文/文博

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國(guó)家應(yīng)盡早出臺(tái)土地出讓續(xù)期實(shí)施細(xì)則

文/文博

溫州宅地使用權(quán)續(xù)期事件經(jīng)媒體報(bào)道后，引起學(xué)界廣泛談?wù)?，中央政府部門(mén)開(kāi)始介入調(diào)研。據(jù)國(guó)土部官員介紹，4月20日，國(guó)土資源部、浙江省國(guó)土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組赴浙江省溫州市調(diào)研住宅土地使用權(quán)20年到期后的延長(zhǎng)問(wèn)題。在一些法學(xué)界人士看來(lái)，溫州宅地續(xù)期事件焦點(diǎn)在于要盡快出臺(tái)司法解釋。

一、官媒呼吁嚴(yán)格落實(shí)《物權(quán)法》

溫州宅地續(xù)期事件發(fā)酵數(shù)天后，三大中央級(jí)媒體終于一起發(fā)聲，呼吁盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)《土地使用年限到期居民要交出讓金嗎》，文章提問(wèn)：與老百姓生活密切相關(guān)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限到期后，如何處理？是否需要再次繳納出讓金？該文引述中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員孫憲忠的話稱，《物權(quán)法》第一百四十九條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！边@里所說(shuō)的“自動(dòng)續(xù)期”，含義就是無(wú)條件地續(xù)期，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，自動(dòng)地繼續(xù)合法使用土地。

新華社發(fā)表《住房土地使用權(quán)到期了該怎么辦？相關(guān)部門(mén)人士表示物權(quán)保護(hù)將不斷完善》一文表示：溫州房屋20年土地使用權(quán)到期事件引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，溫州并非孤例，全國(guó)有多地出現(xiàn)類似現(xiàn)象。該文表示，在強(qiáng)調(diào)法制社會(huì)的今天，首先需要明確的是，要堅(jiān)持有法必依，嚴(yán)格落實(shí)物權(quán)領(lǐng)域的立法成果，增強(qiáng)人民群眾對(duì)國(guó)家物權(quán)制度的信心，另一方面，針對(duì)《物權(quán)法》規(guī)定并不詳盡的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)通過(guò)充分吸取民意及規(guī)范的程序，盡早出臺(tái)關(guān)于土地出讓續(xù)期的實(shí)施細(xì)則，緩解公眾焦慮。

中央政法委機(jī)關(guān)報(bào)《法制日?qǐng)?bào)》也刊發(fā)了署名文章《溫州國(guó)土局不懂的并非只有物權(quán)法》，對(duì)溫州住宅用地續(xù)期問(wèn)題表達(dá)了觀點(diǎn)。該文表示，住宅土地使用權(quán)續(xù)費(fèi)問(wèn)題關(guān)系到全國(guó)幾乎每家每戶的切身利益。從表面上看，溫州市國(guó)土局打算征收房?jī)r(jià)約三分之一的土地出讓金似乎只涉及當(dāng)?shù)貛装賾舴课菟袡?quán)人的利益，但一旦這一“先行先試的改革”產(chǎn)生誤導(dǎo)，獲得肯定并推廣，那么無(wú)論產(chǎn)權(quán)是20年、40年還是70年，全國(guó)所有房屋所有權(quán)人的利益都將普遍受到影響。該文稱，在我國(guó)，土地使用權(quán)、房屋使用權(quán)是公民依照《憲法》、《物權(quán)法》規(guī)定享有的基本權(quán)利，涉及擴(kuò)大、減少或限縮公民基本權(quán)利的法律，必須由全國(guó)人大制定，國(guó)務(wù)院和地方人大都無(wú)權(quán)就此立法，更何況地方政府及其部門(mén)了。因此，該文直接表示：“溫州土地金續(xù)費(fèi)事件”也反映了一些政府官員法制素養(yǎng)和媒介素養(yǎng)的雙重缺失。

目前最為關(guān)鍵的是：溫州房屋20年土地使用權(quán)到期事件發(fā)生后，“土地續(xù)期”是否會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響？會(huì)否影響房?jī)r(jià)？會(huì)否影響消費(fèi)者的購(gòu)房預(yù)期？針對(duì)這些問(wèn)題，筆者采訪了業(yè)內(nèi)有關(guān)專家。專家指出，國(guó)內(nèi)的物業(yè)土地使用年限會(huì)影響未來(lái)的房地產(chǎn)發(fā)展，特別是部分年限已經(jīng)過(guò)半的二手房，如果續(xù)期費(fèi)用過(guò)高，很可能影響房?jī)r(jià)，如果續(xù)期不明確，也可能影響百姓購(gòu)房。

二、溫州“土地證續(xù)期”并非個(gè)例

媒體報(bào)道，溫州出現(xiàn)20年住宅用地使用權(quán)年限到期后，購(gòu)房人要花幾十萬(wàn)元“延期”。溫州市國(guó)土局表示，“收取幾十萬(wàn)元出讓金才能續(xù)期”是對(duì)信息的誤讀。溫州市區(qū)一批20世紀(jì)90年代初期的住宅用地使用權(quán)到期面臨續(xù)期的問(wèn)題，基層國(guó)土部門(mén)在實(shí)際操作過(guò)程中無(wú)法可依、無(wú)章可循，不能辦理相關(guān)續(xù)期手續(xù)。事實(shí)上，此次溫州“土地證續(xù)期”案例，在深圳、青島等地早已出現(xiàn)。對(duì)土地和住房市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)形式探索更豐富的深圳，15年前就已出現(xiàn)此類現(xiàn)象，近十多年來(lái)也屢屢有“續(xù)期”的案例見(jiàn)諸報(bào)端。

有關(guān)專家認(rèn)為，之所以“溫州案例”備受關(guān)注，不在于“自動(dòng)續(xù)期”要不要繳費(fèi)，而在于續(xù)期價(jià)格太高，被認(rèn)為超出百姓承受的范圍，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的格局會(huì)產(chǎn)生重大影響。它究竟會(huì)否對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響？將產(chǎn)生怎樣的影響？中原地產(chǎn)首席分析師張大偉表示，住宅土地使用權(quán)到期如何續(xù)期，被認(rèn)為是埋在未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一顆“地雷”。若以后土地使用權(quán)續(xù)期繳費(fèi)的制度逐漸明朗，二手房?jī)r(jià)格隱含的土地價(jià)值將逐步顯性化，二手房?jī)r(jià)格應(yīng)會(huì)對(duì)土地成本作出反映。

目前來(lái)看，雖然溫州出現(xiàn)的到期房源比較少，但未來(lái)這類房源會(huì)越來(lái)越多，需要盡快頂層設(shè)計(jì)，制定好相關(guān)政策。從未來(lái)發(fā)展看，續(xù)期補(bǔ)費(fèi)已經(jīng)是必然，如果補(bǔ)費(fèi)過(guò)高，將影響房地產(chǎn)作為投資品的價(jià)值。整體來(lái)看，房地產(chǎn)在進(jìn)入非完全短缺期后，投資屬性已經(jīng)降低。所以，對(duì)于如何續(xù)期如果不給出明確答案，一定會(huì)影響百姓購(gòu)房，特別是那些使用期還剩幾年的房子。20世紀(jì)90年代之前，改革開(kāi)放較早的城市出讓了一些使用權(quán)期限為20-30年的土地，如何續(xù)期，影響這些房子的交易。70年產(chǎn)權(quán)的房子，要到2050年前后才會(huì)有第一批到期，目前狀況基本不會(huì)影響這類房產(chǎn)的交易。

針對(duì)土地使用權(quán)到期究竟該怎么續(xù)期，專家指出，無(wú)論是《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定，即“除因公共利益需要收回到期土地，其他續(xù)期申請(qǐng)都應(yīng)予以批準(zhǔn)”，還是2007年《物權(quán)法》提出“自動(dòng)續(xù)期”的法律規(guī)范，都應(yīng)被看作上位法和中央層面的“頂層設(shè)計(jì)”。另外，專家還指出，低價(jià)續(xù)期應(yīng)是主流。以土地批租制的樣板香港為例，新界地區(qū)所有土地官契在1997年到期，政府決定所有業(yè)主不必補(bǔ)繳地價(jià)，自動(dòng)獲得50年土地租契的延期，即延伸到2047年。雖然不需補(bǔ)交地價(jià)，但業(yè)主按年必須向政府繳納一筆“地租”，標(biāo)準(zhǔn)為年度租金評(píng)估值的3%。例如，一套價(jià)值1000萬(wàn)元的住房，每年產(chǎn)生30萬(wàn)元租金，地租是9000元，即續(xù)期費(fèi)只要9000元，這是非常劃算的。

三、住宅到期事件提高了產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)

大家為什么對(duì)溫州住宅用地到期事件如此關(guān)注？因?yàn)樗P(guān)系到每一個(gè)城鎮(zhèn)家庭的切身利益。2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》第一百四十九條對(duì)此有規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定，沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

從立法的本意和邏輯看，住宅用地的“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)該是無(wú)條件的，亦即是無(wú)償?shù)?，非住宅用地到期后的續(xù)期則是有條件的。如果二者的續(xù)期都是有條件的，作為一項(xiàng)基本法，就不會(huì)專門(mén)區(qū)分住宅用地與非住宅用地，分兩款來(lái)分別作出規(guī)定。也就是說(shuō)，如果住宅用地的自動(dòng)續(xù)期是有條件的、有償?shù)模敲?，《物?quán)法》第一百四十九條第一款和第二款第一句應(yīng)該合起來(lái)，變成一款：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理?！钡聦?shí)并非如此。非住宅用地續(xù)期的“條件”，應(yīng)由法律規(guī)定來(lái)界定。首先是《土地管理法》。上一輪的《土地管理法》修改是2004年8月28日，早于《物權(quán)法》的頒布。新一輪《土地管理法》的修改已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第一類項(xiàng)目，“十三五”期間有望完成?！锻恋毓芾矸ā纷鳛橄挛环?，不能超越作為上位法的《物權(quán)法》。因此，對(duì)住宅用地的自動(dòng)續(xù)期不應(yīng)再設(shè)定任何條件。但為了回應(yīng)全社會(huì)的關(guān)切，可以加上“無(wú)償”二字，即明確規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”。但對(duì)于非住宅用地的續(xù)期，可以設(shè)定具體條件。

總之，溫州住宅到期事件，已經(jīng)充分喚起人們的產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，基于此，土地使用權(quán)到期后究竟該怎么續(xù)期，直接關(guān)系到老百姓的切身利益。草根層面對(duì)此充斥著民粹式的批評(píng)，而業(yè)內(nèi)一方，或主要抓住《物權(quán)法》在“自動(dòng)續(xù)期”上的語(yǔ)焉不詳不放，呼吁盡快發(fā)布細(xì)則，或呼吁借著到期的契機(jī)，向“年租制”和房產(chǎn)稅等現(xiàn)代公共財(cái)政轉(zhuǎn)型。眾說(shuō)紛紜時(shí)，需要追根溯源，這樣才能看清問(wèn)題的本質(zhì)，進(jìn)而找到解決的答案。而最根本的還是國(guó)家盡早出臺(tái)土地出讓續(xù)期實(shí)施細(xì)則，這才是減少爭(zhēng)議、順利續(xù)期的唯一出路。

作者單位：（山東省臨沂市園林局）