J].經(jīng)濟(jì)體制改革2013，(2):70-74.

[2]單菁菁.農(nóng)民工市民化的成本及其分擔(dān)機(jī)制[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.

責(zé)任編校：田旭，馬軍英

The Exploration on Cost Sharing Mechanism of Matched Housing of Industrial Parks

LI Yin-hai,SHI Guan-qing, FENG Kang

(Pan-China Constrution Group,Beijing 100070,China)

Currently, it has become a major obstacle to the new urbanization process that the cost of agricultural residents transforming into city residents. Within the reasons, the cost of housing accounts for a large share. Industrial Park is the working community for transformed agricultural population, however, the existing affordable housing system has not been fully taken the temporary housing issues of agricultural population into account. In Northeast of China, X City has run the "Low-rent Apartment" project by applying the cost-sharing mechanism, which has solved the housing problems for agricultural population during their living in cities. The effect of the project is described as "excellent location, high-quality, full-supporting, low rent", and it has formed a all-win situation among the government, enterprises and individuals through their active participation and cooperation. The core of the mechanism innovation is that the local government provides welfare to its people by sharing cost and responsibilities, and it may become the model which can be promoted among the governments who are willing to solve the same problems.

industrial park;low-rent apartment; Cost Sharing Mechanism; migrant worker

2016-06-01

李銀海，男，北京人，碩士，研究方向?yàn)槌鞘袘?zhàn)略、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目投融資等。

F293.31

A

1007-9734(2016)04-0117-06

史官清，男，內(nèi)蒙古赤峰人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長、財(cái)稅理論與政策、科技管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.04.019