宋瑞華　秦竹俊

摘要：《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的出臺(tái)進(jìn)一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的方向。本文以實(shí)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革多年的山西省A縣為切入點(diǎn)，在梳理改革歷程的基礎(chǔ)上，通過這一微觀視角分析影響事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主要問題及成因，并從繳費(fèi)責(zé)任、待遇確定等制度設(shè)計(jì)層面探尋相應(yīng)的解決對(duì)策，為推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提供有益參考。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 改革

2014年7月1日，國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》開始實(shí)施，其中以立法的形式明確了事業(yè)單位及其工作人員實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這一方向性問題，但如何落實(shí)并未言明。山西省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革正式啟動(dòng)于1994年，確定以縣為單位進(jìn)行改革試點(diǎn)，至今已有二十年的時(shí)間，這期間雖然對(duì)具體實(shí)施辦法進(jìn)行調(diào)整和修改，但仍然存在諸多問題，而這正是阻礙我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)一步推進(jìn)的關(guān)鍵。

一、山西省A縣事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中存在的問題及成因

1.統(tǒng)籌層次低，管理制度不統(tǒng)一

雖然已發(fā)布近十年的養(yǎng)老保險(xiǎn)文件中提到“統(tǒng)籌層次的近期目標(biāo)是市（地）級(jí)統(tǒng)籌，市（地）對(duì)縣要建立基金調(diào)劑”，但目前在各地仍舊實(shí)行的是縣級(jí)統(tǒng)籌，市（地）層次也并未建立基金調(diào)劑。1994年改革以來，山西省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的總體做法是在上級(jí)政府的要求下，各市（地）自行探索適合本地的改革措施。在統(tǒng)籌層次上，各市（地）往往采用的是自下而上由縣級(jí)統(tǒng)籌開始，逐步完成市級(jí)統(tǒng)籌。但由于山西省并未出臺(tái)關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的具體措施，并未給出提高統(tǒng)籌層次的確切時(shí)間以及如何操作等具體指導(dǎo)性方案，因而造成統(tǒng)籌層次低，并由此導(dǎo)致基金管理分散、收益率低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等一系列問題。如A縣每月繳費(fèi)形成的資金只是存入財(cái)政專戶，按利計(jì)息，并沒有其它基金增值的途徑。

2.未執(zhí)行退休金計(jì)發(fā)辦法

山西省事業(yè)單位的分類按財(cái)政負(fù)擔(dān)的程度劃分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位與自收自支事業(yè)單位三種類型。在目前所實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，按照不同類型的事業(yè)單位采用不同的退休金計(jì)發(fā)辦法。對(duì)于全額事業(yè)單位人員而言，其退休金的計(jì)發(fā)按退休前工資和工齡計(jì)算，退休審批工作由人事管理部門負(fù)責(zé)，而對(duì)于個(gè)人賬戶部分則沒有發(fā)放。雖然新一輪機(jī)構(gòu)改革完成后組建了人力資源與社會(huì)保障部門，實(shí)現(xiàn)了原人事管理部門與社會(huì)保險(xiǎn)部門的合并，但在養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)上未做相應(yīng)的改變。對(duì)于差額和自收自支事業(yè)單位人員而言，其退休金的計(jì)發(fā)由四部分組成 。這種計(jì)發(fā)辦法適當(dāng)考慮了參保人員的繳費(fèi)年限和繳費(fèi)額，在一定程度上體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，符合事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的總目標(biāo)。但由于計(jì)發(fā)辦法降低了差額事業(yè)單位工作人員的退休待遇，因而受到差額事業(yè)單位及其工作人員的反對(duì)，最終退休金仍按照之前標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。而自收自支事業(yè)單位人員的退休金僅發(fā)放基本工資部分，其余部分則由各單位依情況自行發(fā)放。

3.繳費(fèi)受到阻礙，資金籌集困難

繳費(fèi)問題和籌資機(jī)制是決定事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成敗的關(guān)鍵。在單位繳費(fèi)問題上，A縣的做法是根據(jù)不同的單位類型確定。全額事業(yè)單位不需繳費(fèi)，完全由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)；差額事業(yè)單位根據(jù)財(cái)政負(fù)擔(dān)程度按比例承擔(dān)單位繳費(fèi)部分；自收自支單位則完全由單位繳納。

正是由于不同的財(cái)政負(fù)擔(dān)和繳費(fèi)規(guī)定，造成不同類型事業(yè)單位及其工作人員具有不同的繳費(fèi)態(tài)度與參保積極性。對(duì)于全額事業(yè)單位人員而言，需要個(gè)人繳費(fèi)但考慮到退休后仍然可以享受到與之前相同的退休待遇，即便個(gè)人目前收入有所減少也無防。對(duì)于差額事業(yè)單位人員而言，在職期間的工資財(cái)政只負(fù)擔(dān)60%，其余則完全靠單位自籌。實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不僅單位負(fù)擔(dān)加重，而且個(gè)人當(dāng)期收入減少，因而這類單位及其工作人員均不繳納保險(xiǎn)費(fèi)。而政府考慮到人員情緒、社會(huì)穩(wěn)定等因素，不得不延續(xù)之前的做法，這也就有了在A縣廣為人知的“差額事業(yè)單位人員退休后即可享受全額財(cái)政工資”這一說法。對(duì)于自收自支事業(yè)單位人員而言，因?yàn)楸揪筒幌硎苋魏呜?cái)政補(bǔ)貼，加之退休后可以有一定數(shù)額的收入，其個(gè)人對(duì)繳納保險(xiǎn)費(fèi)較為積極。

二、關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的幾點(diǎn)思考

1.明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的各方責(zé)任

在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中涉及的責(zé)任主體分別為政府、單位及個(gè)人。在政府責(zé)任方面，雖然世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的最初與最終目標(biāo)均是緩解財(cái)政壓力、減輕政府負(fù)擔(dān)。但為確保事業(yè)單位的公益性以及考慮公共服務(wù)組織的特點(diǎn)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中該由政府承擔(dān)的責(zé)任不應(yīng)推卸。否則就會(huì)出現(xiàn)“形式上”的改革，其最終都是財(cái)政托底。與其在事后進(jìn)行補(bǔ)救，不如事先明確，這樣有利于政策的執(zhí)行，減少改革的阻力。在資金來源上，政府可以通過國有資產(chǎn)收入劃撥、國家投資等方式解決。在單位責(zé)任方面，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位分類改革明確不同類型事業(yè)單位的繳費(fèi)責(zé)任，同時(shí)加大對(duì)不認(rèn)真履行單位的懲治力度。

在個(gè)人責(zé)任方面，一些事業(yè)單位人員因擔(dān)心可能降低退休待遇而存在抵觸情緒。關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，社會(huì)上較為流行的說法是“并軌”。對(duì)于這個(gè)概念，中央標(biāo)準(zhǔn)的提法是“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，并不是說這個(gè)制度并到那個(gè)制度里面?？偟姆较蚴歉黝惾后w實(shí)行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調(diào)整機(jī)制，從制度上實(shí)現(xiàn)公平，在規(guī)則上實(shí)現(xiàn)公平，不存在將哪類群體并入其他群體的設(shè)計(jì)，更不是把各類不同群體的待遇拉平 。從這個(gè)角度出發(fā)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革趨勢必將與企業(yè)相同，即通過多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者退休生活的保障。改革并不是削減事業(yè)單位人員的福利待遇，而是創(chuàng)造一種更加公平的環(huán)境。因而，目前的首要任務(wù)是推進(jìn)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)，通過制度明確個(gè)人責(zé)任和待遇享受，使大家清楚的看到改革的真正目的。

2.確定不同類型事業(yè)單位的繳費(fèi)責(zé)任

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》現(xiàn)有事業(yè)單位將明確劃分為行政職能、經(jīng)營活動(dòng)和公益服務(wù)三個(gè)類別，并根據(jù)類別完成相應(yīng)轉(zhuǎn)制。也就是說，在事業(yè)單位分類改革完成后，僅有公益服務(wù)類單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。再者，根據(jù)市場配置資源的程度，這類單位又被劃分為公益一類和公益二類。這兩類單位分別對(duì)應(yīng)全額撥款和差額撥款事業(yè)單位。公益一類單位，其單位繳費(fèi)責(zé)任應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)；而公益二類單位因可以從事經(jīng)營活動(dòng)，有一定的經(jīng)營性收入，可根據(jù)地方財(cái)政狀況及財(cái)政撥款的比例承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但這種做法可能擾亂公益二類單位提供公共服務(wù)的秩序，致使其已被受批評(píng)的一些做法更加受到公眾的質(zhì)疑，使事業(yè)單位更加背離公益性的本源。

為解決這一問題，政府可以建立事業(yè)單位服務(wù)評(píng)估體系，通過加大投入、加強(qiáng)監(jiān)管等措施加以解決。加大投入又可通過兩種方式實(shí)現(xiàn)，一種方式是間接投入，即根據(jù)公益二類事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和財(cái)務(wù)收支狀況，給予事業(yè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，而補(bǔ)助的多少取決于對(duì)這類單位在服務(wù)質(zhì)量、公益性方面的評(píng)價(jià)；另一種方式是直接投入，即建立隨服務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果浮動(dòng)的單位繳費(fèi)財(cái)政負(fù)擔(dān)比例機(jī)制。這樣既可以在一定程度上解決公益二類單位的籌資問題，又可以使資源投入產(chǎn)生更好的公益效果。此外，另一重要的保障措施就是加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范事業(yè)單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監(jiān)督，使事業(yè)單位回歸公益服務(wù)軌道 。

3.推進(jìn)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建

為實(shí)現(xiàn)不同人群養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)需建立并積極推進(jìn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系相同的涵蓋基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的三個(gè)層次的改革。這三個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于切實(shí)保障勞動(dòng)者、保證改革順利推行具有互相促進(jìn)、互相補(bǔ)充的關(guān)系。如職業(yè)年金可以補(bǔ)償因基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革損失的部分養(yǎng)老金，保證退休人員的正常生活水平出現(xiàn)大幅下降，實(shí)現(xiàn)改革前后養(yǎng)老金數(shù)額大致持平，促進(jìn)改革的順利進(jìn)行。而現(xiàn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并未充分體現(xiàn)出這三者的關(guān)系，有些地方只推行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，有些地方雖提出職業(yè)年金制度但并未出臺(tái)具體方案，致使這些改革均因觸及或損害部分事業(yè)單位工作人員的既得利益而受阻。因而，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)在這三個(gè)層次的改革應(yīng)同時(shí)、全面推行。

4.調(diào)整事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費(fèi)、計(jì)發(fā)辦法

事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的改革在保持與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架一致的前提下，其具體方案應(yīng)本著尊重歷史，結(jié)合人力資本理論，考慮事業(yè)單位人員特殊性以及不同人員特點(diǎn)等因素加以設(shè)計(jì)。事業(yè)單位作為從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，其活動(dòng)往往具有一定的專業(yè)性。從事業(yè)單位的人員結(jié)構(gòu)上看，專業(yè)技術(shù)人員占較多比重，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的80%以上。職工的人力資本投入相對(duì)企業(yè)職工較大。而在人力資本投入較大的事業(yè)單位人員平均工資卻出現(xiàn)排名較為靠后的情況。根據(jù)人力資本理論，每個(gè)人的人力資本投資動(dòng)機(jī)取決于對(duì)終身收入的判斷。事業(yè)單位許多人員在當(dāng)期收入較少而沒有選擇離職的一個(gè)重要原因是退休工資的較高替代率。因而，為保證事業(yè)單位的公益性，保持人員結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，具體方案特別是有關(guān)繳費(fèi)、待遇等條款的設(shè)計(jì)應(yīng)在人事制度改革、工資制度改革的基礎(chǔ)上，兼顧權(quán)利與義務(wù)，既要考慮個(gè)人責(zé)任又要體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]辛星.山西省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究[D].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012：14

[2]王紅茹.2014事業(yè)單位養(yǎng)老金改革最新方案：7月起工資社保向企業(yè)看齊[EB/OL].http：//www.p5w.net/news/gncj/201405/t20140527_613679.htm

[3]董力堃.對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重新審視[J].學(xué)術(shù)界，2010（2）：198-204.